中国粮食农业政策

中国在过去几十年中,成功地以一个耕地稀缺的资源禀赋,养活了世界21%的人口。这一成就得到高度评价。然而,1979年改革开始以前的中国农业,实际上并不存在真正杰出的成就。自从70年代末实现以家庭联产承包责任制代替生产队制度,开放农村产品和生产要素市场,放开除粮食和棉花以外的农产品价格,农业的增长才真正创造了奇迹。但是,一方面由于80年代中期以来粮食生产反复出现波动,另一方面由于中国人口的增长、自然资源的状况、中国经济比较优势的变化,以及她的巨大经济规模对世界粮食市场可能的影响,从80年代中期以来,中国的粮食增长不断成为国际社会、中国政策制定者和海内外学者高度关注的对象。

从粮食需求角度看,首先,目前中国人均营养水平高于世界平均水平,但与发达国家相比差距仍然很大,特别是从动物产品中摄取的营养太少（表7.5）。诚然,人们的膳食结构并非仅仅由收入水平单独决定,而是由一系列经济的、文化的因素所决定的。但是,根据韩国、日本等的经验判断,随着中国居民的人均收入水平提高,对动物性食品的需求也将成比例地大幅度增加。这意味着,虽然收入水平增长后,人均直接消费的粮食量会下降,但由消费动物性食品而增加的粮食间接消费量,将抵消直接的粮食消费需求下降的效果。此外,人口的增长也会增加粮食的直接消费量。目前中国人口总量达到12.8亿,到2030年还要增长30%到40%,即使保持目前的粮食消费水平不变,届时中国粮食需求也将大幅度增加。

表7.5　人均每日营养水平及来源（1995年）

资料来源:FAO,FAOSTAT。

其次,人均收入水平的增长也将增加对蔬菜和水果的需求,这也会与粮食生产竞争有限的耕地资源。农村改革以来以及随着过去20年居民收入水平的提高,为适应于消费结构的变化,种植业的生产结构发生了很大的变化。从播种面积的变化来看,粮食播种面积所占比重,已经从1978年的80.3%下降到1996年的73.8%,同期蔬菜和水果的种植面积,则从2.5%提高到7.7%。与此相类似,对淡水养殖产品的需求增加也会减少种植粮食和其他农作物的土地数量。此外,与收入水平提高同时发生的酿造业的迅速发展,也会增加对粮食的需求。

从粮食供给的角度看,粮食生产水平的继续增长,以及中国食品安全水平的保障,有赖于科学技术进步的潜力和政策手段的正确与否。自1959—1961年农业大危机以后,中国粮食科学研究主要依靠自己的努力,在许多方面居于世界领先地位。1966年位于菲律宾的国际水稻研究所开发出半矮秆水稻品种,标志着绿色革命的开始。而中国在1964年就开发并推广了同类品种,并且于1976年推广种植杂交水稻。直到90年代,中国仍然是世界上唯一大面积生产杂交水稻的国家。近年来中国杂交水稻之父袁隆平教授正在从事杂交水稻由三系向二系过渡的研究。一项对于中国农业科研优先序的研究表明,中国在试验田已经达到的最高单产水平,大约为目前大田粮食平均单产水平的1.5—3.5倍。这意味着,中国粮食增产潜力是巨大的。

然而,依靠科学技术进步提高粮食产量,需要有正确的政策保障。目前在一系列与农业有关的政策上,存在着不利于粮食持续增产的倾向。首先,粮食价格受到人为压抑。正确的价格信号是粮食生产者积极性的重要保障。过去20年的改革使大部分农产品价格转到由供求决定的市场机制上。目前,约80%的农产品价格已经由市场决定（表7.6）。然而,粮食恰恰是极少数尚未形成完全的市场机制的农产品中最重要的部分。粮食价格仍然在相当大的程度上由政府决定,因而自然形成相对价格水平随政府对粮食生产的判断而波动的情况,农民积极性时有时无、时高时低,造成产量的波动,也影响生产水平提高和科技应用。除此之外,中国粮食价格应该在何种程度上,以及怎样与国际市场衔接,也是一个重要的政策影响因素。随着人均收入水平的提高,中国经济的比较优势正在并将继续发生变化。在农业中,粮食生产要求更多的土地和较少的劳动,恰恰与中国农业的资源比较优势相反。所以,维持一个过高的粮食自给自足比例,也将影响粮食生产成本以及农民从事粮食生产和应用新技术的积极性。

表7.6　不同价格形成机制在农产品收购总额中的比重（%）

资料来源:《中国物价》,1997年第12期。

其次,政府对农业研究的投资不足。90年代农业科研融资政策的改革,成为整个市场化改革的一部分。政府减少了对农业科研的财政拨款,融资从固定的支持方式转向竞争性资助,并鼓励将其技术商业化,以部分收益补贴科研活动。尽管来自技术商业化的实际收入显著增加,但是用于补贴科研活动的比重很低,远远不能弥补财政拨款的减少。新的农业技术如基因工程需要大量的科研资金投入,政府这方面融资的减少,会损害中国长远的农业科研能力。与此相关的问题是,从事农业研究的科学家和推广人员的报酬太低,人员流失严重。一个高级育种人员的工资大约仅相当于一个非熟练体力劳动者的报酬。这种收入分配制度,对出色的青年学生选择从事高级农业研究产生阻碍作用,挫伤了许多在国外接受教育的优秀农业科学家回国的积极性。随着中国经济市场化程度的加深,这种障碍将越来越大。事实上,农业科研系统从80年代中期以来就开始大量流失人才,1986—1996年的10年间,不包括大学教师在内的政府农业科学家总数从23.3万人减少到19.7万人,减少15%。

最后,农业基础设施投资有所减少。中国人口占世界总人口的21%和欠发达地区人口的38%。而中国人均耕地大约只有0.1公顷,仅相当于世界平均水平的40%。而且,中国是世界上最干旱的国家之一,且年降雨量分布十分不均匀；径流量低于世界平均水平,只有1/3可供开发。随着经济发展和人口增长,从人均标准来看,能够用于农业的土地和淡水将越来越少。一方面,由于房屋建设、道路修建、工业设施和基础设施的建设,耕地趋于逐年减少；另一方面,人口压力还会引起农业生态环境退化,适于耕种的土地减少。因此,采取措施保护资源基础不受侵蚀、防止水旱灾害、提高土壤肥力十分重要。改革以前,中国政府动员劳动力进行基本农田建设的能力十分著名,而实现家庭联产承包责任制以后,组织这类活动的能力减弱,因此政府建设农业基础设施,以维持和改良农业资源基础就越来越重要。

20世纪80年代以来,政府财政支出中用于农业的份额,以及预算内基础设施投资中的农业份额,都没有显著的增加,而是随着粮食产量的波动而起伏。由于生态环境的压力及农业基础设施投资减少,中国农业抵御自然灾害的能力下降,灾害发生的频率和受灾后造成的损失程度都大大提高。如果政府不能增加这方面的投资,中国农业系统抵御自然灾害的能力将进一步降低,难以达到持续、稳定增加单产和总产量的目标。

注　释

①一些学者注意到双轨制条件下所产生的租金少于计划经济条件下,因而判断双轨制所导致的寻租行为并不必然比计划经济条件下更严重（参见Leong,Liew,The Chinese Economy in Transition:From Plan to Market,Cheltenham,UK:Brookfield,US:Edward E1gar,1997,pp.67—77）。但这种分析忽略了在双轨制条件下和计划经济条件下寻租动机的不同。而这种动机并不一定与政府管理职能的强弱有关。

②胡和立:《廉政三策》、《1988年我国部分租金的估算》,载《腐败:货币与权力的交换》,北京:中国展望出版社1989年版,第36—43页。

③杜海燕等:《国有企业自主权、市场结构和激励制度》,《经济研究》,1990年第1期。

④80年代初国有企业改革的结果即可反证这种可能性。当企业获得了部分生产经营权之后,就将其可支配的资源配置在边际报酬率高的产业。

⑤卢中原:《积极推进国有小企业改革》,《中国工业经济》,1996年第4期,第30—32页。

⑥The World Bank,The Chinese Economy:Fighting Inflation,Deepening Refoms,Vol.I,Report No.15288 CNA,1996,p.16.

⑦东部包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南12个省市；中部包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9个省区,西部包括四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆9个省区。

⑧有关调查表明,后者的收入仅为前者的23.6%。