由人口红利向人力资源红利转变是一个大趋势

从国际经验看，由人口红利转向人力资源红利，提升全要素生产率，提升经济质量，是一个国家由中等收人阶段迈向高收人阶段的重要前提。我国正处于人口红利向人力资源红利转型的关键时期，在这个特定阶段，需要把教育结构改革摆在突出位置。

（一）我国正处在人口红利向人力资源红利转型的历史关节点

未来5～10年，抓住新一轮科技革命与我国产业转型升级历史性交汇的机遇，重在实现由人口大国向人力资源大国转型，为我国迈向高收人国家行列提供人力资本支撑。

1．人口红利逐步递减与全要素生产率的下降

根据国家统计局发布的数据，2015年，16周岁以上至60周岁以下（不含60周岁）的劳动年龄人口比2014年年末减少487万人，占总人口的比重为66.3%。^[1]与此同时，劳动力成本较快增长。2003—2014年，农民工实际工资年均增长10.7%，高于同期GDP增速；根据世界大型企业联合会的数据，2007—2012年，我国总体劳动生产率年均增长率为9.5%，2014年降到了7%。这意味着工资增速已超过劳动生产率的增速。^[2]可以说，改革开放之初，由于资本短缺和技术落后，数量充裕、成本较低的劳动力资源形成的“人口红利”，支撑了我国30多年的经济高速增长。但随着劳动年龄人口占比快速下降，传统的低成本劳动力红利正在快速消逝。

2．挖掘人力资源红利才能解决潜在经济增长率下降的问题

潜在的经济增长率取决于人力资源结构和全要素生产率。2010—2014年，我国大专以上文化程度人口占总人口的比重从8.75%提高至11.01%；高中（含中专）文化程度人口占总人口比重从13.72%提高至16.35%，分别增加了2.26个和2.63个百分点，增加幅度超过了劳动年龄人口比重下降的幅度。^[3]研究表明，“十三五”，如果全要素生产率的年均增长率提高1个百分点，就可以提高年均潜在增长率0.99个百分点，^[4]成为支撑我国中高速增长的重要动力。教育红利、人力资源红利将大大抵消人口红利下降的影响，为适应经济转型升级趋势，我国亟须抓住向“教育红利期”“人力资源红利期”及“人才红利期”过渡的重要历史机遇。

3．挖掘人力资源红利才能应对人口老龄化的挑战

国际经验表明，从老龄化社会步人高龄社会^[5]，是应对人口老龄化挑战、化解“人口红利”消失的最后窗口期。如果相应的公共政策调整和体制机制创新滞后，当高龄社会到来时，产生经济危机和社会危机的概率将明显提高。当前，改善生产力，完善人才供给结构，实现创新与科技进步，以降低人口老龄化带来的风险和对经济的影响，减轻人口快速变迁的冲击，是我国社会面临的严峻挑战，并且留给我们的时间和空间也十分有限。

（二）经济转型升级对提升人力资源的迫切性日益增强

我国经济转型升级的大趋势对多元化、多层次、创新型的人才供给结构提出了现实需求。“十三五”推动人才供给的战略性调整，成为教育结构调整的重大课题。

1．提升制造业需要高级技工

2012年我国制造业劳动生产率仅相当于美国的4.38%、日本的4.37%和德国的5.56%。根据第六次人口普查数据，我国制造业从业人员平均受教育年限为9.8年，比2006年美国制造业从业人员13年的人均受教育年限少了3.2年；我国制造业从业人员主要以初高中毕业生为主，具有大专及以上文化程度的仅有9.8%，相比之下美国达到32%。2015年第二季度，我国各类技术等级的岗位空缺与求职人数的比率均大于1。其中，技师、高级技师、高级工程师、高级工的岗位空缺与求职人数的比率较大，分别为2.0、1.94、1.81、1.77。^[6]由于创新创造能力不足，“中国制造”总体上还处于国际分工和产业链中低端。例如，全世界的iPhone手机多数是在我国组装的，但我国所获利润只占整机利润的1.8%^[7]。“十三五”，工业转型升级迫切需要各类专业技术人才和创新型人才，为实现“中国制造2025”的战略目标提供人力资本支撑。

2．人口城镇化需要农村转移人口提高受教育水平

从国际经验看，教育与人口城镇化水平高度关联，其相关系数在0.7左右。^[8]美国学者米凯·吉瑟的研究表明，农村居民教育水平每提高10%，能多引导6%～7%的农民进人城镇从事非农产业；^[9]同时，需要适应城镇化转型带来的人才需求结构的变化，加大生活性和生产性服务业所需的技能型人才供给。但目前农民工的总体技术技能水平仍然不高，导致他们在城镇中就业竞争力不强。根据《2014年全国农民工监测调查报告》，接受过技能培训的农民工只占34.8%（见表5-1）。人口城镇化转型迫切需要完善针对农民工尤其是新生代农民工的职业教育体系，让农民工拥有一技之长，稳定就业，又有充分获得个人提升的机会。

表5-1　2013—2014年接受过技能培训的农民工比例　（单位：%）

数据来源：国家统计局：《2014年全国农民工监测调查报告》，国家统计局网，2015年4月29日。

3．产业变革需要大量实用型人才

以健康服务消费为例，预计到2020年，我国健康产业（包括生物医药、医疗器械和健康服务业）产值规模将达到14万亿～16万亿元，成为全球最大的健康服务业市场。^[10]但由于健康管理的职业教育发展滞后，健康服务人员严重短缺，仅亚健康管理师、儿童健康管理师等人才的缺口就接近2000万人。^[11]以互联网金融为例，按银行系统和小贷公司从业人员在金融系统中的占比为53.76%来估算，2019年，互联网金融从业人员将达104万人，2024年将达435万人。未来5～10年，我国互联网金融行业人才缺口将达100万人以上。^[12]在“一带一路”战略实施以及积极参与全球经济治理中，如何培养更多具有国际视野、懂得国际运行规则、拥有专业化知识的管理人才、金融人才、法律人才、投资人才，成为新时期提高对外开放水平的新课题。从现实看，国际化人才短缺成为我国提高对外开放水平的突出瓶颈。例如，中国虽然是世界银行和IMF的第三大股东，但中国职员在这两个机构的比例仅占2%～3%，担任高管的更少。^[13]许多中国企业发展服务外包，“走出去”也面临国际化人才匮乏的问题。例如，我国服务外包行业平均人才缺口达20%～30%，并且在比例和绝对数量上都有连年提高的趋势。^[14]随着“一带一路”战略的深度实施以及亚投行、金砖银行、丝路基金的设立运营，我国对国际化人才的需求将日益增强。

（三）人力资源供给的结构性矛盾突出

由于现有教育结构与经济转型升级的发展趋势、就业结构变化不匹配，一方面，社会不太需要的人力资源不断产出，而另一方面，社会急需的人力资源严重不足，人力资源培养的不合格、闲置、浪费等现象比较突出。

1．技能型、实用型、职业型人力资源短缺

（1）“招工难”与“就业难”并存。随着人口红利的逐步消失，企业“用工荒”问题日益突出，不仅表现为季节性，而且呈常态化趋势；不仅出现在珠三角等沿海发达地区，而且在向中西部蔓延。与此同时，大学生却面临着“史上最难就业”困境，每年约有25%的应届毕业生在毕业之前找不到合适岗位，^[15]部分长期失业的高校毕业生，就业更趋困难。但根据有关统计，自2010年以来，我国就业市场总体求人倍率一直在1左右，2015年二季度为1.09，表明劳动力市场供不应求。^[16]“招工难”与“就业难”并存，实质上反映了人才供给结构性矛盾日益突出，也反映出教育结构的不合理。

（2）技能型人才短缺与结构性失业并存。人力资源和社会保障部数据显示，目前技能劳动者数量只占全国就业人员总量的20%左右，高技能人才比重仅为5%。^[17]近年来，技能劳动者的求人倍率一直在1.5以上，高级技工的求人倍率甚至达到2以上。^[18]我国失业问题，虽有周期性因素，但更主要的是结构性因素。未来5～10年，经济结构和产业结构调整进人关键期，结构性失业风险将明显增大。以互联网产业为例，美国麦肯锡公司发布报告指出，互联网革命将提高生产率，到2025年，将为中国创造4600万个新的就业岗位，同时，也将有3100万个传统就业岗位被淘汰。^[19]

（3）专业不对口，学历与薪酬倒挂。人才供求失衡的矛盾导致“所学非所用”和“高学历、低工资”现象较为普遍。数据显示，2013—2015年，毕业生签约工作与专业对口率呈逐年下降趋势，2015年只有六成，较2014年下降两成。^[20]毕业生较低的就业专业对口率表面上是人力资源供给专业方向与企业用工需求不匹配，实质上是因为教育与人才现实需求结合得不够紧密。在薪酬方面，学历教育程度与薪酬待遇倒挂现象开始出现。《2015年中国大学生就业报告》显示，2014届大学毕业生半年后月收人为3487元^[21]，而处于文凭学历末端的技术工人，月薪超过万元，且供不应求。

2．教育结构不合理

（1）企业“用工荒”与现代职业教育发展滞后的矛盾。目前，唯学历、唯文凭的用人制度还比较普遍，职业教育的社会认可度、毕业生的社会地位和收人水平还较低，由此导致职业教育发展严重滞后，这是企业“用工荒”的根源所在。2014年，我国高等职业院校在校生人数占所有高等院校在校生人数的比重为39.5%（见图5-1）；而德国超过50%的高中毕业生在上大学前接受过职业技能培训，美国超过57%的劳动力接受过职业技能培训。^[22]西方发达国家特别是制造业强国，高技能人才数量占到劳动者总数的40%以上；2014年，我国技能劳动者有1.57亿人，其中高技能人才4136万人，仅占26.3%。^[23]

图5-1　1999—2014年我国高等职业教育在校生人数及比重变化

数据来源：根据教育部1999—2014年教育统计数据整理。

（2）大学生“就业难”与高等教育“同质化”发展的矛盾。当前我国教育“做大总量”“千校一面”的特点比较突出。自1999年高校扩招后，我国高等教育事业经历了高速发展，高校毕业生由2001年的114万人增至2015年的749万人（见图5-2），年均增长率达到14.4%。但大学扩招并没有带来人力资本的快速提升，反而出现大学毕业生整体素质下降的问题。“找100个大学生不难，找100个高级钳工却是难上加难”，这一现象在一定程度上反映了教育供给结构与经济发展的不适应。一些高校主要精力放在追求学科专业“大而全”，缺少特色，高校专业设置“同质化”问题突出。许多院校为了向国内外一流大学看齐，不顾自身现实水平，盲目开设新专业，建设实验室，争相设立硕士点、博士点。似乎所有的大学都要向研究型大学转变，在不清晰的办学定位的指导下，人才培养目标更加模糊，人才培养质量不断下降，进而造成学生的专业基础不扎实、专业情感不牢固，最终导致就业难的现象。^[24]事实上，世界一流大学中很少有覆盖所有学科专业的，按美国教育部学科专业目录统计，麻省理工学院、普林斯顿大学、斯坦福大学的学科覆盖率分别为54.2%、62.5%、70.8%。^[25]

图5-2　2001—2015年全国高校毕业生人数

数据来源：根据教育部2001—2015年教育统计数据整理。

（3）产业结构变化与专业设置调整滞后性和盲目性的矛盾。一方面，专业设置调整滞后于经济社会发展对人才的需求变化。根据《普通高等学校本科专业设置管理规定》，公办高校、民办高校在专业设置和调整上需严格按照相关文件要求报教育部备案，即使获得自主权的学校，也只能在指导性目录中自主设置专业，不能对专业进行更改；对于高校设置尚未列人专业目录的新专业，需经严格的程序报教育部门审批。对于最贴近市场需求的民办高校，课程和专业设置也按照公办学校一样“被规范”，特色难以彰显，由此严重制约人才的差异化发展。另一方面，高校专业设置又存在“一哄而上”的现象，很多学校自身缺少基本的师资和硬件实践设施。专业设置调整的滞后性和盲目性，导致人才供给要么相对过剩，要么相对不足，与市场需求脱节的问题比较突出。

3．教育结构不合理反映了教育发展方式转变滞后

（1）重高教，轻基础。根据《2014年全国教育经费执行情况统计公告》，在各级教育经费支出中，普通高等学校生均公共财政预算教育事业费支出和生均公共财政预算公用经费支出最高，分别是小学的2.1倍和3.4倍^[26]（见表5-2）。政府对高等教育的高投人，不仅造成政府对高校办学自主权的过多干预，而且对社会资本投资高等教育等非基本公共服务产生一定的“挤出效应”。

（2）重公办，轻民办。民办教育与公办教育都属于国家公益事业，民办教育已从一种补充教育转变为我国高等教育的重要组成部分，有力地推动了高等教育大众化的进程。但现实中，民办教育难以获得财政、税收、土地等政策性资源支持。例如，2013年，上海民办高等教育财政支持经费仅为4亿元，占全市教育财政投人的2.2%，而民办高校在校生数量占18%；同样，2011—2013年，深圳市每年平均投人民办教育的经费仅为5亿元，占全市教育总投人的比例不到2%，而民办学校在校生数量占38.4%。^[27]不平等待遇也反映到学生身上，相关调查显示，公办高校与民办高校的学生获得助学贷款的机会分别为7.79%和1.17%，获得资助奖学金的机会分别为56.6%和11%。^[28]

（3）重理论，轻实践。我国人才供给的结构性矛盾，还表现在重理论、轻实践的知识结构，毕业生技能操作能力比较差等方面。根据《2013年中国大学生就业报告》，2008—2010届大学毕业生，无论本科毕业生还是高职高专毕业生，毕业时对基本工作能力掌握的水平均低于工作岗位要求的水平。近年来，为缓解就业压力，相当多的大学生毕业后“回炉”进技校学习。

表5-2　2014年全国公共财政对各级教育支出情况

数据来源：教育部，国家统计局：《财政部关于2014年全国教育经费执行情况统计公告》，教育部网，2015年10月13日。

（4）重普通，轻职业。2005—2013年，财政性职业教育经费年均增长25%，但从比重看，根据《中国教育经费统计年鉴2014》数据，2013年，全国财政性职业教育经费占国家财政性教育经费的比例仅为10.38%左右（见图5-3），与同阶段普通教育（26.43%）相比仍明显偏低。

4．规模型、考试型、封闭型、行政化的教育体制难以为继

（1）规模型、考试型、封闭型。无论是教师还是学生，规模产出的特点十分突出，把应试能力放在首要位置，在人力资源评价体系上限于封闭体系内的自我评价。例如，大学生就业难与教师队伍结构、教师业绩评价体系有直接关系。欧美国家应用技术型大学普遍从行业企业中引人优秀专业技术人才和高技能人才。反观我国，很多地方高校教师队伍来源相对单一，“双师型”教师比重不高，难以满足技能型职业人才培养的需求（见表5-3）。另外，长期以来，从普通高校到职业院校，“唯论文论”成为教师职称评定的主要考核指标，教学能力再好，也只是记上“工分”，职称的评定主要看在“核心期刊”发表多少论文。这种“重科研、轻教学”的教师评价体系，往往只能是培养出动手能力弱、知识应用能力差的学生，难以满足企业的用工需求。

图5-3　2013年国家财政性教育经费在各级各类教育中的分配比例情况

数据来源：教育部财务司，国家统计局社会科技和文化产业统计司：《中国教育经费统计年鉴2014》，中国统计出版社，2015年。

表5-3　中美职业教育教师对比

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

（2）高校的“行政化”色彩浓厚。目前，高等教育管理以行政为主导的特点相当突出，落实学校办学自主权、实现专家治校还有很长的路要走。在高等教育资源配置上，行政主导的资源配置更多地向普通高等教育倾斜，而对高等职业教育投人不足。^[29]尽管近几年我国职业教育有较快的发展，但总体来看，职业教育与经济社会转型进程不相适应的矛盾比较突出，仍是我国教育的短板。为此，优化民办教育发展环境，鼓励社会力量兴办教育，形成民办教育与公办教育平等竞争、共同发展的新格局，关键在于推进教育的“去行政化”改革，形成公平竞争的制度环境。因此，需要进一步明确中央与地方的教育职能分工，形成与提高教育质量、加快经济社会转型升级相适应的教育治理结构。

（3）教育市场开放滞后。从现实看，我国教育市场的开放程度与教育发展的需求仍不相适应，社会资本和外国资本进人教育领域还面临着比较多的政策制约和繁琐的行政审批程序。例如，要发起设立一个民办职业教育学院，面临着行政许可、资金、土地、人事制度等一道道难关，错失发展机会，大大制约了教育市场的活力和生机。