国有企业政策性亏损补贴办法

国有企业的高负债率,显然不是“拨改贷”改革所造成的结果。实行“拨改贷”的意图是为了结束国有企业的软预算约束,使国有企业成为独立经营的微观经济单位,负起独立经营者的责任。然而,由于存在着前述一系列政策性负担,国有企业一方面没有能力与非国有经济在市场上竞争,另一方面又可以以这种政策性借口,继续要求政府给予补贴,而无论其经营状况不良是政策性原因造成的,还是经营不善的结果。所以,实际上在实行“拨改贷”之后,国有银行承担着对企业进行补贴的职能。也就是说,国有企业在财政性明补逐渐减少的同时,从银行贷款的渠道获得越来越多的暗补。

这种通过国有银行渠道获得的暗补也具有两种形式。一种是通过获得低利率贷款而享受的补贴。1985年国有企业获得的全部补贴中,来自金融渠道的只占24.2%,其余部分来自预算渠道。1994年,企业补贴中来自金融渠道的比重上升到43.6%,预算渠道的补贴份额则相对降低。⑥另一种补贴是通过拖欠银行贷款而实际得到的。由于国有企业具有政策性理由为经营不善开脱责任,又由于其承担着城镇大规模就业的保障作用,即使其大幅度亏损甚至经营失败,政府往往用继续贷款的办法维持其运转和开工。其结果是欠款越来越多,以至无力还本付息,很大部分成为银行的呆账、坏账。据估计,目前四大国有专业银行的呆账、坏账比例在20%—25%之间,与发生金融危机的泰国、马来西亚、印度尼西亚、韩国等相比,有过之而无不及。

中国银行贷款中的这种局面,一方面是由国有企业的存在或者说国有企业政策性负担的存在所造成,另一方面也暴露出金融体制的弊端。早在1993年,中国共产党十四届三中全会就把“银行商业化、利率市场化”作为金融改革的方向,但实际上利率远远没有实现市场化,国有银行垄断局面也没有被打破,因而也不可能实现真正的商业化。

首先,利率的决定仍然不是以中国资金市场上的资金相对稀缺性为依据。尽管近年来中央银行根据治理通货膨胀的需要,以及宏观经济总需求状况,开始比较灵活地对利率进行调整,意在控制或刺激总需求。然而,无论是抬高利率还是降低利率,利率水平始终未能反映中国经济发展阶段的资金稀缺性,因而仍然是扭曲的利率。根据中国所处的发展阶段,资金短缺仍然是基本的资源禀赋特征,而与这种资金稀缺程度相比,现有的利率水平仍大大偏低。所以,假如金融部门引入竞争机制,实行商业化经营,形成市场化的利率,则国有银行就会失去其垄断的地位。

其次,国有银行一方面承担着执行国家产业政策的任务,另一方面还要按照保障社会稳定的要求,继续向亏损和无力还贷的国有企业发放贷款。尽管银行体制的改革把一部分政策性业务划分出来,交给专门的政策性银行经营,但商业性银行的业务中仍然存在着许许多多的政策性要求。这种政策性的经营活动使得国有专业银行的实际经营绩效无法得到准确的评价,内部管理不善的问题常常与政策性亏损等混杂在一起,商业化经营不能真正实现。而对于大中型国有企业的政策性保护,也伤害了中小型企业特别是非国有经济部门的发展。

最后,由于国有银行管理体制存在着种种问题,又由于非市场化的利率使其在金融业务的竞争中缺乏灵活性,只好借助于垄断地位维持经营。目前中国金融法规、政策中的一项重要内容,就是严格控制非国有银行和非官办金融组织的存在和开展业务。无论是民间借贷、农村合作基金会,还是国外金融机构,其存在和业务都受到严格限制,连那些已经形成规模的合作金融组织也被禁止开展银行业务。没有竞争,既造成了国有银行管理体制上的种种弊端,也使银行不能执行本该发挥的支持非国有经济发展的职能。