让“农民工”成为历史

农民工市民化是推进户籍人口城镇化的核心与重点。到2020年“让农民工成为历史”，不仅是个经济问题，更是个重大的社会问题。总的来看，随着城乡户籍制度改革进程的加快和基本公共服务均等化的推进，到2020年是有条件让“农民工”退出历史舞台的。

（一）“让农民工成为历史”的条件已具备

当前，我国已进人城镇化加快转型与发展的重要时期，无论是从现实需求还是从发展趋势看，“十三五”应当加快推进农民工市民化进程，“让农民工成为历史”。

1．农民工市民化到了临界点

一方面，农民工在城镇居住呈长期化趋势。即使不放开户籍，80%左右的农民工也要留在城镇。也就是说，实现农民工市民化具有很强的现实需求。另一方面，农民工长期融不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。面对利益关系的失衡、社会矛盾的凸显，解决农民工市民化的时间和空间约束明显增强。推进农民工市民化，让农民工在城镇安家，享受与城镇居民同等的权利和义务，不仅有利于我国经济社会稳定，也为转型与发展赢得主动权。

2．农民工市民化可以将2.7亿大群体的潜在消费需求变成现实需求

农民工市民化不仅是农村消费向城市消费转型的过程，也是缩小城乡消费差距的过程。按照国家统计局的调查数据推算，2015年，农民工年收人约为3.6万元每人，如果其中有1万元收人返回农村消费，那么农民工每年带动农村消费将达到2.7万亿元。伴随农民工在城镇安家落户，其消费环境的改善、消费能力的提高和消费意愿的改变，必然会促进其在衣、食、住、行等方面的消费升级。这其中，新生代农民工的消费潜力尤为巨大。据调查，新生代农民工较其父辈有更高的精神文化需求。

3．农民工市民化蕴含着巨大的投资需求

农民工市民化将带动巨大的基础设施、基本住房等投资需求。以住房为例，根据国家统计局的调查，2014年，购房的农民工只有1%。有20%的农民工最希望政府在住房方面给予帮助。以2.7亿农民工计算，迫切希望解决住房问题的农民工总量达到5400万左右，加上这些农民工携带的家眷，涉及近1.5亿人口的城镇定居问题。按照农民工及其家庭人均居住面积20平方米、每平方米成本1000元计算，则会带来3万亿元的住房需求，将拉动上、下游约6万亿元的投资。不同于当前的房地产，农民工及其家眷的住房需求是一种刚性需求，是一种有利于调整我国经济结构的健康需求。

（二）加快农民工市民化的配套服务和设施建设

农民工市民化是形成户籍人口城镇化新格局的重要条件，加快相关配套服务和设施的建设与完善，是加快农民工市民化进程的重要举措。

1．实现常住人口基本公共服务全覆盖

根据《2014年全国农民工监测调查报告》，2014年，外出农民工工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险和生育保险的参保率分别为29.7%、18.2%、16.4%、9.8%和7.1%，“五险”参保率尽管比2008年分别提高了5.6、5.1、6.6、6.1和5.1个百分点（见表2-3），但与城镇职工相比，农民工参保率明显偏低。“十三五”，以提高农民工社会保障参保率为重点，让有稳定就业和生活的农业转移人口平等地享受教育、就业、社会保障、医疗、住房等方面的基本公共服务，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。

2．把进城落户农民工纳入城镇住房保障体系

住房是农民工进城面临的最大难题，也是农民工在城镇过上稳定生活的一个重要内容。2014年，在务工地自购房的农民工仅占1%，享有住房公积金的农民工比例仅为5.5%。^[8]由于农民工收人相对房价明显偏低，大量农民工短期内很难在一、二线城市买房，需要通过多种途径满足农民工的基本住房需求。例如，将符合条件的外来务工人员纳人各级政府公共租赁住房保障范围的同时，对招用农民工比较多的企业，在符合规划的前提下，可以考虑出台政策鼓励支持企业在依法取得的土地上建设农民工的宿舍楼；促进住房租赁市场发展，可以参照上海的做法，实行5%的综合税率，以降低房屋出租人的税负。

表2-3　外出农民工参加社会保障的比例　（单位：%）

数据来源：根据国家统计局发布的2012—2014年《全国农民工监测调查报告》整理。

3．基本实现“四个融入”

农民工市民化就是要逐步实现农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等，实现农民工及其家属生活方式、消费方式的市民化，最终使农民工融人城镇，成为新市民。借鉴广州、珠海等地的实践经验，通过设置开展全方位的专业化、个性化、优质化融合项目培训，加快推进农民工在文化、经济、政治、生活等领域融人当地社会，努力实现农民工“上岗有培训、劳动有合同、子女有教育、生活有改善、政治有参与、维权有渠道、生活有尊严”^[9]，有效促进农民工及其家属实现“个人融人企业、子女融人学校、家庭融人社区、群体融人社会”。

（三）农民工市民化的时机成熟

当前，全面解决农民工市民化问题的时机、条件已经成熟，尽快“让农民工成为历史”从总体上看不是财力问题，关键在于中央层面下定决心，实现政策与体制的突破。

1．农民工主体结构已发生深刻变化

新生代农民工融人城市的意愿强烈，而且新生代农民工正向“全职非农”转变。目前，“80后”的农民工占农民工总数的比重接近60%（见表2-4）。有调查表明，新生代农民工没有从事过农业劳动的比例高达85%；^[10]20岁以下的农民工中有高达61%的人愿意留在城市，^[11]其受教育程度、对城市生活的向往、从事的行业等都决定他们中的大部分不会再回到农村。农民工主体的变化以及经济社会发展的进程，决定了农民工市民化很难再往后推迟10年。

2．明确农民工市民化时间表

首先，“十三五”头2～3年，使有条件的农民工市民化。把实现有相对稳定的工作、有相对固定的居所、有留在城市意愿的农民工市民化作为“十三五”重要的约束性指标。现有满足以上三个标准的农民工占到60%～80%，其他人口纳人流动人口管理（见表2-5）。北京、上海、广州、深圳等大城市的条件可以比中小城市更高一些。其次，再用3～5年的时间，通过深化户籍制度改革和城乡基本公共服务均等化的制度安排，基本解决存量农民工的市民化。

3．深化户籍制度改革

（1）由限制人口流动向引导和服务人口流动转变。人口在城乡、区域之间流动是经济社会发展活力的重要体现，通过劳动力资源的重新配置可以有效提高全要素生产率。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，要“促进人口有序流动、合理分布和社会融合”。深化户籍制度改革，首要任务是推进对流动人口由“限制”向“引导和服务”转变，实现对流动人口的精细化管理。

表2-4　2010—2014年农民工年龄构成变化情况　（单位：%）

数据来源：国家统计局：《2014年全国农民工监测调查报告》，国家统计局网，2015年4月29日。

表2-5　符合市民化的条件、标准及农民工的比重

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

一要建立有利于人口流动的政策体系。例如，加快推进各种社会保障制度之间的转移接续，为流动人口在城乡、区域间转移就业提供制度保障。

二要优先解决已经在城镇就业、居住和参保达到一定年限的人员的落户问题。确保农民在农村的各项权益，减少其后顾之忧；同时为农民进城常住或落户创造资本积累，增强进城定居的吸引力。

三要引导农业转移人口向中小城镇就业和生活，实现就近城镇化。把加快发展中小城镇作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量。

（2）由人口控制向人口服务转变。户籍制度从一开始就具有人口控制的目的和浓厚的行政化特征，维持社会治安稳定是其主要工作目标，重控制、轻服务，重短期、轻长期，应急管理色彩浓厚，服务意识不足。改革开放以来，随着人口城镇化进程加快和流动人口规模增加，以防范控制为主要目的的人口管理模式弊端日益突出。例如，近年来大量留守老人、留守儿童、留守妇女引发的社会问题以及进城农民工的劳资纠纷，对传统的防范控制型人口管理模式提出了严峻挑战。

首先，由应急管理向疏导管理转变。从现实问题看，以治安管理为主的人口管理模式，越来越难以适应人口城镇化所带来的社会结构深刻变化和利益主体多元化趋势。例如，农民工合法权益有效保护的长效机制尚未建立，其中突出的是劳资矛盾没有缓冲机制。有序推进人口城镇化，需要在公平原则下，通过法律、政策等手段，构筑有效的谈判沟通和意见表达平台，尤其是对于弱势一方，在其利益受损时，能够通过制度化的形式和渠道有效地进行利益表达，保护自身合法权益，或获得相应的行政、司法救济。

其次，由人口管制向人口服务转变。重点是加快社会保障制度改革，通过建立多层次的社会保障制度，以适应流动人口多样化社会保障需求，努力实现公共服务常住人口全覆盖。

（3）由“以证管人”向“大数据”管理服务转变。“以证管人”是我国人口管理的主要手段，即通过暂住证、外来人口就业证、婚育证、房租出租许可证等证件掌握人口信息。实践证明，由于大量流动人口的非正规就业和居无定所，“以证管人”的人口管理模式，不仅难以准确掌握流动人口信息和提供精准服务，还给常住人口带来“人在证途”“证明你妈是你妈”的诸多困扰。随着“大数据”等现代信息技术的广泛应用，有必要、有条件通过建立公民信息大数据库网，构建现代化的社会治理体系，实现“一证走天下”和精准服务。