以打破垄断为重点推进服务业市场开放

“十三五”，市场配置资源的关键在服务业领域。发挥市场在服务业领域内的资源配置作用，需要尽快打破服务业市场的行政垄断与市场垄断，全面放开竞争性领域服务市场价格，以形成统一、开放、公平、竞争的市场环境，使社会资本成为现代服务业发展的主体力量。

（一）服务业市场要对社会资本开放

形成服务业主导的产业结构必须加快服务业市场的开放，放开社会资本进人服务业领域的管制，鼓励社会资本进人。

1．我国社会资本的潜力巨大

与改革开放初期工业发展缺乏资本有很大的不同，现在我国发展服务业并不缺乏资本。一方面，我国形成了大量的居民储蓄。据统计，2003—2014年，我国城乡居民人民币储蓄存款由10.36万亿元增长到48.53万亿元，11年间扩张了近4倍（见图1-8）；另一方面，庞大的高净值人群成为社会资本投资的重要力量。有数据显示，2014年年末，我国个人可投资资产1000万元以上的高净值人群规模已超过100万人，较2012年增长了33万人，高净值人群总体持有的可投资资产规模达到近32万亿元，这些高净值人群投资热情相对集中在创新行业和消费服务业（见图1-9）。但与此不相适应的是，我国服务业市场面临不同程度的政策或制度“玻璃门”。“十三五”，能否在经济转型升级上取得决定性成果，调动全社会的力量把服务业“蛋糕”做大，在很大程度上取决于服务业的市场开放进程。

图1-8　2003—2014年我国城乡居民人民币储蓄存款

数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴2015》，中国统计出版社，2015年。

图1-9　2008—2015年我国高净值人群可投资资产规模

数据来源：招商银行：《中国私人财富报告》，2015年5月。

2．加快服务业市场对社会资本开放

在银行、证券、保险、电信、邮政快递等行业进一步放开市场准人，取消某些不合理的经营范围限制，严格按照“非禁即人”的原则，全面清理、取消不合理的前置审批事项，并实现由行政监管为主向法治监管为主的转变；实质性打破对社会资本的限制，鼓励支持社会资本进人教育、医疗、健康、文化等领域。以发展政府购买服务为重点，支持公益性社会组织在公共服务领域有所作为，发挥其独特的作用；加快公共资源配置市场化，在城镇公用事业领域特许经营权的出让上全面引人竞争机制，在行政系统服务资源配置方面规范完善政府采购。

（二）打破服务业领域的行政垄断和市场垄断

服务业市场开放滞后的根源在于服务业领域的行政垄断和市场垄断。“十三五”，加快服务业市场开放，彻底打破服务业领域的行政垄断和市场垄断，引导社会资本更多进人服务业领域。

1．推动服务业领域国有资本战略性调整

将服务业领域的国有资本从一般竞争性领域中退出来，为国内社会资本和外资进人留下更大空间。与此同时，将服务业领域的国有资本主要配置在公共服务领域，使国有资本能够更多地满足全社会日益增长的公共需求，在公共服务领域做出更大的贡献。

2．垄断行业竞争环节对社会资本全面放开

进一步破除电力、电信、石油、民航、邮政等行业各种形式的行政垄断。推进资本市场的国有股减持，在非自然垄断环节退出部分国有资本，给社会资本进人这些领域腾出空间；全面实现自然垄断和竞争环节相分离，在自然垄断部分强调国有资本主导，在竞争性环节对社会资本放开；完善基础领域的市场准人制度，对垄断行业逐步放松或解除管制，广泛引人市场竞争机制，鼓励社会资本参与基础领域的公平竞争。

3．垄断行业自然垄断部分吸纳社会资本广泛参与

对国有资本继续控股经营的自然垄断行业，根据不同行业特点实行网运分离，放开竞争性业务。在自然垄断环节，通过BOT（建设—经营—转让）、TOT（移交—经营—移交）等多种形式鼓励社会资本参与投资；对银行、保险、航空等与民生密切相关的行业，全面向社会资本放开；对完全市场化的自然垄断行业和企业，则能退出的全部退出，暂时不能退出，或退出条件不具备的企业，探索进行混合所有制改革。

4．健全城市公用事业特许经营制度，积极引导社会资本参与

对城市公用事业，要尽快健全特许经营制度，形成合理的价格机制。实现城市公用事业政事分开、政企分开、事企分开，建立完善的市场竞争机制、企业经营机制和政府监管机制；打破垄断经营，引人市场竞争机制，提高城市建设运营效率；充分利用资本市场，彻底改变城市公用事业政府投资的单一模式，允许社会资本参与投资城市公用事业；利用已有的经营性公用事业资产，以特许经营方式积极引导社会资本参与，有效缓解公用事业建设资金短缺的状况。

（三）形成公平竞争的服务业市场环境

加快服务业市场开放，需要清理服务业市场中的各种行政法规，破除服务业市场壁垒，形成统一开放、公平竞争的市场环境。

1．破除服务业市场壁垒

与制造业有所不同，服务业市场主要在当地，外地服务业企业的进人，短期内会对当地企业产生冲击和替代作用。因此，不少地方政府为了保护本地经济，对本地服务业企业进行不同程度的保护。“十三五”，要彻底打破服务业领域的市场分割和地区封锁。凡是法律法规没有明令禁人的服务业领域，都要向异地社会资本开放，建立全国统一开放、竞争有序的服务市场体系；允许服务业企业、服务产品自由进人全国各地市场，各地区凡是对本地企业开放的服务业领域，应全部向外地企业开放；促进各类生产要素在全国范围自由流动，提高资源配置效率和公平性。

2．建立公开、透明的市场规则

（1）建立平等规范、公开透明的市场准人标准。放宽服务业投资准人标准，最大限度减少对服务业企业的经营服务、一般投资项目和资质资格的限制；在制定负面清单的基础上，依法开放各类资本平等进人负面清单之外的服务业领域。

（2）实现内外资同等待遇。凡国家法律法规未明令禁人的服务业领域，在向外资开放的同时，同步对国内社会资本开放，力争在“十三五”期间实现包括市场准人、准人后和经营过程中民企、外资和国企享受同等待遇。

（3）建立守信激励、失信惩戒机制。建立健全服务业企业信用信息采集、查询和征信管理制度，整合各地信用信息资源，加快形成全国统一的公共联合征信系统和市场主体信用信息公示系统，定期公布服务业企业信用信息，并建立失信企业的联合惩戒机制，构建诚实守信的营商环境。

3．加快清理制约服务业市场开放的行政法规

（1）清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的相关规定和做法。按照“非禁即准”的原则，清理与法律法规相抵触、制约各类市场主体进人服务业的规定和程序，严禁和惩处各类违法实行优惠政策的行为。

（2）加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制。清理各种歧视性政策规定，在投资核准、股权比例、融资服务、财税政策等方面，同等对待各类市场主体，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设。

（3）清理服务业收费。清理涉企行政事业性收费，积极探索建立“零收费”制度，加大服务业企业减负力度；各地根据实际确定服务业企业收费标准，按规定权限对中小服务业企业减免行政事业性收费。

（四）放开服务业市场价格管制

形成服务业市场开放的新格局，必须深化服务业领域的价格改革，发挥市场的决定作用，完善政府定价机制，同时加强政府对服务业价格的市场监管。

1．全面深化服务业领域价格改革

（1）全面放开竞争性领域服务业价格。实践表明，竞争性领域服务业价格放开有利于充分利用市场竞争扩大服务业供给，提升服务业发展质量。党的十八届五中全会提出“全面放开竞争性领域商品和服务价格”。“十三五”，按照党的十八届五中全会精神，尽快放开竞争性领域服务价格，凡竞争性领域的服务业，政府原则上不进行价格干预。到2017年，实现竞争性领域和环节价格基本放开。

（2）完善垄断行业价格形成机制。垄断行业需要一定的价格管制，但竞争性环节的价格可以放开。为此，需要区分竞争性和自然垄断环节，建立不同的价格形成机制。对自然垄断环节的服务业，仍实行政府定价；对竞争性环节的服务业，政府全面放开价格控制，引人竞争机制，实行企业自主定价。加快推进水、石油、天然气、电力、交通运输等领域价格改革，放开竞争性环节价格。

（3）完善公共服务价格形成机制。区分基本公共服务与非基本公共服务，对其实行不同的定价机制。基本公共服务是政府必须兜底的公共服务，可以由政府通过管制形成较低的价格，但非基本公共服务可以放开价格管制。在“保基本”的前提下，加快形成非基本公共服务领域主要由市场决定的价格形成机制。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。对基本公共服务领域，政府仍保留定价权以保障公益性；对非基本公共服务，如部分民办教育、社会办养老机构等，全面放开价格管制，完全由市场供求关系决定价格。

2．完善政府定价机制

（1）不断完善政府定价项目清单。对于纳人《中央定价目录》的商品和服务，“十三五”期间要定期评估价格改革成效和市场竞争程度，适时调整具体定价项目。同时，要推进政府定价信息公开，提高价格透明度，接受社会监督，使定价权力在阳光下运行。

（2）规范政府定价程序。根据《中央定价目录》，制定具体的管理办法、定价机制、成本监审规则，规范定价程序；完善政府定价过程中的社会参与，推行专家论证、社会听证等制度，保证定价程序规范、公开、透明，有效约束政府定价行为。

3．加强服务业市场价格监管

（1）加强价格主管部门的行政监管。价格主管部门要加强相关服务价格的动态监测和分析，及时反映市场价格动态；开展市场价格巡查，加大力度查处价格欺诈、哄抬物价等价格违法行为，切实保护消费者权益；加快推进宽带网络提速降费；建立健全服务业价格监督法规体系，依法监管服务业市场。

（2）完善价格社会监督体系。“十三五”，建立和完善服务业信息披露制度，加强社会公共监督；充分发挥全国四级联网的12358价格举报管理信息系统的作用，鼓励消费者和经营者共同参与价格监督；依托社会信用体系，推进价格体系建设，构建经营者价格信用档案，设立价格失信者“黑名单”，并对价格失信行为给予惩戒；充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，切实维护服务业市场价格稳定。

（3）完善价格听证制度。鼓励消费者参与价格听证，合理确定服务提供商与消费者代表比例；鼓励社会中介组织参与价格听证，保证听证程序规范和公开，听证会全程接受社会监督。

（五）推进政府购买公共服务

在全社会公共需求全面快速增长的新阶段，推进政府购买公共服务，既是创新公共服务供给方式的客观要求，又是提高公共服务质量和供给效率的重大举措。

1．政府购买公共服务的大趋势

（1）公共服务社会化、市场化是大势所趋。进人发展型新阶段，尤其在全面深化改革的背景下，政府购买公共服务的主要目的是实现公共服务公开化、公正化和效益最大化。尽管我国2003年就开启了政府购买公共服务的进程，但由于公共服务体制创新滞后，在传统事业单位体制下，政府购买公共服务发展相当缓慢。例如，2014年我国政府采购规模占全国财政支出的比重为11.4%，其中服务类仅占11.2%；^[23]而欧美发达国家政府采购规模占财政支出的比例为30%～40%，服务类采购占采购规模的50%以上。^[24]

（2）建立政府购买公共服务的新体制。“十三五”，如何充分利用社会资本的力量扩大公共服务供给，取决于政府的采购规模。党的十八届五中全会明确指出：“创新公共服务供给方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”适应13亿多人公共服务需求变化的大趋势，把形成多元供给主体、多元竞争主体作为发展和完善政府购买公共服务的基本目标，尽快取消政府购买公共服务过程中对市场组织和社会组织的某些歧视性政策。争取到2020年，形成法治化、规范化、透明化的政府购买公共服务的体制机制安排，使政府采购规模占财政支出比重达到15%～20%，服务类采购占政府采购的比重在30%～40%。

2．加快公共服务业市场开放

（1）区分基本公共服务与非基本公共服务开放市场。

非基本公共服务全面开放市场。对于养老服务、托幼、专业培训、健康保健、家庭服务等非基本公共服务，全面放开市场，引人竞争，发挥市场配置资源的决定性作用。

基本公共服务引人竞争机制。义务教育、基本医疗卫生、基本住房保障、基本社会保险、就业服务、公共文化等基本公共服务，通过加大政府向社会购买公共服务的力度，鼓励企业和公益性社会组织参与。

（2）创新公共服务业市场开放的体制机制。凡是法律法规没有明令禁止的领域，都要有序向社会资本开放；借鉴发达国家经验，所有公共服务项目必须依法面向社会实行公开、公正和公平的招投标，引人市场竞争机制，探索通过合同外包、公私合营（PPP）、凭单制度等方式，推进公共服务市场化。

3．尽快形成政府购买公共服务的制度安排

（1）细化政府购买公共服务的指导目录。2015年1月4日，财政部、民政部与国家工商总局联合发布了《政府购买服务管理办法（暂行）》，对政府购买服务的基本原则、购买主体和承接主体、购买目录和指导目录做出规定。建议进一步细化政府购买公共服务的指导目录，使其更具有可操作性。

（2）发展公益性社会组织。推进政府购买公共服务，需要解放思想，对体制内的事业机构与体制外的公益性社会组织一视同仁，遵循同样的游戏规则，把社会组织作为政府购买公共服务的重要承接主体。为此，建议尽快建立公益法人制度，赋予公益性社会组织公益法人地位。

（3）建立公平竞争机制。除某些特殊领域外，多数公共服务领域原则上都要引人竞争机制，建立政府购买公共服务的公示制度，通过合同、委托等方式向社会组织购买公共服务，最大限度地避免暗箱操作，以保证各类承接主体的公平竞争。实现体制内的事业机构与体制外的公益性社会组织之间的公平竞争，在同样成本下，谁能够提供更多的公益性，政府就向谁购买公共服务。

（4）将政府购买公共服务纳人《政府采购法》。实现政府购买公共服务于法有据，依法规定政府购买公共服务的范围和程序，使之规范化、制度化。