社会政策托底

市场经济强调资源的优化配置，在这一过程中就必然出现经济分化，表现在地区、行业和企业等各个层面，彼此之间的差距拉大。我国在经济进入新常态之后，这一现象加剧，其中凡是主动适应新常态、重视技术创新和质量效益的，发展态势就比较好，反之则面临较大的压力。面对这种情况，一方面，当然需要这些相对落后的地区、行业和企业的干部群众自立自强，主动促改革抓创新，力争迎头赶上；另一方面，也要有配套的社会政策，以保障社会稳定。

社会政策，是通过国家立法和政府行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列政策、行动准则和规定的总称。其核心是解决市场经济下公民的社会风险。社会政策向纵深发展也需要融合各种其他政策内容，譬如，住房政策既涉及住房与社会环境、住房与社区建设等环境政策和社会政策，也涉及房地产市场研究、住房融资的经济政策，要在这个领域有所作为必然要使这些政策在一个新的框架中融为一体，社会政策不排斥经济政策，经济政策也不能排斥社会政策，社会政策要为鼓励竞争的政策托底。

下面我们分别从养老政策、医疗政策和失业保险政策三个方面具体了解我国社会保障制度所面临的问题。

一、养老政策

在20世纪90年代末期，我国已经进入人口老龄化阶段。老年人口迅速增长，并且出现了高龄化、空巢化以及“未富先老”等特殊现象，因此我国目前需要照顾的失能、失伴老年人员数量巨大，这使得养老保险金支付的压力剧增，地方社保基金缺口加大，医疗保险支出快速增长。我国目前所处的老龄化社会阶段，使得经济和政策方面面临严峻的挑战。

根据2015年全国最新的人口数据，我国总人口数量超过13.6亿人，其中60周岁及以上的老年人已经达到2.1亿人，占总人口的15.4%，65周岁及以上人口达到1.38亿人，占总人口的10.1%。2.1亿的老龄人口让我国成为世界上第一个老年人突破2亿的国家，我国老年人口在增长速度和增长数量两方面均成了全球第一。图6-1为2009—2014年我国60周岁以上人口数量及比例。

图6-1　2009—2014年我国60周岁以上人口数量及比例

更为严峻的形势是我国的人口老龄化在未来40年将进一步加速，并最终保持在高位稳定状态。受长期生育率偏低、不断增长的人口预期寿命以及人口年龄动态累积效应的影响，从2015年到2050年，我国的人口年龄结构将呈现出老年人口规模迅速扩大，老年人口比重持续提高以及老龄化速度远高于其他国家等显著特征。根据联合国的预测，到2050年，我国60周岁及以上老人将达到总人口的36.5%，这一比例高于大部分发达国家。

除此之外，我国在老年人口迅速增长的同时，还存在另一个问题，即老年人口呈现出高龄化的特征，老年人口中80周岁以上的高龄老人的规模和所占的比重都将呈现快速增长的态势。据相关预测，我国80周岁及以上的高龄老人将由2000年的1000万人增加到2050年的8200万人，老年人口的比重也将从12.4%增长到26.2%，我国将成为一个高龄化的社会。与此同时，我国城市老年人的失能、半失能率也相对较高。随着人口老龄化的加剧，失能、半失能老年人口的数量还将持续增长。老年人的照料和护理问题将会日益突出，所以加强社会养老服务体系建设的任务十分繁重。

根据人口老龄化的数据和趋势分析，养老成为我国今后发展面临的一个重要问题，面对老龄化社会，养老产业必将是社会发展所不可或缺的产业，国家曾经多次出台政策，加快发展养老服务业。在“十三五”规划里，养老已经作为“健康中国”的一部分被提到了国家战略高度。大力发展老龄经济，有助于缓解老龄化在我国所造成的发展和民生的双重压力。

社会养老取代家庭养老是大势所趋，随着我国人均GDP的不断提高，从经济上来说社会养老成为可能。根据社会上的一些调查结果显示，支持社会化养老的人数越来越多，还有独生子女养老困难问题，这些因素将改变传统的家庭养老观念，转向社会养老观念。这就要求社会养老服务体系要与经济发展水平相适应，在传统养老模式发生转变的情况下，要不断满足人民群众养老服务需求，提升老年人的生活质量，要面向所有老年人提供基本的生活照料、健康保健看护、精神慰藉、紧急救援等配套的标准服务，并形成网络。从养老机构建设标准到评鉴标准，从人力资源配置到从业人员的医护康复临床能力要求，从质量管理到风险管理，从养老机构到医院合作到相关法律议题等各方面都有待完善。建立有效的监督监管机制和社会养老服务体系是一项长期的战略任务。

应该需要注意到的是，养老服务体系的健康运行需要相关政策和法律法规的支持，为了推动和规范养老服务工作的运行，我国应该尽快出台与养老服务相关的政策和法律。例如，老年人福利法、老年护理机构的准入制度、老年护理服务划分标准及分级护理制度、老年护理服务质量的监管制度、养老服务人员的培训与持续教育制度等。政府应当在土地供应、财政补贴、税费优惠、费用减免等方面提供相应的扶持政策，降低养老服务机构的运营成本，为城市养老服务供给主体的多元化发展提供良好的制度和环境平台。

二、医疗政策

医疗保险制度是社会保障制度的重要组成部分，建立完善的、健全的医疗保障体系是我国在新形势下面临的紧迫任务之一，与人民群众的利益和社会经济发展息息相关。我国目前的医疗保障体系由基本的医保制度和医疗救助制度构成，前者包括职工医保、城镇居民基本医保、新农合、城乡居民大病保险，后者包括城乡医疗救助、疾病应急救助等。

医疗保险从组织形式上一般分为两大类：由政府组织强制实施的社会医疗保险项目，以及由商业保险公司销售的、消费者自愿购买的商业健康保险项目。传统城镇职工医疗保险采用社会保险方式，具体项目又可分为企业单位职工的“劳保医疗”和机关事业单位职工的“公费医疗”两种。前者费用由职工所在企业负担，后者费用按职工所在单位的隶属关系由各级财政负担。

改革开放以来，我国的医疗体制改革取得了不错的进展，但是还是不够健全，目前的基本医疗保险覆盖率很低，承保范围和水平也有一定的不足。存在着发展不平衡、管理手段落后、流动性不足、异地就医困难等问题。制度设计、制度规定、制度运行以及制度保障等方面存在不足，形成了医疗保险体系的制度性缺陷。

当前医疗保险制度方面的问题主要体现为公平性问题、基金平衡问题、补充医疗保险问题以及医疗机构改革问题。

（1）公平性问题。公平是指在规则面前人人平衡等。医疗保护的不公平，主要体现在广大农民的医疗保障方面，虽然农村推行合作医疗制度，但是一些限制导致农民的看病难问题没有解决，打破城乡分割，建立统一的社会保障体系是非常必要的。农村的社会医疗保障问题应该纳入社会医疗保险体系的总框架中。

（2）基金平衡问题。就目前来看，全国各省区市、市、城镇职工基本医疗保险基金均存在同样的问题，即基金收支不平衡，社会统筹基金保障程度低，个人账户支付能力弱，无法满足参保人的基本医疗消费需求，从而导致基金的积累性在逐渐减弱。并且缺少合理有效的供方约束机制，部分医院出现乱收费、滥检查等虚高定价问题。一旦患有重病或者是慢性病，参保人就必须支付很高的医疗费用，为低收入者和体弱多病者带来难以承受的经济负担。

（3）补充医疗保险问题。社会医疗保险体系包括基本医疗保险和补充医疗保险。基于我国现阶段生产力水平低下的情况，基本医疗保险只能是“低水平、广覆盖”，而它在保险深度和广度上的缺口，需要依靠补充医疗保险即商业医疗保险来补充。

（4）医疗机构改革问题。我国医疗服务市场目前存在的主要问题，从横向上来看是行政性垄断没有被打破，缺乏公平竞争的环境。政府直接拥有和管理医疗机构，把主要精力放在办医院上面，在一定程度上自觉或不自觉地成为公立医院利益的保障者，限制了其他产权形式医疗机构的发展，市场缺乏竞争而使资源配置效率低下，公立医疗机构利用其垄断地位片面追求经济效益。从纵向上来看，区域卫生规划不合理是主要问题。主要表现在卫生资源配置上条块分割，重复建设，结构失衡，资源浪费与短缺并存，运行成本高，总体利用效率低，不能很好地满足人民群众的医疗卫生需求。

未来需要在以下几方面不断完善：一是提高保障水平，缩小城乡保障差距；二是探索全科医生制度，建立完善的初级医疗体系；三是完善药品保障机制，实现药品定价的合理化；四是明确政府责任，增加对医疗保障制度的投入。

另外还应该注意加强引导，引入竞争，合理配置医疗资源，促进社区医疗机构建设。由于医疗服务市场的特殊性，医疗提供方掌握全部的医疗信息以及医疗资源，处于垄断地位，形成卖方市场，从而容易使市场失灵。仅靠市场机制不能解决资源合理配置及合理利用的问题。因此，为保证医疗服务公平竞争，保证参保人员合法利益，政府干预必不可少。

医疗保险管理部门在确定医疗机构的定点上，依据社会平均成本或先进成本制定费用支付标准和规范，依据医疗保险实际情况合理布局，确定为参保人员提供医疗服务所需的卫生资源。

三、失业保险政策

失业保险是微观搞活、鼓励竞争最重要的社会政策之一。

中国的劳动力有相当大的比例属于没有过硬的专业技能或对口的专业知识这一类型，而中国劳动力的丰富，使这一部分劳动力更加难以找到适合自己的岗位，劳动力过剩现象十分严重。此外，劳动力市场上对高端人才和中端技术人才的海量需求以及低端人才的饱和，加剧了劳动力市场上的供求失衡。低端劳动力数量过多，这不仅是中国低端产能过剩的原因，更是中国经济转型最大的困难之一（见表6-1和图6-2）。

表6-1　2005—2014年我国失业人口数和失业率

图6-2　2005—2014年我国失业人口数和失业率

中国科学教育水平仍相对落后，低学历者在求职者中仍占据一定的比例。即便是高校毕业生，由于中国高等教育水平的局限性和近几年的持续扩招，各方面的素质和能力也有待提高，很难达到社会对于高端人才的要求。由于高校教育体制相对滞后，很难适时地根据市场对各专业人才的需求量调整招生政策和育人策略，因而造成高校毕业生与社会需求专业的严重不对口现象，导致结构性失业。求职者与招聘者之间的信息不对称也导致了一些严重的摩擦性失业现象。

结构性失业主要是由经济结构变化导致的，这种经济结构变化引起特定市场和区域中的特定类型劳动力的需求有些相对低于其供给，有些相对高于其供给。在特定市场中，劳动力的需求相对较低可能由于以下原因：一是技术变化。尽管技术变化被认为能减少成本，扩大整个经济的生产能力，但它可能也会对某些特定市场或产业带来破坏性极大的影响。二是消费者偏好的变化。消费者产品偏好的改变使得在某些地区扩大了生产，增加了就业，但在其他地区减少了生产和就业。三是劳动力的不流动性。这种不流动性延长了技术变化或消费者偏好改变而造成的失业时间。工作机会的减少本应引起失业者流动，但不流动性却没有使这种情况发生。

除了这些，我们还面临着隐性失业方面的问题，中国隐性失业人员的大量存在导致相当部分的劳动力没有能够得到充分有效的利用，处于闲置和半闲置的状态。目前在我国，隐性失业人口分为城镇职工、农村剩余劳动力和高等院校毕业生三类。

就城镇职工而言，主要是一些国有企业人事体制僵化、人事管理松散，本来只需要较少劳动力就可以完成的工作却安排了许多人去做，从而牺牲了效率，形成了隐性失业人口。臃肿庞大的国企在与外企和民企的竞争中几乎不占优势，传统的国企地位和所占有的市场份额也在慢慢流失。

农村剩余劳动力则指的是没有充分发挥劳动力价值，边际效用为零的那部分劳动力。随着我国农村地区生产资料现代化和城市化的加快，农村劳动力市场渐渐富余，大量的剩余劳动力需要向城镇第二、第三产业转移，在城镇吸收不了的情况下，他们滞留在农村与城市之间，又因为受到户籍制度的影响，成了隐性失业人口。

而高等院校毕业生的就业问题，则是当前中国较为突出的问题。近年来，我国的高校毕业生人数大幅增加。有关统计结果表明，大学生年均就业率高达90%以上，但是仍有相当数量的大学生表示“就业难”。毕业生隐性失业者的存在是毕业生普遍感觉就业难的重要原因之一。

解决隐性失业问题首先是要加快市场化进程，促进我国劳动力就业的市场化。其次是要适应经济发展的新常态，增加社会有效劳动力的需求，使创业成为经济发展新常态下新的选择方向，另外应该大力发展职业培训，提高劳动者进入市场竞争的就业能力，在适应新的市场竞争环境下，通过学习和培训可以使中国的隐性失业人口尽快进入新的工作岗位。

综合来看，由于个人之间存在不可避免的差异，市场竞争的一个必然结果就是优胜劣汰，必然造成财富与收入分配在个体之间的不平衡。这种不平衡涉及个人生活的方方面面，包括教育、医疗和住房等。应该用怎样的标准衡量这种不平衡呢？答案一定是五花八门的，因为个人有对于平等问题的不同解释，例如应该从过程公平还是结果公平的角度评价？从横向公平还是纵向公平的角度判断？无论从哪个角度，市场都不可能产生理想的平等的结果，这涉及不同的伦理标准。人们普遍存在对市场结果的不满，导致政府需要越来越多地对市场结果进行干预，进行不同程度的收入再分配。政府干预的程度应该以社会中人们的伦理标准和承受能力为导向。

社会政策是决定民心所向的大事，民生问题能否得到解决，将直接关系到社会能否保持稳定、公正与和谐，这将深刻影响社会发展的活力和动力。以解决和改善民生为重点的社会政策，涵盖社会保障、社会救助、社会管理等多个方面，是推动实现人民幸福安康和社会公平和谐的重要制度设计。

现代社会保障制度起源于19世纪后期“铁血宰相”俾斯麦执政时期的德国。在工业迅速发展的背景下，产业工人人数大幅增加，这些产业工人在很大程度上处于非常弱势的地位，微薄的工资只够提供基本的生活，如果遇到疾病和事故则可能倾家荡产，这也是当时工人运动方兴未艾的重要原因。潜在的可能随时爆发的工人运动引起了俾斯麦的重视，并开创了社会福利法。我们一般认为，这一立法对其他工业国家也有重要指导作用，为现代的社会福利制度奠定了基础。

就我国目前的情况而言，经济发展出现新常态，经济增速放缓和结构调整造成了多方面的负面后果，国有企业改制、去产能造成就业机会减少、结构性失业加剧以及市场机会不平等造成收入分配差距等问题，经济放缓还会给某些群体带来心理的剥夺感，这些都十分不利于社会的稳定。随着经济的放缓和结构的调整，难免有一部分人会陷入相对的困境中，社会必须给予他们以政策的支持，政府必须高度重视由此可能引发的矛盾和问题，实施积极的社会托底政策，这些政策应该包含丰富的内容，并保证三方面的统一，即政策的内容、实施政策的行动以及对政策积极效果的统一。

很长时间以来，我国的社会政策相对于经济政策而言具有弱势的特征，即与促进经济增长和发展的经济政策相比，总被认为是次要的、依附的以及处于弱势地位的。我国经济运行在新常态的情况下，要主动适应新常态、构建新常态，就要赋予社会政策以更加积极的意义，社会托底政策也应该具有更加积极的含义。社会托底政策不能做狭义的理解，从政策实践角度而言，社会政策是政府旨在向广大社会成员，尤其是困难群众提供各种社会服务的规范性安排，是政府对因为下岗、失去劳动能力、收入不足、遭遇灾难、身体疾病等基本生活陷入困境的社会成员进行的规范的救助行为。需要注意的是，现代的社会政策不仅应具有救助性质，还应该具有发展性质。即不仅要“授之以鱼，也要授之以渔”，也就是说要走出社会政策的救助性质和被动性质，在此基础上对妨碍困难群体和中下层群体适应新常态的因素进行干预，促进政策对象的健康发展，以全面地对他们进行托底。发展型救助的特点是，不仅仅重视社会救助的“输血”功能，还更加强调其“造血”功能，要同时发展一些配套性的服务，例如开展基本文化教育、完善的就业培训，从根本上提高这些弱势群体参与经济发展、社会进步的能力和机会，通过自我努力来进行自我提升，提高和改善生存能力和生活质量。

社会政策托底不单单是要解决经济和社会转型过程中的贫困群体、失业群体的基本物质生活方面的问题，也要有利于防止他们在社会机构和社会生活中沉底，阻止社会结构固化，增加社会流动性。就具体内容而言，社会政策托底主要是要保障公民的基本权利，让公民有安全感。具体而言，在社会领域有六项公民权利是政府必须予以保障和满足的，即生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。这些都是最基本的权利，是公民其他权利的基础，对每个社会成员而言不可或缺。对于弱势群体而言，获得并用好这些最基本的权利的能力十分有限，因此需要政府通过完善社会政策和基本的公共服务体系，加强社会保障、社会救助、基本医疗、义务教育、再就业服务、廉租房供给等，着力保障这部分公民的生存和发展权，以满足他们基本生存与健康、基本尊严和体面的需求，促进社会公正和人的全面发展。

自改革开放以来，我国的社会保障政策是按照不同人群分类逐步建立起来的，这直接造成了社会保障项目缺乏普遍性，覆盖面不充分，碎片化程度高的缺点，例如，养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险，不但险种之间不能衔接，而且各个险种内部的制度也不相同，比如养老保险有机关事业单位职工、企业职工、城市居民、农村居民、被征地农民、农民工等不同的类别，彼此之间的差别非常大。诸如此类的问题不一而足，各项保障之间缺乏有效的衔接，保障缺失以及重复救助现象都存在，极大地削弱了社会保障制度的公平性和有效性。构建一个覆盖面广、制度设计合理、统一的、整合型的社会保障体系是社会政策的终极目标。

建立完善的社会保障政策、做好托底工作是政府不可推卸的职责所在，但是这并不意味着政府应该是唯一的依靠，社会政策应该是多元的，除了政府之外，社会各界例如第三部门、非政府组织等各种服务机构以及基层社区、志愿者队伍，也是社会保障工作的重要力量。要调动企业和个人积极参与慈善事业和公益事业，形成对政府社会保障政策的有效补充。

另外需要注意的是，改善民生是一项长期的、艰巨的任务，不可能一蹴而就。随着我国经济发展方式的转变，随着经济结构调整的深入推进和重点领域改革的逐步展开，改善民生工作自然面临新的挑战，社会保障制度不完善、管理体制不规范、城乡发展不平衡等问题还比较突出。因此，迫切需要进一步完善社会保障体系和社会救助体系，使人人享有义务教育、基本医疗、基本养老、基本住房，使生活困难群众学有所教、病有所医、老有所养、住有所居，享有基本生活保障。

本章小结

当前，中国所面临的问题包括两个方面，一方面是解决历史遗留问题，例如过去需求侧管理造成的产能过剩，另一方面是寻找新的动能以实现经济的可持续发展。要解决这两方面的问题，最为重要的是进行制度创新。在原来的制度下，实体经济没有得到充分发展，大量的资本流向了金融和互联网领域，造成了高杠杆和很大程度的泡沫经济，金融和互联网应该以实体经济为依托，因此我们需要的应该是“＋互联网”以及“＋金融”，而不是“互联网＋”和“金融＋”，后者是本末倒置。在原来的思维之下，以政府直接介入经济来拉动经济增长，没有意识到发挥企业的主导作用。政府频繁干预经济就会造成宏观经济政策的不稳定，政府威信受损，企业也无所适从，急于追逐眼前利益。政府对经济的干预还对财政收入提出要求，产生对行政管理的迷信，导致企业负担过重，这是微观经济搞活的巨大障碍。政府不应该直接干预资源的配置，而应该提供公平、公开和公正的交易环境和市场规则，这才是政府最重要的职责。另外，只有政府从微观干预中解放出来，才能更好地服务于民生，弥补社会政策的不足。