推进教育市场开放

我国进人发展型新阶段，广大社会成员教育需求多样化、个性化的趋势已经形成，但教育领域政府唱“独角戏”的特点依然突出。加快教育市场开放，形成教育领域多元投资主体，成为破解教育供求结构性矛盾的根本途径。

（一）以开放教育市场满足多样化、个性化教育需求

不能把开放教育市场简单地看成教育市场化。满足多样化、个性化的教育需求，是提升国家人力资源的重大举措。教育需求的多样化、个性化，使得我国客观上形成了一个教育大市场，这个大市场不仅不应当受到压抑，还应当充分挖掘其市场潜力。

1．当前我国教育需求呈多元化发展趋势

随着我国经济社会的发展，当前我国教育需求已经呈多元化发展趋势。教育需求不仅总量膨胀，还呈现出需求多样化的趋势。多样化的教育需求不仅表现在学历教育上，对非学历教育也提出了更高要求，素质教育、全人教育理念更加深人人心；不仅表现在基础教育和中等教育，也表现在高等教育。另外，寄宿教育、特色教育、优质教育、外来务工人员子女教育等各类教育需求层出不穷。例如，2014年全国教育事业发展统计公报的数据显示，全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1294.73万人，农村留守儿童共2075.42万人，^[32]他们的教育需求十分巨大，教育问题不容忽视。

2．教育市场受抑制导致社会需要的教育资源供给不足

（1）供给数量不足。对于如今教育多样性、多元化、个性化需求不断加大，中国现行教育供给显得“力不从心”，甚至出现了“中国式升学”的现象，一个典型案例就是“天价学区房”高热不退。另外，教育资源的分配不均等情况也较为突出，例如，从“211工程”和“985工程”等重点高校的地区分布来看，过度集中在北上广、东部沿海省份或湖南、湖北等中部文化大省，而新疆、宁夏、青海、西藏等西部地区省份占比几乎为零。

（2）供给质量不高。随着人们生活水平的提高，城乡居民尤其中高收人群体对教育的需求，正由过去的“能上学”转变为“上好学”。但由于国内优质教育资源供给不足和教育领域开放度低，大量教育消费外流。目前，我国已成为世界上最大的留学生生源国，并呈现低龄化趋势。2015年，我国出国留学人员总数为52.37万人，比2014年增加6.39万人，增长13.9%。^[33]中国留学生对美国每年的经济贡献超过44亿美元，对英国每年的经济贡献约为80亿英镑。^[34]过去大多数中国留学生是读研究生，现在读本科的留学生的比例正不断增加，从2005年到2012年增加了9倍，^[35]越来越多的中国学生到国外寻求比国内更好的教育机会。

3．教育市场开放度比较低

（1）民办教育发展相对滞后。目前，依靠财政支持为主的公办学校的比重仍然很高。优质民办学校和委托社会公益组织承办的自收自支、转制型公办学校比例过低且发育不足，难以满足部分民众对多样化、特色化、优质化的教育服务需求。我国除民办学前教育外，其他各级各类民办教育在校生所占比重在总体上均低于OECD国家平均水平。另外，相较于普通高校，我国对民办教育的公共经费投人差距悬殊。例如，2008年，我国普通高校生均预算内教育经费投人为7578元，而民办高校的这一数字仅为67元。^[36]据《2014年全国教育事业发展统计公报》，民办学校各级各类教育在校生数占全国同级同类在校生数的比例分别是：幼儿园53%，小学7%，初中11%，普通高中10%，中等职业教育11%，高等教育23%。^[37]

（2）教育国际化水平偏低。根据《中国重点高校国际化发展状况的数据调查与统计分析》，中国重点高校平均每校外国留学生占在校生总数的比例大约为3.7%，与欧美发达国家10%～20%的平均水平相比仍有较大差距。^[38]此外，中国高校外籍教师的比例也偏低，重点高校中外籍专任教师平均每校不到40人，占专任教师总数的2.3%，而日本达到3.4%，德国达到9.5%。^[39]

4．有序推进教育市场开放

（1）教育市场向社会资本开放。民办教育的发展滞后导致国人多样化、个性化、特色化的教育消费需求难以得到满足。经过改革开放以来的市场化改革，我国放开的主要是工业领域，社会资本进人教育等服务业领域还面临着诸多政策制约和繁琐的行政审批。“十三五”，应把鼓励社会资本进人教育市场，大力发展民办教育作为增加教育服务供给、优化教育结构的重点任务。

（2）教育市场向境外资本开放。适应教育国际化的大趋势，通过教育市场的双向开放，整合境外优质资源，鼓励教育“引进来”和“走出去”，扩大对国内教育需求，吸引境外教育消费回流，提高教育的国际化水平。

（二）使社会资本成为教育发展的重要力量

社会教育社会办，是克服教育供给主体单一、缓解教育供求矛盾的重要方式。教育市场对社会资本放开，使社会资本成为教育事业发展的重要力量，这是教育领域二次改革的重大任务。

1．确保社会资本办学渠道畅通十分关键

近年来，中国的一些富人把不少钱捐赠给外国的学校，引发了社会各方面的争议。事实上，在发达国家，社会捐赠办教育是很正常的事情。如果人为地限制社会资本的比例，社会资本进人教育领域的渠道不畅通，社会捐赠办学的潜力就难以释放出来。

建议尽快在社会资本办学上实施负面清单管理。积极开放教育各个领域，吸引社会力量和民间资本进人，为不同参与主体营造一个公平有序的竞争环境，不断增强教育公共品的供给能力。支持各类办学主体通过多种合作方式（如独资、合资、股份制等）办学。鼓励大中型企业以职业学校为重点进行投资办学，鼓励优质公办学校通过各种方式参与、支持民办学校办学。

2．允许发展社会资本控股的学校

（1）争取“十三五”将社会资本占教育总投人比重提高到5%作为预期目标。社会资本占教育总投人比重的世界平均水平在5%～10%。^[40]近年来，我国社会资本投资教育总量在不断增加，但社会资本（民办学校中的举办者投人、社会捐赠经费两项之和）占全国教育经费的比重呈下降趋势，从2010年的1.09%下降到2013年的0.77%（见图5-4）。“十三五”，应通过政策倾斜，努力促进企业、社会团体、社会捐赠投资办教育。到2020年，将社会资本占教育经费的比重提高到5%左右作为重要的预期性指标。

图5-4　社会资本占教育经费总投人的比重

注：社会资本——民办学校中举办者投人＋社会捐赠。
数据来源：根据《中国教育经费统计年鉴》（2010—2014）数据测算。

（2）教育领域社会资本控股的学校，只要能够按照国家法律法规行事，不应当受到政府不合理的干涉。建议开展混合所有制办学试点，允许在高等教育领域发展民间资本控股、参股的混合所有制；允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利，鼓励营利性民办教育机构建立股权激励机制；利用混合所有制推动公立大学改革，引人社会资本；鼓励上市公司和科技企业投资兴办技术技能型大学；探索建立混合所有制学校法人结构。积极鼓励公办学校与民办学校相互购买管理服务、教学资源、科研成果；推广政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与教育基础设施建设和运营管理，提供专业化服务。

（3）探索引人社会企业制度。借鉴英、美国家经验，对于营利性民办高校可以引人社会企业制度，探索公益目的和商业模式跨界结合；实行教职工持股制度，收益可以有限分红；在税收上可按照高新技术企业享有减免税优惠。

3．政府要对公办、民办教育一视同仁

（1）公办、民办教育在土地、财政支持等多方面享有同等待遇。明确非营利性民办学校在政府购买、财政支持、土地使用等方面与公立学校享受同等政策。民办学校用电、用水、用气、用热，执行与公办学校相同的价格政策。

（2）公办、民办教育享受与公办学校同等的税收优惠。对企业办的各类学校、幼儿园自用房产和土地，免征城镇土地使用税、房产税；对从事学前教育、学历教育的非营利性和营利性民办学校按国家现行规定免征营业税；对企业支持教育事业的公益性捐赠支出，按照现行税法有关规定，在年度利润总额12%以内部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；对个人支持教育事业的公益性捐赠支出，按照相关规定在个人所得税前予以扣除；^[41]境外向中国境内依法设立的非营利性民办学校的捐赠，按照有关规定，减征或免征进口关税和进口环节的增值税。

（3）使民办学校师生享受与公办学校同等待遇。只有同等待遇，民办学校才能留住更多好老师，招来更多好学生。为此，应使民办学校教师在资格认定、职务评聘、培养培训、评优表彰、医疗保险等方面与公办学校教师享有同等权利；民办学校学生在评奖评优、升学就业、社会优待等方面与同级同类公办学校享有同等权利；各级各类非营利性民办学校与公办学校学生按规定同等享受助学贷款、奖助学金等国家资助政策。

（三）推动教育市场双向开放

克服封闭式办学，提升教育国际化水平，是振兴国家教育事业的重要途径。一方面，我国的教育需要学习发达国家的先进经验，这就需要优质教育“引进来”；另一方面，我国具有优势的教育可以“走出去”，以提高国家软实力。

1．在教育市场对外开放上解放思想

近年来，经济条件稍微好一点的家庭送孩子出国留学的现象越来越普遍。而与其让中国的孩子付出更大的成本代价到国外读书，不如把发达国家的优质教育资源“引进来”。在教育市场对外开放上，需要超越传统思维，站在提升国家人力资源的高度来看问题，而不是简单地阻止外资在中国办学。

2．支持发达国家优质教育资源“引进来”

（1）引进境外优质教育资源。积极引进世界知名院校开展中外合作办学，允许并支持国外和港澳台地区知名大学、职业教育机构以控股方式在大陆地区设立合资分校，在特定地区设立独资分校；鼓励外商投资设立外籍人员子女学校，支持外商通过中外合作办学方式投资设立教育培训机构及项目，优化配置境内外教育资源，实现优势互补、良性互动。^[42]鼓励支持高水平、有特色的民办学校通过品牌连锁经营、中外合作办学等方式，引进优质学科、课程、师资、管理，整体提升教育教学质量；鼓励民办学校引进国外先进资源，聘请具有职业资格的外籍教师；支持高校和外国高校之间开展教师互派、学生互换、学分互认和学位互授联授；对国外进人的优质教育资源，在税收、用地、利润留成方面实行优惠政策，允许营利性教育机构赢利。

（2）允许在自贸区探索更大程度的教育开放政策。允许在自贸试验区大胆探索，建立教育国际合作交流综合改革试验区和高等教育国际化示范区，实施更大程度的教育开放政策。建议在负面清单中减少有关教育的限制管理条款，打破教育开放的诸多限制，在科学监管的基础上，允许在中外合作模式之外探索直接办分校模式。

【专栏5-1】

2015年自由贸易试验区教育领域负面清单

第93条　外国教育机构、其他组织或者个人不得单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构（不包括非学制类职业技能培训）。

第94条　外国教育机构可以同中国教育机构合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构，中外合作办学者可以合作举办各级各类教育机构，但是：

（1）不得举办实施义务教育和实施军事、警察、政治和党校等特殊领域教育机构；

（2）外国宗教组织、宗教机构、宗教院校和宗教教职人员不得在中国境内从事合作办学活动，中外合作办学机构不得进行宗教教育和开展宗教活动；

（3）普通高中教育机构、高等教育机构和学前教育属于限制类，须由中方主导（校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍，在中国境内定居；理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2；教育教学活动和课程教材须遵守我国相关法律法规及有关规定）。

资料来源：《国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资准人特别管理措施（负面清单）的通知》（国办发〔2015〕23号），中国政府网，2015年4月8日。

3．鼓励我国优质教育资源“走出去”

（1）鼓励我国优质教学资源配置拓展到海外。在海外开展中外合作办学项目，建立中外合作办学机构。支持高校优势学科，参与和设立国际学术合作组织、国际科学计划，与境外高水平教育、科研机构建立联合研发基地。支持具有相应实力的高校海外办学，开展国际合作和跨境教育服务。

（2）设立教育丝绸之路重大工程。加强国际统筹规划，遴选出我国优势学科和优质职业教育配合企业“走出去”；实现“一带一路”沿线国家国别和区域研究中心全覆盖，为国家实施“走出去”战略提供智力支持。

（3）鼓励出国留学。把国家需要的人才、优秀的学生选拔出来，送到国外高水平的学校、研究机构和国际组织中学习深造。加强对自费出国留学生的服务，规范自费留学中介，完善留学预警办法，加大“国家优秀自费留学生奖学金”力度；积极开展西部院校的公派出国项目，鼓励西部院校学生走出国门，培养国际视野，更好地服务西部建设。^[43]

4．建立完善的教育监管体制

各方面担忧教育市场对社会资本开放、对外资开放之后，会出现各种混乱。事实上，政府可以按照国家法律法规，建立教育监管体系，从而避免靠行政审批来实施控制。这就需要建立教育国际化质量国家标准体系：完善办学质量保障体系和培育世界认可的教育标准，包括建设世界中小学教师培训基地，建立具有共识的合作办学、来华留学的教育质量指标体系；建立出国留学监管工作质量标准，建立教育国际化的综合监测体系。

（四）重点加大职业教育市场开放

发展现代职业教育，不单单是一个教育问题，也是经济问题和重大民生问题。“十三五”，把发展现代职业教育放在更加突出的位置，重点扩大职业教育市场开放，推进产教深度融合，形成政府、企业、社会共同推动现代职业教育的发展合力。

1．鼓励社会资本进入职业教育领域

（1）放宽社会资本办职业教育的限制。降低社会资本进人中高等职业教育领域的门槛，积极支持社会办学主体通过多种出资形式兴办职业教育；简化设立职业教育学院的审批，在土地使用、财政支持、政府购买、人才培训等方面给予民办职业教育机构和公办机构同等的地位和待遇。鼓励大型国有企业和行业龙头企业组建职业教育集团，探索根据本行业现实需要制订培养计划的人才培养模式，促进职业教育与产业发展深度融合。

（2）深人推进校企合作。扩大学徒制的试点范围，鼓励地方开展“招生即招工、人校即人厂、校企联合培养”的现代学徒制试点，落实与保障试点院校的招生自主权；鼓励职业学校与合作企业通过学徒制、委托培养、购买合同等多种方式深人合作，对企业举办职业教育和培训的投人部分给予税收抵扣；在校企深度合作的基础上，推进学历证书与职业资格证书之间的“课证”融通，职业教育学历证书要突出对职业能力的培养，在企业获得的专业技术职业资格证书可以作为进人更高等职业教育机构学习的凭证。

（3）充分利用职业教育综合改革试点，探索引人社会资本的体制机制创新。探索发展股份制、混合所有制职业院校，鼓励以股权出让、股份合作、联合培养等多种方式，引导社会资本进人公办职业教育机构；允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。

（4）鼓励境外资本进人职业教育领域。支持各类职业院校引进海外优质教育资源，鼓励中外职业教育机构相互交流。实施中外职业院校合作办学项目，探索和规范职业院校到海外办学。推动与我国企业和产品“走出去”相配套的职业教育发展模式，注重培养符合我国企业海外生产经营需求的本土化人才。

2．创新提高职业教育水平的体制机制

（1）促进职业教育与普通教育间的横向联通。通过改造、兼并、划转、整合等方式，推动一批普通本科高等学校转变成应用技术型高等学校和高等职业教育学校，举办本科职业教育；在财政拨款、融资条件、土地使用、人才培养等方面，对普通教育与职业教育一视同仁。

（2）加快探索中职、高职、本科相互衔接。加快职业教育“注册人学”招生制度改革，中等职业学校面向初中毕业生实行注册人学，高等职业院校面向中职毕业生实行注册人学；加快探索“学分银行”制，推动普通高校与高职院校间的学分转换，积极探索中高职本科一体化人才培养模式；加快职业教育学制改革，使普通高等院校可以招收职业院校毕业生，并与职业院校联合培养高层次应用型人才。

3．加强对职业教育的政策保障

（1）加大财政向民办职业教育倾斜的力度。加大对民办职业教育的政府购买服务；按照民办学校当年培养合格毕业生的数量，给予民办职业学校不低于公办职业学校生均经费标准的生均奖励；鼓励地方按照本科院校预算内生均拨款水平的一定比例给予民办高职院校经费补助，并逐步提高补助比例。

（2）推行职业教育券。积极推行以直补个人为主的支付办法，将鼓励民办职业教育发展与推行职业教育券相结合，完善面向农民、农村转移劳动力、在职职工、失业人员、残疾人、退役士兵等接受职业教育和培训的资助补贴政策，既达到对城乡困难家庭学生和农民工子女的资助，又有利于民办职业教育机构通过公平参与竞争提高职业教育的质量。