供给侧结构性改革的主要内容

2015年11月，在中央财经领导小组会议上，习近平提出，要“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”；之后在G20峰会、APEC会议上，习近平则将“重视供给端和需求端协同发力”作为促进世界经济发展的“药方”；同期的国务院常务会议同样强调，要“培育形成新供给新动力扩大内需”。在此之后，“供给侧结构性改革”开始成为一个高频词。那么供给侧结构性改革具体包括哪些内容？要改革什么？如何改？从中央领导人谈话以及专家解读来看，主要包括以下五个方面。

一、工业去产能

任何处于主流的技术和产业在经历过一段时间之后都会进入成熟化和老化的阶段，因此如果仅仅通过财政政策和货币政策进行需求刺激，是不可能从根本上解决技术周期和供给老化问题的。同样，当一个国家的经济结构出了问题，有太多处于供给成熟和供给老化阶段的产业，那么需求刺激就无法改变经济结构转型的问题。因此，在实践中，有效的做法是通过“放松供给约束”的系列政策大幅度降低企业生产成本，打破生产销售僵局，让市场通过成本价格传导机制快速消化过剩产品，在较短时期内恢复均衡，并通过要素转移更新供给结构。新供给会带来新需求，从宏观角度可以恢复经济均衡，从微观角度也是如此。例如，在苹果手机问世之前，对智能手机的需求是不存在的，有了更高层次的供给，新的需求就被源源不断地创造出来。一旦资本、资源、劳动开始向新供给集中，老产业的产能过剩终将自然消除，整个经济不但恢复均衡，而且将带来新的增长。

供给与需求动态均衡的打破属于经济增长过程中的阶段性、局部性问题，它可以随着资源逐步向新产业领域配置而消解。这时应该避免两种错误政策，一是用带有计划经济色彩的手段比如产业政策去彻底破坏市场机制，这样做可能会产生新的过剩问题。二是用传统凯恩斯主义的手段人为扩大旧产业和旧经济的总需求，这无异于南辕北辙。正确的做法应当是充分利用市场调节的手段，恢复“供给与需求的自动平衡机制和最终均衡状态”。

我国大型国企面临的一个重要问题就是产能过剩。这正是以前不尊重客观的供给需求规律，盲目刺激需求造成的结果。因此，化解落后的、过剩的产能便成为供给侧结构性改革的首要任务。

2016年1月4日，李克强在太原主持召开钢铁煤炭行业化解过剩产能、实现脱困发展工作座谈会，“去产能”被列为2016年五大结构性改革的任务之首。化解产能需要发挥中央和地方政府两方面的积极性，发挥企业的主体精神，要运用市场化和改革的力量来完成。对于政府而言，具体工作包括，一方面是从全局进行部署，坚决淘汰落后的产能，消化一部分过剩产能；另一方面要统筹解决所需资金、人员安置和债务处理等问题，帮助企业在调整结构中实现扭亏脱困增盈，走上发展的新路，促进经济平稳运行。

1．实现市场化的改革，解放生产力，强调竞争，以市场化的手段消灭僵尸企业，淘汰落后产能

根据中央的要求，要根据市场的需求设定钢铁、煤炭的全国总量上限，不能再增加产量，尤其是不能以技术改造为理由扩大产能，要坚决将环保、能耗、安全生产不达标以及生产不合格产品的产能淘汰退出，并将这些内容纳入地方政府考核体系，加强社会监督，防止死灰复燃。这里我们还需强调的是，真正需要关闭的僵尸企业是那些产能落后的企业、高污染的企业、没有市场前景的企业，对于新兴产业中的产能过剩，则需以市场化手段逼迫其进行资产重组，获得重生。

2013年3月，无锡尚德太阳能电力有限公司这个中国光伏产业的龙头企业在9家中国银行的压力下被法院勒令破产重整。这是一个通过市场手段化解过剩产能的正面例子。在介绍这个例子之前，我们首先简单回顾一下中国光伏产业由盛转衰的过程。2005年以来，中国光伏产品制造呈现出迅猛的态势。在2008—2012年的5年中，中国光伏产品制造能力提升了10倍，造成严重的产能过剩，这直接导致了太阳能组件价格的暴跌，因此严重损害了中国企业自身以及整个国际光伏产业的效益。根据相关数据显示，在2012年上半年，海外上市的中国光伏企业的毛利润不到1%，而尚德在破产时净亏损额高达16亿美元。中国光伏企业产品外销率在90%以上，严重依赖海外市场，2008年爆发金融危机以后，外需下降，2011年，欧盟和美国又加强了对中国光伏产品的反倾销调查，这对光伏产业可谓雪上加霜。在这种情况下，光伏企业纷纷将目光转向国内，希望政府出台措施刺激国内的需求。但是由于过剩产能太多，这些措施也是杯水车薪。另外，中国光伏企业在发展过程中，不重视技术革新，一味地通过扩大规模来降低成本，由于有政府的大力扶持，企业能够从银行获得大量低息贷款，于是企业从国外采购设备，扩大厂房来进行大量生产，却很少用于研发，这种现象也大量存在于其他行业中。这种政府主导的投资拉动经济的方法是造成今天产能过剩的一个重要原因，背后反映的是政府主导和市场调节的深层次矛盾。

2005年，尚德公司在美国纽约证券交易所上市，成为第一家在美国主板上市的中国民营企业。鼎盛时期，该公司在全球拥有1.1万名员工，成为中国最大的光伏企业，并跻身全球四大光伏企业之列。2006年，尚德电力光伏组件产能达到2.4吉瓦，股价达到40美元以上，被视作代表整个光伏产业光明未来的“信心”。但是由于产能过剩导致的行业性亏损以及公司一系列战略决策错误等，企业迅速走入下坡路。成本费用高企，产能利用不足，负债率大幅攀升，生产经营和财务状况持续恶化，最终陷入资不抵债的困境。对于法院裁定企业破产的做法，业界认为这种用市场化的方式解决企业困境的方法不失为一剂良方。正如中国光伏产业联盟主席王勃华所言：“无锡尚德的破产重组，是中国光伏产业在全球金融危机下，遭遇全球产能过剩和欧美对华反倾销调查危机之后，行业去产能的标志性事件。”政府始终没有直接施以援手，而是选择用市场化的方式让企业剥离垃圾资产，换血重整之后再吸引投资者。

与之相比，有些地方的企业在陷入困境之后，得到地方政府的直接救助，但是资产并没有得到优化，直接干涉的做法对于需要削减产能的行业而言只能起到反作用。如果企业不担心被破产重组，难免投资冒进，再加上经营不善，也许早已失去了创造财富的功能，但是这样的企业如果仍然依靠公共资源苟延残喘，就会变成毫无价值的僵尸企业。这种现象的存在，是对市场纪律的破坏，企业试图将规模做大来“绑架”政府，增加了道德风险（经济学上所说的道德风险指的是从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动。这通常是在信息不对称的情况下产生的，即一方不掌握另一方的全部信息）。政府无法有效监督企业的每一个经营细节，企业规模巨大，倒闭会造成非常严重的后果，所以企业认为政府必要时一定会伸出援手，有了政府做靠山，企业不按照经济规律办事，野蛮生长，并没有动力进行创新，发生危机时再找政府支持。尚德的破产可以看作是对冒进企业的必要的市场惩罚，是对扭曲的传统政商关系的一种纠正，有利于市场经济的健康发展，因此具有非常重要的意义。

美国底特律汽车产业也曾因规模巨大而两次得到政府的救助，直接后果是制约其发展的深层次矛盾得不到解决，国际竞争力落后于德国和日本的汽车企业。2008年雷曼兄弟破产的消息传出，很多人欢呼这是市场经济的胜利，这显然不是幸灾乐祸，因为道德风险的存在会腐蚀市场经济的效率。破产机制的应用，使得在经济繁荣时期过度膨胀的过剩产能得以清除，深层次的结构矛盾才能得以化解，这一机制在国内长期不能发挥作用，是产能过剩难以消除的重要原因。

需要强调的是，工业去产能并不是简单地减少数量，更重要的是提高质量。例如，央企重组在2010年之后改变了过去的那种以减少数量为目标的激进思路，现在更强调“数量服从质量”，遵循“成熟一家，重组一家”的原则。在具体方式上，除了横向联合以外，更注重纵向战略重组。2015年共有六对央企重组，其中国南车和中国北车、中国远洋和中国海运两对属于横向重组，其他四对央企则实施了纵向重组战略，包括中国外运长航集团整体并入招商局集团，中冶整体并入五矿等。2016年政府工作报告提出，今明两年要以改革促发展，坚决打好国有企业提质增效攻坚战。国企改革在2016年将迎来政策落实年，可以预计，下一步以市场化为主导的国企兼并重组将进入全面加速期。目前国务院国资委直接监管的央企数量已降至106家，据估计，到2016年年底将会进一步缩减到100家以下。钢铁、煤炭、航运、建筑建材等行业由于产能过剩较为严重，可能会率先推动行业内央企重组整合。在政策引导之下，兼并重组以及破产清算这两种手段无疑是改革的主要方式。尽管改革过程中可能存在阵痛，但长远来看则有望发生彻底蜕变。央企重组不仅可以避免恶性竞争，还可以加强企业在资金、技术和资源等方面的互补，有利于进一步提升国际竞争力，其背后的主线就是供给侧结构性改革和“一带一路”的战略规划。这其中的一个核心问题是建立公开公平的规则，完善和发挥资本市场在国企改革中的作用，让更多的国有资产可以在公开公平的平台上进行优化配置，让兼并重组获得更大的产业效应。

2．分流过剩产能的途径

分流过剩产能可以通过几个途径实现：一是通过“一带一路”实现跨国分流；二是发展新兴产业；三是产业提升，发展精工制造。

“一带一路”是“丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路”的简称，这个概念是习近平在2013年访问中亚和印尼的时候提出的，同年11月，党的十八届三中全会枟关于全面深化改革若干重大问题的决定枠要求“加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”。至此“一带一路”成为国家战略。这个战略是在后危机时代我国经济内外发展环境变化的背景下提出的，其实施非常有助于我国过剩产能向海外转移。“一带一路”沿线许多国家的基础设施相对落后，建筑和制造业领域的缺口很大，我国企业可以通过对外承包基础设施建设工程实现钢铁、水泥以及建筑材料等行业的产能转移，将其转变为新的投资。我国和“一带一路”沿线的国家具备很好的经贸基础，相互开放程度不断提高，生产要素流动的障碍在不断变小，这些因素都有利于过剩产能的转移。具体合作形式也逐渐由传统的产品出口转向“投资和贸易”的形式。据统计，2015年一季度我国与“一带一路”沿线国家双边贸易额达到2360亿美元，占全国进出口额的26%。在“一带一路”沿线国家共有70多个在建合作项目，建区企业基础设施投资超过80亿美元，将带动入区企业投资近100亿美元，预计年产值超过200亿美元，可以为当地创造20万个就业机会。除了基础设施之外，我国与“一带一路”沿线国家在资源开发与能源合作方面也有广泛的合作空间，在此基础上，建立能源消费和生产市场也有助于我国过剩产能向外转移。

为鼓励企业走出去，政府应当给予一定的政策性支持，特别是在“一带一路”中商业、金融环境不完善的国家和地区，政策上应当有所放宽。丝路基金、亚投行以及金砖银行可以为中国企业走出去提供有效的多元配套金融服务。还可以借鉴我国在高铁以及核电领域进行资源整合的经验，组建有国际竞争力的钢铁、建材、汽车集团，增强国际竞争实力。但是归根到底，需要通过市场化的手段整合资源，要始终以企业为主体，才能加快走出去的步伐。

分流过剩产能的第二个可能途径就是发展新兴产业。战略性新兴产业包括新一代信息产业、节能环保新能源、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等，这是对中国未来有战略意义的产业。从人类历史发展来看，科技和经济一直是互利共生的关系，每一次的科技革命都能引起产业革命，推动经济的高速发展和转型。第一次科技革命是18世纪的蒸汽机和机械革命，关键技术包括动力和机械等，并推动了第一次产业革命的发展，主导产业包括纺织、煤炭、钢铁、铁路等。第二次科技革命是19世纪的电力和运输革命，随后引发了第二次产业革命，主导产业包括电力、石化、钢铁、汽车和家电等。第三次科技革命是20世纪电子信息技术的进步，与之相关的第三次产业革命是自动化和信息化产业的革命性发展。有观点认为，第三次科技和产业革命分两个阶段，第一阶段是电子和自动化，关键技术包括电子、自动控制、激光、材料、航天和原子能等，主导产业包括电子工业、计算机、原子能、航天和自动化产业等；第二阶段是信息化和智能化阶段，关键技术包括信息、云计算、量子通信、智能和绿色等，主导产业包括信息产业、电子商务、物联网、无线网、大数据、智能制造（3D打印）、先进材料、智能机器人、智慧城市、绿色能源和生物产业等。

世界经济在经历了国际金融危机之后发生了深刻调整，新一轮的科技革命在政府和市场的共同推动下方兴未艾，战略性新兴产业不断涌现。新技术和新产业成为各国竞争的制高点。正确认识当前全球新一轮科技创新的趋势和特点，对于打造我国全球竞争的新优势有重要意义。

据专家估计，21世纪很可能在生命科技、信息科技和纳米科技的交叉结合部，发生以“新生物学和再生革命”为中心的新的科技革命和产业革命。主要涉及五大学科：整合和创生生物学将解释生命本质，思维和神经生物学将解释人脑工作原理，生命和再生工程将实现生命体的工程化和产业化，信息仿生工程将实现人脑的信息仿生，纳米仿生工程将实现人的躯体仿生。这场科技革命从技术角度看是一次“创生和再生革命”，主要包括五大技术：信息转换器技术可实现人脑与电脑之间的直接信息交流和转换，人格信息包技术可实现人脑的电子备份与虚拟再现，仿生技术可实现人体的仿生备份和躯体仿真，创生技术将创造新的生命形态和生命功能，再生技术将实现生物体的体内和体外再生。这场科技革命从产业角度看，可能引发“仿生再生和生物经济革命”，主导产业包括：新一代生物技术产业将实现现有生物产业的升级换代，拟人化的信息和智能产业将实现信息转换器和人格信息包技术的商业应用，仿生和创生产业、再生产业等。届时，人类文明有可能进入“再生时代”，人类个体将获得自然人、网络人、仿生人和再生人四种存在形态。围绕这四种形态的客观需求，将形成新的科技群和产业群。

科技创新历来都是高风险的活动，技术的发展和环境的不确定性使得科技创新变得日益复杂，单个企业实际上很难独立完成日益复杂的创新活动。因此来自政府的支持是很重要的推动力。例如，日本企业的科技创新能力强就离不开政府的支持，但是日本的科技立国方针主要是指政策推动，并非大规模的政府政策倾斜。政府营造良好的经济环境，提供系统的政策环境，企业以此为依托，通过自身的经济活动来追求其经济利益的最大化。科技创新应交由市场来引导，由企业来承担风险。政府大规模直接参与，以举国之力推动全面科技创新并非明智之举，而且这样做很容易引发新的产能过剩和无效投资。科技创新是持续进行的过程，企业比政府更能有效地把握市场信息的变化，因此比政府更能做出有效、及时以及准确的应对。

消化产能过剩的第三条途径也是最重要的途径是用创新的思维促进产业提升。我国的产能过剩是一种典型的结构性过剩，即低端的产能过剩与高端产能供给的严重不足同时并存。目前我国制造业规模已经排名世界第一，许多工业品的产量甚至超过其他国家和地区的总和，但是我国却不是制造业强国，人均规模甚至不及制造业强国如美国、日本、德国的三分之一。我国制造业不但技术落后、资源利用率低，而且出现产能过剩、利润持续下降等问题。发达国家推出所谓的“再工业化”战略，企图在技术、产业方面继续保持领先优势，抢占制造业高端，进一步拉大与发展中国家之间的差距，另一方面，发展中国家以低廉的劳动力成本承接了越来越多的劳动密集型产业，抢占了中低端市场。因此我国的制造业面临的是来自两方面的挑战和夹击。

为改变这种局面，使我国由制造业大国转变为制造业强国，国务院于2015年5月8日正式颁布了枟中国制造业发展纲要2015—2025枠，简称枟中国制造2025枠，又被称为“中国版工业4.0规划”，这是我国实施制造业强国战略的一个十年行动纲领。枟中国制造2025枠提出通过“三步走”实现制造业强国的战略目标：第一步，到2025年迈入制造业强国行列；第二步，到2035年我国制造业整体达到世界制造业强国阵营中等水平；第三步，到新中国成立一百年时，我国的制造业大国地位更加巩固，综合实力进入世界制造业强国前列。围绕实现制造业强国的战略目标，枟中国制造2025枠明确了九项战略任务和重点：一是提高国家制造业创新能力；二是推进信息化与工业化深度融合；三是强化工业基础能力；四是加强质量品牌建设；五是全面推行绿色制造；六是大力推动重点领域突破发展，聚焦新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等十大重点领域；七是深入推进制造业结构调整；八是积极发展服务型制造业和生产性服务业；九是提高制造业国际化发展水平。枟中国制造2025枠还明确提出，通过政府引导、整合资源，实施国家制造业创新中心建设、智能制造、工业强基、绿色制造、高端装备创新等五项重大工程，实现长期制约制造业发展的关键共性技术突破，提升我国制造业的整体竞争力。为确保完成目标任务，枟中国制造2025枠提出了深化体制机制改革、营造公平竞争市场环境、完善金融扶持政策、加大财税政策支持力度、健全多层次人才培养体系、完善中小微企业政策、进一步扩大制造业对外开放、健全组织实施机制等八个方面的战略支撑和保障。

安邦咨询（ANBOUND）在研究德国工业样本的时候，提出了一个新的概念——“精细制造”，目的是强调和揭示中国制造业的未来发展之路。与“工业4.0”的概念不同，安邦咨询的研究人员并未特别强调互联网在工业制造品方面的作用和价值，他们认为，互联网作为一种效率工具会改变工业品的制造，但无法改变工业品本身，只要市场对工业品的需求没有发生根本的改变，则工业品的制造就会依然延续制造业规律，继续走一条由粗到精，由数量到品质，由产品到设备的发展道路。根据他们的解释，精细制造包含下列元素：

（1）文化。工业美学在精细制造的工业品领域具有极高的价值，因为精细制造并非是在制造普通的、大众化的工业品。上乘的工业品一定具有美学特点，像创造艺术品一样制造工业品是所有精细制造产品的共同特点。长期以来我们的工业品总是以廉价著称，讲实用，轻质量，更不重设计，这和缺乏美学素养有关。中国人到日本买马桶盖，到德国买厨具，反映了我国的工业品制造已经无法满足消费者的更高要求。

（2）品牌。品牌形象的建立（广告）与精细制造的产品紧密相关，品牌广告所营造出的技术氛围和艺术氛围，往往决定了产品的层次和地位，所以品牌形象的建立与精细制造是一体的。德国工业品不仅具有良好的技术品质，通常还具有极佳的品牌形象，这也是“大众柴油车事件”震惊德国上下的原因，也是德国司法机关查抄大众公司的原因。

（3）质量。质量是任何一个产品的基础性因素，好的产品，一定要有好的品质，精细制造只是更为强调品质的持久性。

（4）圈层。精细制造的产品，价格往往10倍于普通产品，因此精细制造的产品，对应的市场圈层也不同。通常这是一个购买力更高的群体。随着我国经济的发展，这个群体的购买力会越来越强，品位也会越来越高。

（5）技术。技术特点和技术研发是维持精细制造的基础因素之一，只是精细制造特别强调的是技术的持久性。精细制造的产品，不是通过引进可以产生的，它一定是在持续研发的基础上才能诞生。因为只有这样，才能确保产品持续地保持其市场声誉和品牌形象。即便是采取了全球化的生产方式，其核心技术也必须充分掌控，犹如苹果公司所做的那样。

（6）教育。精细制造必须仰赖教育环境的支持，只有那些拥有优良教育环境的国家和地区，才能拥有精细制造工业。因为无论是艺术品位还是技术品质，无论是文化还是加工人员的素质，都与教育息息相关。

精细制造极大地超越了工业模仿的阶段，是我国未来制造业的一条非常重要的出路，但是需要长时间在技术、教育和文化方面的积累。

产业和产品的提升是实现工业去产能中非常重要的一环。实现产业的提升包括三个方面的内容：首先，用创新精神形成产品的技术和品牌，用产品的差异性竞争力提高产品的附加值。我国低端制造业过剩，高端制造业不足，这是由我国企业的技术含量普遍较低造成的。由于市场广大，很多企业缺乏创新思维，只迷恋于打价格战，扩大市场份额，造成产品的同质化现象非常严重，因此有些企业为了牟利，便开始偷工减料，追求短平快的利益，产品质量随之下降，如此形成恶性循环。要改变这种状态，必须给企业以准确的预期，使其转换观念，发扬工匠精神，把产品做精做细，重视技术创新，树立品牌战略，不断提高产品的附加值。其次，通过市场竞争实现优胜劣汰，减少过剩产能；同时实现资源由弱势企业向强势企业的转移，提高产业的层次。由于地方政府在经济发展的过程中出台了名目繁多的产业扶持政策，导致很多没有效益的企业占据了大量有限的社会资源，扭曲了市场信号，产业提升的方式应当是通过市场竞争，将资源配置到效益最好的行业和企业，推动优势产业和企业集聚发展。第三，政府在产业升级的过程中，要有所为，有所不为，坚持市场配置资源的同时，为创新和创业者提供优化的市场环境。政府不应该直接干预资源的有效配置，而是必须在两方面发挥作用，一是保护自由竞争，二是保护知识产权。因为创新和产业升级实际上是没有办法进行具体规划和准确预测的，只有依靠市场、依靠企业，政府采取过多的直接政策干预非但无助于达成既定目标，反而会产生寻租等负面问题。

二、房地产去库存

2015年12月召开的中央经济工作会议已经将房地产去库存列为2016年我国经济工作的五大任务之一，是供给侧结构性改革的一个重要方面，是防范和化解区域性房地产风险和金融风险的重要举措。据国家统计局数据，2015年全国房地产库存达到7.18亿平方米，同比增长15.6%。而根据住建部部长陈政高2016年3月15日公布的数据，截至2016年2月底，全国房地产库存又升至7.39亿平方米，增速达到15.7%，去库存压力非常巨大。通过总结我国各地的实践经验，房地产去库存可以通过以下几条途径来实现。

1．通过推进新型城镇化去库存

继刚性购房者、改善性需求购房者之后，农民工已经成为中央政策层眼中“能够支持住房消费”的庞大购房群体。因此2015年12月召开的中央经济工作会议提出，将推进农民工市民化作为化解房地产库存的重要方式之一。2014年我国农民工已达2.74亿人，适婚年龄（16～30岁）人口和青壮年（31～50岁）人口分别占到34%和49%，这一群体具备一定的城镇定居意愿。外出农民工1.68亿人，也存在一定的首购及改善性需求。2016年政府工作报告提出，在“十三五”期间，要深入推进以人为核心的新型城镇化，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。到2020年，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。根据中国社会科学院城市与竞争力研究中心的数据，如果按照未来5年1亿人城镇化计算，如果70%的家庭人口在城镇购房，每年以农民工为主体的购房需求可以达到4.6亿平方米，5年总共有约23.1亿平方米，潜在需求非常巨大。

为了避免去库存的调控政策演变为对楼市的大规模刺激，未来楼市政策势必将侧重于针对性较强的手段。目前，山西、山东、甘肃等省已明确出台政策，鼓励引导农民进城购房。例如，山东将对农民进城购房给予契税补贴、规费减免、贷款贴息、物业费补贴等政策，以使其成为长期稳定的住房消费群体。从中央层面而言，住建部已经开始研究扩大公积金缴存基本面，将农民工纳入公积金缴存主体范围，方便农民贷款。

为了避免房地产去库存演变为“中国版的次贷危机”，除了需要来自中央和地方政府的政策引导和倾斜之外，还需要产业政策的配合，给新市民以稳定收入来源。另外，更为重要的则是户籍制度改革，2016年政府工作报告和国务院批转的枟关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见枠均提出“抓紧实施户籍制度改革”。据统计，目前全国已有10多个省区市正式出台了本省区市的户籍制度改革意见。其中多地明确提出“取消农业户口与非农业户口性质区分”的时间表，并明确建立居住证制度。值得注意的是，枟居住证管理办法枠有望正式出台，这将为各地落实居住证制度提供指导。户籍制度的改革将使得新市民拥有同等的教育、医疗、文化和住房保障等公共服务的权利，降低劳动要素跨区域流动的交易成本，提高整个社会的效率，从而使住房的潜在需求转变为有效需求。

2016年政府工作报告中还指出，“鼓励农户依法自愿有偿流转承包地，开展土地股份合作、联合或土地托管”。今后一段时间内，我国面临的一个重要任务就是积极、稳妥、有序地推进农村土地承包经营权改革试点，培育和形成土地经营权流转市场，制定和完善相关法律法规，使广大农民的承包土地经营权在确权登记的基础上进行流动、转让或交易。这是支持农民工市民化从而有效去库存的非常重要的一个环节。

2．深化住房制度改革

建立购租并举的住房制度，发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，使其成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业，这一出路是由我国的房地产市场的现状决定的，据全国第六次人口普查的统计资料，我国有25.8%的城市居民租住住房，其中廉租房的比例为2.7%，私人出租房的比例为23.1%。而在许多发达国家和地区，机构出租房源往往能占到租赁总供给的25%～30%。在传统模式下，去库存是以房屋销售而非租赁为主要动力的，过去过度依赖此种模式，去库存的思路因此过于狭窄，而通过培育发展住房租赁市场，引导房地产开发企业租售并举，鼓励各类机构投资者购房出租，既可满足中低收入人群的住房需求，又可消化房地产库存。

从市场的角度而言，要引入机构投资者购买商品房，形成成熟的住房租赁市场，需要相关政策的配合。目前的情况是商业物业的出租回报率大大高于住宅的出租回报率，因此资本更趋向于商业物业。政府可以通过税收优惠的方式保证机构投资者有合理的回报率，另一方面则是鼓励银行提供更宽松和更高效的贷款服务以促进租赁市场的形成。另外，培育独立的、专业的房地产评估机构、中介服务机构也是建立健全租赁市场不可或缺的条件。

3．鼓励房地产企业顺应市场规律而降价，兼并重组

在培育健全的房屋租赁市场的基础上，可以鼓励开发商将房地产让利出售给机构投资者，这样不会给市场带来太大的冲击，也不会引起已经购房者的不满情绪。另外，我国房地产企业的现状是绝对数量很大，规模较小，企业开发能力非常有限，经营业务比较狭窄，效益自然不高。因此，对于我国房地产企业而言，进行并购与重组不仅可以有效扩大企业规模、提高经济效益，同时也是以小博大、提高竞争力的有效手段，有利于最终形成一些具有较强实力的多元化经营的综合房地产企业。

引导房地产价格逐步回归理性是房地产去库存的一个核心问题，要做到这一点，就不能通过行政命令的方式去库存，尤其是不能向国有企业分配任务，要求其购买一定数量的房地产。这样做不是在解决问题，而是在进一步掩盖问题，是把国有资产送给了开发商，库存从房地产商转移到了国有企业，并没有减少，而且变相鼓励了房地产商，导致其极有可能继续增加库存。

4．取消限购，并给予住房以税收支持

进入2016年以来，全国除了一线城市以外，大部分地方已经取消了各种限购，并通过各种财税政策支持去库存。这将有利于减轻购房负担，刺激房地产需求。与之相反的是，一线城市的房地产则在经济下行的前提下出现了反常的猛烈增长，一般认为，这种上涨可能与宽松的货币供给有关，这引起了社会的普遍担忧，考虑到以加杠杆的方式购买住房，可能会导致系统性的金融风险，因此一线城市又纷纷出台更严格的限购措施。从长远来看，建立楼市的长效机制，应该杜绝使用限购这样的行政干预手段，而房地产市场的双轨制更合理，即一方面政府通过税收政策等手段托底，在保证低收入人群居有定所的同时，也能有效化解房地产库存，另一方面，商品房市场应该交给市场进行调节，并可以在一线城市试点征收房产税，对自住性住房和投资性住房在税率上进行区别对待，因为投资性住房价格的上下浮动不会对社会稳定构成威胁。

5．改革住房公积金制度，通过宽松的住房公积金政策去库存

推进异地贷款、提高贷款额度、延长贷款年限、放宽提取条件等公积金政策也能有效提升居民购房能力。

三、生产过程降成本

我国实体经济普遍面临着成本偏高等问题，导致企业竞争力不断下降。帮助企业有效降低成本，可以从以下方面入手。

1．降低企业制度性成本，包括融资成本以及各种交易成本

降低企业制度性成本，以此切实帮助企业降低杠杆率，减轻负担，提高创新能力和全要素生产率，增强竞争优势，同时还能提升资金的供给效率。换言之，降低制度性成本就是要减少政府对市场和企业的不必要干预，降低了这个环节的成本付出，企业就能够更加“轻装上阵”。应该借鉴自贸区建设中的“负面清单”原则，创造高标准的法制化营商环境。简政放权，降低门槛，减少准入控制，改革监管方式，优化服务，推动全国统一的行政审批标准化改革。合理调整企业根据枟劳动合同法枠规定为员工缴纳的各种费用，利用大数据建立覆盖全国法人、自然人的信息信用系统，执行统一的市场监督监管规则，最大限度地减少企业的社会交易成本，为企业创造良好的经营环境。

2．降低税费

为了解决增值税和营业税并存导致的重复征税问题，我国目前正在进行一项最重要的税制改革，也是最大的一项减税计划——“营业税改增值税”，即将原来的征收营业税改为征收增值税。营业税是企业劳务和商品课税的传统形式，其目的在于取得财政收入，其征税对象广泛，平均税率较低，而且实行多环节课税，由此产生重复征税的问题，企业负担沉重。因此在实行增值税的国家，大部分营业税已经被改为增值税，而且对于营业税而言，无论企业经营是否获利，都应该向税务部门缴纳。而对于增值税，企业只有在经营过程中获利，才按照比例纳税。增值税是最重要的流转税之一，理论上说它最大的特点就是能最大限度地消除营业税的重复计税、不能抵扣、不便退税的弊端，达到“逐层征税，逐层抵扣”的目的，因此对于大部分企业而言，这项改革有利于降低税收负担。

国家颁布的枟增值税暂行条例枠中，对原有的不同企业的税率进行了调整，除了原有的17%的标准税率和13%的低税率之外，还增加了最低为6%的低税率，这非常有利于一些中小企业合理利用资金，增加发展机会。另外，除了降低企业税负的作用之外，“营改增”还改变了市场经济中的价格体系，把营业税的“价内税”变成了增值税的“价外税”，形成了增值税进项和销项的抵扣关系，这将深层次地影响到产业结构的调整，深度推动现有营业税纳税人之间加深分工协作，从制度上使得增值税抵扣链条贯穿于各个产业领域，消除目前增值税和营业税纳税人在税制上的分离，促进各类纳税人之间的分工协作。对于第三产业而言，“营改增”将更有利于第三产业随着分工细化而实现规模递增效应和质量相应提升。另外，产业分工细化还会促进生产和流通的专业化，从而有利于技术进步和创新，增强经济增长的内生动力。“营改增”还会为消费者带来福利，由于企业税负的下降，企业会有更大的让利空间，消费者在市场上购买的商品和服务所包含的税负也会减少，在一定程度上能对内需起到刺激作用。总之，在深化供给侧结构性改革的背景下，“营改增”将对发展服务业尤其是高端服务业、促进产业和消费升级、培育新动能、促进企业的专业化发展和专业化分工协作、深化结构性改革发挥重要作用。

2016年3月18日下午，国务院常务会议审议通过了全面推开“营改增”试点方案，明确自2016年5月1日起，全面推开“营改增”试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳入试点范围。其中，建筑业和房地产业的税率为11%，金融业和生活服务业的税率则确定为6%。按照方案的要求，“营改增”后要确保所有行业不增负。这标志着至今已试点四年的“营业税改征增值税”改革，或将在“十三五”开局之年全面收官。

实际上，根据“十二五”的规划，“营改增”本应该在2015年完成，但是受经济下行压力以及财政压力的影响，未能实现。

“营改增”成功与否的关键是看能否达到预想的目的，也就是政策方案、法律制度的设计是否能做到科学合理，其中一个核心问题就是中央和地方的利益分配问题，要加快发展和完善地方税收体系，保障地方政府稳定的财政收入，促进地方的和谐稳定，这无疑可以起到倒逼财税体制改革的作用。“营改增”无疑是一项复杂的改革，要看到短期内对财政产生的压力，又要看到长期内对财政可持续增长的积极影响。

除了“营改增”之外，社会保险费也是企业降成本的呼声相对集中的领域，依据世界银行提供的190多个国家社保缴费占利润比例数据，中国是其中第11位，在二十国集团国家中仅次于法国。“十三五”规划的建议提出将生育保险和基本医疗保险合并实施，这表明我国将告别“五险一金”，走向“四险一金”时代。同时还需要加快推进实施基本养老社会保障全国统筹步伐，进一步清理乱收费，降低企业实际综合负担特别是税外负担。

3．进行垄断性要素市场改革，尤其是加紧电力市场化改革，完善煤电联动机制

在我国电力供应充足，煤炭价格下跌的情况之下，降低电价已经和减税等手段一样，成为减轻企业负担的重要措施。我国工业用电量占用电总量的70%，因此电力市场化改革将会极大地降低企业成本。

电力市场化改革离不开煤电联动机制的继续完善，而这要从我国长期存在的煤电矛盾说起。煤炭是我国电力生产主要依靠的能源。预计到2020年全国电力装机容量将至少达到15亿千瓦时，届时，水电、核电、风电的总容量估计不会超过30%，火电仍然会在较长时间内占据电力行业的统治地位。为建立完善的社会主义市场经济体制，我国在20世纪90年代早期就开始推进资源性价格改革。对煤电产业而言，由于电力价格波动会对生产、生活平稳运行造成影响，我国政府对煤电产业链的价格改革从煤炭市场入手。而随着电煤市场化程度的不断提高，与之形成鲜明对比的是电力市场化程度相对滞后，电价长期由政府控制。电煤价格市场化程度不断提高与电价改革相对滞后逐渐造成了我国煤电矛盾现象。火电企业电煤的实际到厂价是市场价格与重点合同价格的加权平均，权重和价格均是煤电双方博弈的重点。在2003年至2012年年初期间，煤炭价格涨幅过快，造成合同煤和市场煤的价格差距增大，煤电矛盾非常突出，纠纷不断。为了缓和长期煤电矛盾，理顺煤价和电价的关系，国家先后出台了多项政策以兼顾提升电力企业消耗煤价上涨能力和促进社会生产生活稳定。

2004年，国家发改委印发通知，首次推出了煤电联动机制。当时国家规定，以不少于6个月为一个煤电价格联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5%，便将相应调整电价。2005年至2008年，煤电联动机制曾多次启动。但在2008年之后，煤电联动机制并未得到严格执行。2012年12月25日，煤电联动迎来“新版本”。当日，国务院发布枟关于深化电煤市场化改革的指导意见枠，明确将继续实施煤电联动，并对联动机制进行了修改：当电煤价格波动幅度超过5%时，以年度为周期，相应调整上网电价，同时将电力企业消纳煤价波动的比例由30%调整为10%。“新版本”拉长了实施周期，调低了电企承担价格波动比例，但煤电联动机制实际上并未能顺利执行。一方面是因为煤价标的不清楚，另一方面则是因为电价调整的敏感性。电价调整不仅关系到发用电企业利益，更关系到各行各业甚至国民经济发展，电价调整不仅要参考煤电联动机制，更要考虑机制执行的宏观经济环境等。2015年4月8日召开的国务院常务会议决定按照煤电价格联动机制，下调全国燃煤发电上网电价平均每千瓦时约2分钱。这实际上是时隔多年，权威部门首次启动煤电联动。

国家政策力图兼顾煤炭、电力企业的盈利状况以及实现用电价格稳定这一公共政策目标。但是当用电需求旺盛时，电煤价格就会上涨过快，所以从长期看，煤电矛盾是否会得到解决将取决于煤电联动机制的有效性以及电力市场化改革的推进程度。

2015年12月，国家发改委发布了枟关于完善煤电价格联动机制有关事项的通知枠。这个新版煤电价格联动机制自2016年1月1日起开始实施，完善后的煤电联动机制的可操作性得到增强，有利于将发电成本向下游传导，避免煤企或电企一方独大，社会用电户也将受益，对降低企业成本有好处。

要从根本上解决煤电矛盾，还要推进电力市场化改革，淘汰落后产能，降低煤耗，降低发电成本。2015年3月，枟中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见枠中提出“区分竞争性和垄断性环节，在发电侧和售电侧展开有效竞争，培育独立的市场主体，着力构建主体多元、竞争有序的电力交易格局，形成适应市场要求的电价机制，激发企业内在活力，使市场在资源配置中起决定性作用”。这是电力市场化改革的顶层设计蓝图。11月30日，关于电力改革的6个核心配套文件印发，文件围绕输配电价改革、电力市场建设、电力交易机构组建和规范运行、放开发用电计划、售电侧改革和规范燃煤自备电厂等方面的实施给出了意见。

电力市场化改革简单而言就是遵循“管住中间、放开两头”的体制架构原则，在可竞争环节充分引入竞争，符合准入条件的发电企业、售电公司和用户可绕过电网自主选择交易对象，确定交易量和价格，打破电网公司在电力交易中对发电公司的单一买家地位和对电力用户的单一卖家地位，实现电力交易市场化，建立多买多卖的电力市场，逐步形成发电和售电价格由市场决定、输配电价格由政府制定的价格机制。

电力市场化改革的总体要求是在具备条件的地区逐步建立以中长期交易为主、现货交易为补充的市场化电力电量平衡机制，逐步建立以中长期交易规避风险，以现货交易发现价格，交易品种齐全、功能完善的电力市场。条件成熟之后，还可以探索开展容量市场、电力期货和衍生品交易。

在实施电力市场化改革之后，发电企业、电网企业以及用户都将迎来很大的变化。对于发电企业而言，今后可以进入售电侧、新增配电领域以及跨省跨区的输电项目，可以与用户直接交易，进行全产业链经营，发展空间会很大。对于电网企业而言，改革从制度设计上改变了电网的盈利模式，从之前的赚取“价差”变为收取“过网费”，但是体制架构不会有明显变化。对于用户而言，将有用电选择权，可以自主签订用电合同，与发电企业直接交易，这将极大地降低企业成本，为它们带来改革红利。另外，电力市场化改革还将允许社会资本进入售电领域和新增配电领域，这在带来更多投资机会的同时，还将多途径培育售电侧市场竞争主体。未来发电企业、供水供热企业、燃气企业、节能服务企业、新能源企业等市场主体都可进入开展业务。而放开增量配电投资业务在一定程度上可以调动社会资本参与配网建设的积极性，增加了配电网建设资金来源。

4．降低物流成本

我国社会物流总费用与GDP的比率，近10年来，一直不低于16%，而发达国家一般控制在8%～10%，作为全球第二大经济体，2014年我国全球供应链绩效指数排在世界第28位。这些数据说明，中国物流的供给结构、供给质量、供给效率都存在许多问题，主要表现在以下几个方面。

流通产业连接着消费和生产，在扩大内需和加快产业升级方面发挥着重要作用，但是与发达国家相比，我国流通产业在这方面的作用没有得到充分发挥，一个重要原因是流通领域中间环节过多，运转效率低下，成本居高不下。大量本应通过铁路和水路运输的中长距离运输由公路运输承担，而且多种运输方式之间缺乏有效衔接，短驳、搬倒、装卸、配送成本较高。另外，流通领域存在严重的区域分割和市场保护，良好的市场环境和统一的市场尚未建立。

我国生产方式的基本特点仍然是“大批量、少批次”，这种方式由于欠缺对市场实际需求的考虑，属于先生产后销售，从而导致产品库存增加，周转速度缓慢，仓储保管费用较高，我国的仓储费用占GDP的比例高达5.8%，是美国的两倍以上。

我国物流成本高企也与所处工业化阶段的特征有关。我国处于工业化中后期，第二产业占GDP的比重较高，而第二产业带动的实体经济物流需求较高，结果导致整个社会物流成本较高。据估算，产业结构的不同，导致我国物流成本较发达国家高2个百分点左右。此外，产业结构布局不合理，导致大宗商品面临长距离、大规模运输的问题，例如，煤炭、铁矿石由中西部向东部的长途运输。此外，随着沿海制造成本上升，相关产业向中西部梯度转移，比如，电子产品生产从沿海向内陆转移等，增加了中长距离运输的需求。

与发达国家相比，我国流通产业的现状是规模小而分散，以中小企业为主，缺乏大型国际化、专业化的流通企业。产业集中度远远低于发达国家。企业普遍受技术限制和资金限制而难以扩张。另外，我国的流通产业一直是劳动密集型，现代化程度比较低，技术进步缓慢，技术装备低下。

鉴于以上存在的迫切需要解决的问题，降低物流成本已经被列入中央相关部门2016年的重点工作。目前，商务部、国家发改委等部门已经展开密集调研，并联合研究具体方案。

归根到底，降低物流成本在于加速推进流通领域的供给侧改革。这包括以下几个方面。

一是建立健全流通领域的法律法规体系，完善基础设施。我国相关法律法规的落后影响了流通业的发展，例如存在的各种不合理收费亟须清理和规范。完善立法主要体现在三方面：规范商品流通竞争等活动的基本法亟须尽快建立；规范市场流通主体的相关立法需要健全；加强流通市场调控的立法有待加强。据了解，2016年商务部等部门相关的工作包括，加快商品流通基本法立法进程，落实好内贸流通体制改革发展综合试点工作，及时总结可复制、可推广经验，营造法制化营商环境等。顶层设计层面，商贸物流、电子商务物流以及京津冀商贸物流发展三项规划也正在制定中。另外，国家还将拟定发布促进冷链物流发展政策措施；开展物流业支撑国家“三大战略”的大通道及枢纽设施网络的规划布局工作；继续支持物流业重大工程建设。

二是推进物流标准化建设。目前商务部正在研究扩大试点地区范围和品种范围，试点范围主要是在京津冀、长三角、珠三角的一些城市展开，以托盘标准化为切入点，试图以此带动仓储设施和运输设施的标准化，例如将货架、传送带、运输车辆等都进行标准化。根据企业反馈的信息，相关设施设备标准化、相关服务规范化水平提高后，可提升备货效率30%以上、装卸货效率50%以上、车辆周转效率1倍以上，降低库存周转成本29%以上。

三是通过提升信息化水平来提高物流效率，降低物流成本，推进流通领域的供给侧改革。具体包括深入实施“互联网＋流通”行动计划，引导传统流通企业加快信息化改造，与电子商务企业的商流、资金流、信息流融合。提高流通信息化应用水平，启动智慧物流配送体系建设，开启智慧物流示范等。

总之，物流业增速将继续趋稳放缓，传统的依靠成本价格竞争的粗放式发展模式难以为继，行业进入以转型升级为主线的发展新阶段。物流业将加快从追求规模速度增长向质量效益增长转变，从铺摊子、上项目向整合资源、做优存量转变，从成本要素驱动向效率提升、创新驱动转变，推动行业提质增效。

四、金融去杠杆

长期以来，我国金融体制改革为西方市场理论所左右，热衷于引进西方市场现有的各种交易工具，一时间，期指、杠杆、做空、理财、基金、注册制、各种交易所等一窝蜂地出现在我们的视野，这种政策取向存在严重问题，因为并非所有西方市场已有的我们都要有，适合于其他国家的工具也并非都适用于我国，股市熔断机制的武断上马和迅速退出即说明了这一点。金融创新固然重要，但是金融改革的关键应该是风险控制，金融应该以稳健为前提。

阿基米德曾说，给我一个支点和足够长的杠杆，我就可以撬动地球。这句话说明了杠杆的放大作用，也就是通常所说的“四两拨千斤”。经济学借用这一物理名词来说明利用自己的资本金进行借贷，最终可以放大收益或者减少损失。借入资本的过程，就是加杠杆；归还借款的过程，就是去杠杆。杠杆的作用非常大，例如2015年股市出现的“疯牛”和“股灾”，其背后的巨大推动力，都是杠杆。

杠杆不仅存在于股市中，也存在于实体经济中。企业或者政府借贷，就是在加杠杆。2008年爆发了席卷全球的金融危机，为了应对危机，我国政府推出“四万亿元”的财政刺激计划，其直接后果就是地方政府和企业都通过大量举债来拉动投资需求，最终导致传统行业普遍出现严重的产能过剩问题。各级政府考虑到要实现稳增长、保就业等宏观经济目标，对一些低效的国企采取隐性担保、行政补贴以及政策扶持等措施，这种短视的做法直接致使大量产能过剩的企业僵而不死，过剩产能堆积而无法出清，国有企业的杠杆率不断攀升，资金沉淀在低效部门，企业利润持续恶化，经济增速不断下滑，股市长期走熊，同时积累的债务信用风险不断攀升，整个经济体的系统性风险也在不断增加。2014年，我国企业的债务占GDP的比重达到111%，同年约有12%的企业出现亏损，企业盈利恶化意味着难以偿还银行体系的负债，违约风险也不断上升。尽管银行系统的不良贷款率在2015年第三季度末仍在1.6%的低位，但不良贷款余额已出现大幅上升的趋势，2015年第三季度同比增长54.7%。不良贷款的上升使得商业银行放贷审慎，甚至过度惜贷，这也导致了宽松的货币政策并未有效促进银行放贷。

此外，地方政府通过融资平台发行“城投债”，2014年，这类债务占GDP的比重达到38%，远高于2008年的16%，其利率一般都在8%以上。随着地方财政收入、政府卖地收入和工业利润出现下降，为了防止地方政府融资平台的大规模违约，中国政府2014年修改了枟预算法枠，并允许省级政府发行地方债。财政部批准2015年地方政府“债务置换”的额度为3.2万亿元。但是这一“债务置换”的额度过小，无法使地方政府在偿还到期债务的同时开展新的投资。据相关报道，财政部已决定在2015—2017年将“债务置换”的目标定在15万亿元。

根据第一财经研究院、国家金融与发展实验室和东航金融联合发布的枟中国金融风险与稳定报告2016枠的数据，2015年的中国经济仍然在继续加杠杆。银行贷款、影子银行、净公司债券和非金融企业股权等社会融资总额占GDP的比重从2014年的不到200%进一步上升到2015年的204%。2016年第一季度的社会融资规模超过5.5万亿元，其中居民部门加杠杆，也就是住房的按揭贷款增加得比较快，但是它的基数相对来说非常小，5.5万亿元的社会融资，绝大部分还是进入了传统的地方政府的融资平台。

五大国有银行公布的2015年净利润数据显示，中农工建全部零增长，交行还在边缘挣扎，中行净利润最差，暴跌734个基点，沦为最惨，从8.08%猛跌至0.74%。3月2日，国际信用评级机构穆迪将中国主权债券评级展望从稳定下调为负面，次日又将多家金融机构和国企的展望下调至负面，理由是中国银行体系的风险不断积累，主要原因是持续增长的信贷、不断扩大的杠杆增加了企业部门受风险冲击的可能性，银行业资产的脆弱性也在增加。

1．较高的杠杆率带来的风险

较高的杠杆率究竟会带来哪些风险呢？这主要表现在以下几个方面：首先，根据世界主要经济体的经验，过高的杠杆率会形成债务积压，在债务积压的情况下很可能造成需求疲软，甚至经济会陷入长期停滞。其次，我国地方政府债务多投资于基础性、公益性项目，投资期限较长，资金回收慢，与地方政府债务形成错配，存在很大的流动性风险，政府再融资的压力较大。第三，我国非金融企业部门的杠杆率明显高于其他经济体的同类企业，这造成企业财务成本增加，债务风险积累，弱化企业投资能力，影响可持续发展。第四，居民部门负债主要为住房抵押等消费性贷款，风险来自房地产市场。除了房地产行业的相关企业自身是债务融资的重要主体之外，土地以及房地产还是政府部门、非金融企业、居民以及家庭等各类经济主体融资的重要抵押品。大量抵押品价值的稳定性将直接影响金融企业信贷资金和整个债务链条的安全性。第五，金融机构的高杠杆率会带来系统性风险的增加。如果金融机构债务过大、资产负债表杠杆程度过度，那么用于抵御风险的资本基础就越薄弱；银行系统中的脆弱性机构越多，抵御外部冲击的能力越弱。如果出现触发性事件，单个或者多个机构发生危机的可能性就越大，系统性风险隐患也将大大增加。

中国债务扩张的根源是投资报酬率下降和软约束机制。一方面，国内投资报酬率在下降，过剩产能和债务协同堆积，债务偿付压力日益加重，为了提高资本回报，使其能够覆盖债务合约中要求的还本付息义务，经济主体就有冲动继续借贷、提高杠杆率，以承担更多风险为代价换取更多的回报而不是更高的回报率。另外，许多资源要素的配置受制于行政力量而不是市场机制。另一方面，中国系统性金融风险产生的症结在于缺乏对投资效果负责的机制和体制，即债务的约束机制，无论是国有企业还是各级政府都没有“谁借钱、谁负责”的机制。

如何处置还处于积累中的债务杠杆，这是中国经济面临的重要挑战。国际货币基金组织的研究结果显示，平均而言，在63个发达经济体和20个新兴经济体中，去杠杆化一般将持续5年的时间。另据专家估算，私营部门每年负债率下降1个百分点，将使得往后5年中平均实际GDP的增长率增加0.13～0.24个百分点。为了使中国经济尽快实现“V形”反弹并达到既定增长目标，政府亟须加快推进去杠杆化，这一过程虽然痛苦，但却是十分必要的。

2．“去杠杆”措施

2016年3月5日，在国务院总理李克强做的政府工作报告中，“去杠杆”与去产能、去库存等目标仍被列为2016年工作重点之一。去杠杆的工作涉及政府部门、非金融部门、金融部门以及居民部门。

政府部门去杠杆主要是解决地方债的问题。地方债一直以来受各地政府垂青，其举债主要通过融资平台公司进行，这种方式在弥补地方财力不足、应对危机和抗击自然灾害、改善民生和生态环境保护、推动地方经济社会持续发展等方面发挥了积极作用。其负面问题主要是举债缺乏规模控制、增速较快、融资成本高企、债务收支未纳入预算、合理不合法、风险防控机制不健全、管理不规范、监管不到位等。财政部部长楼继伟曾明确表示，这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在着主体混乱、渠道多元、成本高昂、风险集聚的趋势和特点。

地方债实际上已经成为我国经济运行中的“隐忧”，因此引起中央政府的高度重视。2014年8月31日，全国人大常委会审议通过了枟预算法枠修改决定，明确允许地方政府适度举债，并从举债主体、举债方式、规模控制、预算管理、举债用途、风险控制、责任追究等方面对地方政府债务管理做出了规定。2014年9月，国务院印发枟关于加强地方政府性债务管理的意见枠，进一步明确了地方政府债务管理的整体制度安排。这些政策措施从法律和制度上解决了地方政府债务“怎么借、怎么管、怎么还”的问题，给出了地方债新政的整体框架。

在这些政策的指导下，2015年地方债务管理改革取得了显著成效。首先，地方政府债务规范管理的配套制度得到完善。例如，通过清理核实2014年年末地方政府债务余额，锁定了地方政府存量债务；通过按程序确定2015年地方政府债务限额，为举债设定了规模控制的“天花板”；通过发行新增政府债券和置换债券把债务纳入预算管理以及推行建立风险评估和预警机制、监管地方政府举债融资行为等措施。其次，保障了地方建设投资资金需求。2015年新增地方政府债券6000亿元，主要用于棚改、公路等重点项目建设，有力拉动了地方投资。第三，对地方政府债务实行限额管理，有效控制地方政府债务增长规模。发行置换债券，就是把期限短、利率高的债务置换成期限长、成本低的债务，这有利于分散还本付息，缓解地方压力，既实现了对当年到期债务的覆盖，又保障了在建项目融资和资金链不断裂，还降低了融资成本。

债务置换的方法只能化解当前地方债务的存量问题，而地方建设资金的长期募集则需要不断探索新的机制。2016年1月11日，财政部又下发了枟关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见枠。该意见加强了地方债务管理的透明度，通过三年过渡期债务置换避免债务违约大规模爆发。政府和社会资本合作将会成为主要突破口。

总之，地方政府融资平台在提升城市功能、改善生态环境的过程中发挥着非常重要的作用，资金需求也比较旺盛。因此，在满足地方政府融资平台合理的融资需求、支持其适度运用金融杠杆撬动更大的经济发展空间的过程中，应强化对各级地方政府融资平台的管理与规范：能市场化的融资债务交给市场，由融资主体自行承担；不能市场化的融资债务应纳入政府预算管理，确保风险可控。通过立法规范地方政府的负债管理，建立健全债务使用绩效管理、评价和监督制度。

非金融部门去杠杆的工作重点是优化融资结构，提高直接融资比重，完善资本市场。当前我国社会融资中仍然以银行贷款这一间接融资渠道为主，这在一定程度上影响了供给端的管理，这种结构性的缺陷表现在以下几个方面：首先是对创新支持不够，过度支持传统产业和大企业；其次是过于倾向同业融资以控制信用风险；第三是导致杠杆率不断攀升，增加了系统性金融风险。因此化解产能过剩，促进结构调整，需要加强多层次资本市场建设。

习近平2015年11月10日在中央财经工作领导小组第十一次会议上指出，要防范化解金融风险，加快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保护的股票市场。

资本市场作为优化资源配置的平台，对于引导社会资金转变为长期投资，促进企业资本形成有很重要的作用。发展多层次资本市场需要完善资本市场产品结构，兼顾场内场外市场，发展多层次的股票市场，进一步拓宽企业直接融资比例，降低企业债务，完成去杠杆化。具体来讲，包括改进和完善股票发行机制，增强主板、中小企业板、创业板市场融资功能；加快新三板建设步伐，大力发展股权融资市场，增强市场活跃程度，充分发挥其作用；完善全国中小企业股份转让系统，在清理整顿的基础上将区域性股权市场纳入多层次资本市场体系，从而加快多层次股权市场的建设。

去杠杆的第三个方面是防范各类金融风险。金融风险集中在商业银行信用风险、金融体系交叉风险、民间融资风险等三个方面。我国银行体系的信用风险总体可控但上升趋势必须得到重视，商业银行应该加快处置和应对风险的能力。分业监管的体系不利于防范系统性风险，随着资金跨市场流动加强，交叉风险已经越来越明显，监管体系层面将会进一步做好监管协调，通过监管体系改革更好地适应跨市场金融活动的监管，防范整个金融体系风险，特别是表外资产膨胀、影子银行、金融衍生品创新等都需要监管部门密切关注；近年来一些具有庞氏骗局性质的商业模式，以金融创新等概念包装并流行发展成为新金融风险源，在互联网高金融渗透力的环境下，受互联网金融消除信息不对称片面观点影响，加上监管不到位，这类套利机构融资规模在较短时间可能扩大到百亿元量级的惊人规模。新金融风险与下行周期不良贷款等传统风险形成机制不同，其滋长繁衍速度更快，潜在冲击更大，近年来P2P（peer to peer）平台野蛮生长，问题辈出，频繁跑路的现象致使投资者血本无归，尤其需要引起重视与专门应对。国家需要完善相关法律，加强监管，对违规零容忍，切实保护投资人的利益。

居民部门的高杠杆主要集中在房地产市场。要高度关注房地产市场走势，防止房地产市场价格泡沫破裂可能引发的连锁危机。这不仅关系到居民及家庭，还关系房地产企业、政府部门、非金融企业等。大量抵押品价值的稳定性将直接影响金融企业信贷资金和整个债务链条的安全性。因此，加强和改善房地产市场调控，保持调控政策的稳定性与持续性，确保房地产行业平稳、健康运行十分重要。

从长远来看，去杠杆要让市场规律发挥主导作用，推进供给侧改革、结构性改革，不断提高劳动生产率。

五、区域发展补短板

“木桶理论”告诉我们，一只木桶的盛水量不是取决于最长的木板，而是由那块最短的木板决定的。改革开放30多年来，我国在创造了世界瞩目的发展成就的同时，也出现了发展不平衡、不协调、不可持续的问题。在“十二五”和“十三五”交替之际，面对发展中出现的新问题、新挑战，党中央聚焦全面建成小康社会目标，提出协调发展理念，正是着眼于解决发展不平衡问题。自从2015年年底以来，中央连续召开了十八届五中全会、中央经济工作会议、中央城市工作会议等中央会议，其中“补短板”始终作为重要内容和任务。习近平总书记在关于“十三五”规划建议的说明中指出：“十三五”规划作为全面建成小康社会的收官规划，必须紧紧扭转全面建成小康社会存在的短板，在补齐短板上多用力。谋划“十三五”时期经济社会发展，必须全力做好补齐短板这篇大文章，着力提高发展的协调性和平衡性。另外，2015年12月召开的中央经济工作会议，明确把“补短板”作为2016年的经济工作五大任务之一，作为供给侧结构性改革精准发力的重点。2016年1月29日，习近平总书记在中央政治局就“十三五”时期中国经济社会发展的战略重点进行第三十次集体学习时再次强调，经济社会发展中的短板特别是主要短板，是影响如期全面建成小康社会目标的主要因素，必须尽快补齐这些短板。

党的十八届五中全会提出了中国未来经济发展的五大理念：创新、协调、绿色、开放、共享。新理念要求改变中国不均衡的发展状态，改变贫富不均衡、产业不均衡、经济发展与生态环境不均衡、区域发展不平衡等状态，所以就未来发展的“短板”而言，不均衡就是中国未来发展的“短板”。

在发展的进程中，短板包括那些影响和制约发展的主要矛盾，我们认为可以从以下几个方面入手。

1．通过精准扶贫，解决区域不平衡与贫富差距问题

“小康不小康，关键看老乡”，习近平在调研时曾讲过这样一句家常话。2015年6月，习近平赴贵州调研，在和部分省区市党委主要负责同志座谈时，他指出全面建成小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。各级党委和政府要把握时间节点，努力补齐短板，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫。习近平总书记还指出，发展不能是城市像欧洲、农村像非洲，或者这一部分像欧洲、那一部分像非洲，而是要城乡协调、地区协调。

自改革开放以来，中国经济腾飞发展，人民生活水平不断提高，在短短30年内，我国6亿人口脱贫，创造了人类历史前所未有的奇迹。中国的大规模减贫对联合国千年发展目标的实现具有决定性的作用，1981—2008年全球贫困人口从15亿人减少到8.05亿人，中国贡献了全球减贫的90%。但是随着宏观环境的变化，特别是收入不平等的扩大，以区域开发为重点的扶贫措施已经出现了边际效用递减的问题。高速的经济增长使得在平均水平上衡量的人均收入快速增长，但是也出现了严重的收入分配不平等。例如，全国基尼系数从1981年的0.288增加到2012年的0.462。不平等的扩大意味着处于收入底层的人口所能分享到的经济增长的好处越来越少，这意味着靠推动贫困地区经济增长的方式来带动贫困人口脱贫的效果越来越差。因此现在扶贫开发工作面临着更为艰巨和繁重的任务，对党和国家的扶贫工作提出了新的要求和挑战。

精准扶贫正是以习近平为总书记的党中央治国理政方略中对新时期扶贫工作新挑战与新要求的积极应对和正确指引。与粗放扶贫不同，精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。这是“精准扶贫”思想的首次提出。2015年10月16日，习近平在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫。可以看出精准扶贫是为了抵消经济增长减贫效应的下降而采取的必要措施，将成为未来中国农村扶贫的主要方式，也是农村贫困人口到2020年摆脱贫困的根本保证。

“财富的生产力比财富本身，不晓得要重要多少倍”，这是历史学派经济学家李斯特的经典名言。用于精准扶贫的工作，其核心理念是，给不发达地区与贫困地区提供经济发展的基本条件。因此，在“大众创业、万众创新”的政策下，给不发达地区、贫困地区提供必要的“创业创新”条件。如对“老少边穷、海岛地区”提供电、水、路、桥等基础设施的建设，在此基础上首先要讲究精准施策，“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，精准扶贫首先要深入基层、深入百姓调查研究，做到因地制宜、因户而异、因人而异，必须进行“点对点”服务、“一对一”救助、“多对一”帮扶，不能采取盲目的措施，要避免“大水漫灌”的粗放方式。要瞄准扶贫对象，制定有针对性的科学方法，做到分门别类、分层实施。要实时动态跟踪把握，及时根据具体情况做出必要的调整，并进行政策实施之后的考核与评估。要真正落实好发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批的“五个一批”工程。

精准扶贫政策体系还应当兼顾统一性和灵活性，统一性方面指的是要建立完整的精准扶贫政策体系，涉及金融支持、社会救助以及产业发展等多个公共领域的协调。灵活性指的是应该允许各级政府因地制宜、因人定策，灵活地开展扶贫工作。

2．发展农业现代化，补齐“三农”短板

中国特色社会主义包括四化同步道路，即中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化四化同步。在四化的过程中，出现了不可避免的二元结构，即现代工业与落后农业的并存。我国农业面临的突出问题包括：农业技术落后，农业生产主要依靠劳动技能，劳动的附加值低；农业提供的农产品基本上是初级产品，市场价格低，农民获得的收入因此也较少；农业受自然条件的影响较大，市场不稳定，价格波动大。

根据财政部发布的数据，2015年我国粮食产量达到6.21亿吨，比上年增长2.4%，喜获“十二连增”，农民收入首次突破万元大关，增幅连续第六年高于GDP和城镇居民收入增幅，城乡居民收入比下降到2.9∶1以下。但是总体来看，“三农”仍然是全面建成小康社会的短板。补上“三农”短板，既能扩大有效供给，又能为经济社会发展“固本培元”。在2015年中央农村工作会议上，习近平总书记再次强调，任何时候都不能忽视和放松“三农”工作，“十三五”时期，必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。

在新常态下，推进三农现代化，不能只是靠非农化和城镇化，需要直接以农业、农村和农民为发展对象。

（1）农业方面。习近平对我国农业发展的指示是：农业出路在现代化，农业现代化关键在科技进步。我们必须比以往任何时候都更加重视和依靠农业科技进步，走内涵式发展道路。矛盾和问题是科技创新的导向，要适时调整农业技术进步路线，加强农业科技人才队伍建设，培养新型职业农民。农业现代化的目标包括两个方面：第一个方面是要从根本上改变农业落后的生产方式和经营方式，不只是提高劳动生产率，而是要提高全要素生产率，包括资本、劳动和土地在内。第二个方面是农业现代化要满足全社会对不断增长的农产品质量的需要。实现这两个目标的基本途径是科技创新，包括机械创新和生物创新。随着农村剩余劳动力的转移，机械创新日益迫切。生物创新则包括培育优良品种，改进农产品品质和提高农产品附加值的新技术，另外要提高农业生态治理的技术，促进可持续发展。

（2）实现农村现代化。解决这一问题的途径是城乡发展一体化，使得城乡在同等地位下，在经济、社会、文化等方面相互渗透和融合。这要求我们克服城乡之间的经济社会发展差距，消除要素流动的障碍，在城乡之间按照产业的自然特征形成分工和布局。面对农村村落分散化的特点，建设社会主义新农村需要有序开展村庄布局调整和土地整治，继续推动工业向工业园区集中，人口向城镇集中，居住向社区集中，以及土地的适度集中。过去的城市化强调的是农民进城，新常态下的城乡发展一体化则要求城市发展要素出城，城市要素、城市生活方式向农村扩展，从而达到缩小城乡差距的目标，包括城乡收入差距、城乡居民生活条件的差距以及城乡经济体制的差距。

（3）实现农民现代化。农民现代化体现在物质和精神双重富裕上，目标是培养新型职业农民，这不仅表现为生活方式的改变，更重要的是要接受现代文化的熏陶，接受现代市场经济的熏陶。因此，农民市民化是克服城乡差距的根本途径。而农民的市民化不仅仅包括农民进城，城市不可能容纳所有的农民，更为重要的内容应当是让农民享受平等的城市人的市民权利，城乡居民政治、经济和社会地位的平等，城乡生活方式趋同，公平享受公共物品。目前妨碍农民市民化的主要因素是城乡二元体制，我国农村市场经济水平落后，各类生产要素市场集中在城市而不是在农村，农民不能作为平等的主体进入各类生产要素市场。解决的方法无非是建立城乡一体的要素市场，消除要素流动的各种体制和政策障碍，做到城乡就业同工同酬，城乡土地同地同价，城乡产品同市同价。另外，我国存在城乡分割的户籍制度，在制度上造成了对农民的歧视，就业、医疗、社会保障以及子女入学等不公平的制度应逐步取消。除此之外，还有政府提供的公共服务的导向，也就是习近平总书记要求的：要通过推进基本公共服务均等化，积极推进新农村建设，让农村成为农民幸福生活的美好家园。目前很多公共服务只有在城市中才能享受，要积极将各种给市民提供的机会和设施安排到农村城镇中去，把高质量的教育、文化等公共设施办到乡镇，让农民享受到和市民一样的服务。

3．发展绿色产业，补齐生态环境短板

生态环境是关乎社会民生的、最为公平公正的福祉。近年来，党中央、国务院把环境保护提高到了非常重要的战略位置，关于生态文明建设的认识高度、推进力度以及实践深度都是前所未有的。习近平总书记曾指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”这是把生态环境置于生产力发展的突出位置，从而科学地阐述了经济发展与环境保护的关系。党的十八届五中全会审议通过的枟中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议枠，强调牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，对生态文明和环境保护做出重要部署和安排，提出加快补齐生态环境短板，将“生态环境质量总体改善”列为全面建成小康社会的目标。这个重要文件和之前出台的枟关于加快推进生态文明建设的意见枠、枟生态文明体制改革总体方案枠一起构成系统全面的制度架构，引导下一阶段的工作。同时还出台了包括枟大气污染防治行动计划枠、枟水污染防治行动计划枠、新枟环境保护法枠、新枟大气污染防治法枠、环境保护监察、党政领导干部生态环境损害责任追究等6份生态文明体制改革配套文件。

生态文明建设不仅局限于“种草种树”、“末端治理”，而是发展理念、发展方式的根本转变，涉及经济、政治、文化、社会建设方方面面，并与生产力布局、空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，以及价值理念、制度体制紧密相关，是一项全面而系统的工程，是一场全方位、系统性的绿色变革，必须做到人人有责、共建共享。具体而言涉及以下几方面的内容。

（1）平衡和处理好发展与保护的关系，实现协调共赢。发展经济和保护环境之间不仅仅是相互制约，而且是相互促进的，两者既矛盾又统一。经济发展不能以牺牲环境为代价，也不能只强调环保而不顾经济的发展。要加强环境治理，利用环境保护来优化经济发展、推进经济转型，可以实现发展和保护的协调共赢。这需要我们认识到预防是环境保护参与宏观调控、实现经济增长、提质增效的重要途径。建立和完善环境预防体系包括以下几个方面：一是划定“生态保护红线”，即根据主体功能定位和空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、居民区的开发边界，以及耕地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，守住生态环境安全的底线。二是对区域发展以及各类建设规划实施之后造成的环境影响进行预测评估，提出应对采取的预防和治理措施，这也是优化产业结构和布局、减少决策和建设中环境失误的重要手段。三是要进一步完善环境标准体系，发挥其引导作用，推动企业技术升级、转型。四是要实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，进一步提高节能、节水、节地、节材、节矿标准，既要控制总量，也要控制单位生产的能耗。

（2）中央2015年出台的有关生态文明建设和环境保护的文件，一个重要导向就是强化地方党委、政府和部门的环保责任。根据这些文件，国家将从以下几个方面严格考核：一是建立生态文明目标体系，制定生态文明建设目标和考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，实行差异化绩效评价考核。二是建立资源环境承载能力监测预警机制，对资源消耗和环境容量超过或者接近承载能力的地区，实行预警提醒和限制性措施。三是编制自然资源的负债表，逐步建立领导干部自然资源资产离任审计制度。四是落实生态环境损害责任追究办法，建立生态环境损害责任终身追究制度。五是开展环境监察巡视。六是实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，即县、市两级环保监测和监察机构由省级环保部门直接管理，县级环保局作为市级环保局派出机构，市级环保局主要负责人实行省级环保部门为主的双重管理体制。

（3）以改善环境治理为核心，加大治理力度。具体措施包括：深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划；改革完善总量控制制度；实施工业污染源全面达标排放计划；坚持城乡环境治理并重；强化污染防治和生态环境联动。

（4）完善环境治理的制度建设，用制度保护生态环境，实现可持续发展。环境保护需要充分发挥制度的引导、规制、激励、约束等功能，做到严防源头、严管过程、后果严惩，形成政府、企业以及公共共治的环境治理体系，这是环境保护最重要的、最有力的保障。

供给侧结构性改革要求在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的基础上设计政策。供给侧结构性改革的五大任务是一个系统设计，每项任务都很吃重，各项任务之间有关联互补作用，都要统筹兼顾，动态优化，积极推进。从具体操作看要一步一步走，不同阶段也要有不同的着力点。

供给侧结构性改革同时要求更多地减少行政干预，让市场机制更多地发挥好决定性作用，去产能，减少行政干预离不开政府自我革命。从长期看，稳增长与调结构是一致的，结构调整是经济可持续增长的重要动力和保障，去产能、去杠杆有助于结构优化和经济的长期健康发展。但在短期内，稳增长与调结构之间可能存在矛盾。例如，去产能会影响一些地方的GDP和财政收入，去杠杆会使一些风险显性化。但如果不去，不但长期稳不住，短期效果也越来越差，“僵尸企业”会越来越多，债务越积越重，加剧财政金融风险。处理好“稳”与“调”的关系，关键是把握好“度”，掌握正确的方法论，把深化改革作为主要抓手。

供给侧结构性改革旨在解决经济发展过程中的长期问题，但是这并不意味着短期问题可以忽略。强调供给侧，也不意味着可以忽略需求侧。要具体问题具体分析，特别是要防止地方政府为了完成任务而进行更多的干预。“三去一降一补”是供给侧结构性改革的五大任务，但是并非改革本身，并非意味着完成这些任务就完成了改革。这些任务应该首先依赖于政府创造制度和政策条件，以及稳定宏观经济政策，在此基础之上，主要依靠企业和金融机构根据市场条件来完成，如果使用生硬的行政命令，试图通过层层分解任务的方式推进供给侧结构性改革，无异于南辕北辙。

本章小结

本章指出，中国供给侧结构性改革的理论是在借鉴现代经济学理论发展的基础上，将政治经济学原理与中国经济发展新阶段所出现的实际情况相结合的产物。需要特别指出的是，供给侧结构性改革不能被简单地理解成私有化、减税和减少政府干预等这些自由主义的概念，必须指出在中国的经济环境中，供给侧结构性改革具体的内容和含义。例如，简单的私有化并不能解决中国企业所面临的困境，如果缺少制度保障，只会造成无序的竞争。供给侧结构性改革虽然强调市场在资源配置中的决定性作用，但是必须首先厘清政府和市场的作用界限。目前，供给侧结构性改革包括“三去一降一补”，即工业去产能、房地产去库存、金融去杠杆、工业降成本以及区域发展补短板，具体如何实施呢？如果用行政命令的方式实现去产能、去库存和补短板可能会造成新的问题，产业发展、技术路线的选择只能依靠市场，如果政府干预，对所谓的新型产业进行补贴，就很有可能造成新的产能过剩。中国经济进入新常态之后，突出的风险之一就是杠杆率过高，因此为顺利推进供给侧结构性改革，去杠杆是非常关键的一步，必须坚定不移地加以执行。这要求我们不能以加杠杆的方式刺激实体经济，尤其是不能以加杠杆的方式去房地产库存，要坚决遏制地方政府炒地和投机资本炒房之风，遏止一二线城市房价继续上涨。另外，当前高杠杆主要集中在过剩产能领域，因此，去杠杆又和去产能息息相关。高杠杆的形成与我国的财税、金融制度以及国企的运行机制紧密相关，因此从长远来看，需要通过深化改革的方式去杠杆，包括丰富金融市场体系、发展直接融资、明确地方政府的权力、改革国有企业以及发挥市场在资源配置中的决定性作用等内容，这必定是一个长期过程。靠政府下指标的方式实现降成本、去杠杆并非明智之举，事实上，只要行业是竞争的，在优胜劣汰的环境中，企业会自主地、高效地完成这些任务。

如果在经济领域强调市场的作用，可以提高资源配置效率，那么在社会领域强调市场结果可能会适得其反。例如，我国在20世纪90年代末的国企改革中推行医疗产业化，结果使得医疗行业成为中国的暴富产业，这是今天医患纠纷的深层次原因。同样的，教育的产业化直接导致了教育规模扩大化和教育质量的相对低下，影响至今。政府应该在哪些方面有所为呢？我们认为应当包括制度建设、宏观环境的稳定、基本的社会保障以及良好的基础教育和基础科研体系建设，我们将在第六章讨论这一点。

在我国的经济结构转型中，第三产业将会迎来巨大的发展空间，因此下一章我们将讨论我国第三产业的发展。