推进基本社会保障均等化

到2020年，实现全面建成小康社会的宏伟目标，首要任务是实现基本社会保障均等化。“十三五”期间，应加快推进社会保障制度改革，整合“碎片化”的社会保障体系，建立健全城乡一体、衔接良好的社会保障体系。

（一）加快推进基础养老金全国统筹

中共十八届五中全会已经明确提出“实现职工基础养老金全国统筹”的目标，这就要求通过顶层设计合理筹划基础养老金全国统筹的改革路径。按照“制度统一、管理统一、技术统一”的标准，尽快形成中央、省级“双统筹”的基本格局，既发挥中央兜底作用，又兼顾各地发展差异。

1．基础养老金全国统筹事关社会保障公平可持续发展

（1）解决部分地区支付缺口取决于基础养老金全国统筹。《中国养老金发展报告2012》显示，2010年全国有15个省份收不抵支，收支缺口总和达到679亿元。2011年收不抵支的省份虽然减少到14个，但收支缺口总和高于2010年，达到766.5亿元。而到了2014年，企业职工基本养老保险基金扣除财政补贴后，当期收不抵支的省份达到22个。在累计结余上，2013年全国城镇职工养老保险基金累计结余达到28269.18亿元，其中广东、江苏、浙江、山东、四川、北京、辽宁、山西、上海九省市累计结余超过1000亿元，这九省市结余之和占全国累计结余的64.36%。而其他很多地区，如东北三省，一方面经济增长面临严峻挑战，另一方面人口大量迁出、老龄化问题加剧，依靠本省本地区的力量实现养老金的自我平衡很困难。建立全国统筹的基础养老金，既可以为困难地区和群众构建制度底线，解决部分地区养老金支付缺口的问题，又可以在全国层面平衡养老金的财力，使得养老金得到更加充分的利用。

（2）降低社保费率取决于基础养老金全国统筹的突破。全国统筹所带来的覆盖面扩大将拓展养老保险基金的资金来源，使一些地区企业承担的高额费率具备了降低的条件。目前，中国城镇人口负担比为0.16，而养老保险制度赡养率为0.33，是人口负担比的2倍，这意味着养老保险制度的负担比仍有下降空间。基础养老金全国统筹，可以促使制度负担比向人口负担比趋近，腾出降低社保费率的空间，减轻企业转型升级的成本压力。同时可以减轻参保者的缴费压力，增强缴费激励，进一步提高养老保险制度覆盖面，形成“费率降低→参保职工规模增加→养老保险制度更加年轻化→费率进一步降低”的良性循环。

（3）实现流动人口养老保险流转接续取决于基础养老金全国统筹。全国统筹可以为劳动者提供便捷的就业和参保条件，提高劳动者参保和劳动力流动的积极性，有助于构建全国统一的劳动力市场。当前制约中国养老保险扩大覆盖面的重要因素是流动就业人员的参保问题。通过基础养老金全国统筹，在不同地区参保的养老保险权益就可以得到有效保障，为流动就业人口提供安全稳定的预期，这是扩大养老保险制度覆盖面、构建全国统一劳动力市场的基本条件。

（4）缩小区域收人差距取决于基础养老金全国统筹。基础养老金全国统筹重要的目标之一在于缩小区域间收人分配差距。目前，由于基础养老金未实现全国统筹，各地区仍根据自身发展情况来确定基础养老金待遇标准。2013年我国各地区城镇职工退休人员人均养老基金年支出水平，和城镇居民人均可支配收人水平基本差距不大。退休人员的养老基金年支出与城镇居民人均可支配收人的相关系数高达57.4%。但是，养老金在缩小城镇职工区域差距方面的作用并不明显。例如，2013年北京和江西的城镇居民人均可支配收人比为1.84，两地城镇职工养老保险人均基金支出比理论上应该小于人均收人差距，而实际上达到了1.96，反而扩大了实际收人差距。

与运行多年的城镇职工养老保险相比，城乡居民养老保险在平衡区域差距上作用更不明显：不但不同省区市间有较大差距，而且同一省区市的城乡差距也比较明显。2013年，我国城乡居民人均养老基金支出最高的地区（上海）与最低的地区（湖南）的比值高达11.11，远高于两地居民收人的差距（2.64）。同一省域内部，在城镇职工养老基金与城乡居民养老保险待遇差距上，即使是城乡居民养老保险待遇最好的上海，城镇职工养老基金人均支出仍达到城乡居民养老保险的4.06倍。而对于待遇较差的江西，城镇职工养老基金是城乡居民养老保险的25.13倍，远远高于当地城乡居民的收人差距。

养老金待遇与居民收人的强关联性以及养老金待遇的区域差距过大，都严重影响了社会保障在平衡居民收人分配中的作用。养老金的区域待遇差距过大，甚至远远超过收人水平的差距，意味着养老金制度存在“劫贫济富”的效应。尽快实现基础养老金全国统筹，不仅对于缩小区域不公平有着重要作用，而且能够在区域发展不平衡的情况下在制度上实现均等化的基本养老。

2．对基础养老金全国统筹进行顶层设计

实现基础养老金全国统筹，涉及多方面，但核心是必须拿出支付制度转轨成本的合理方案，这就离不开有效的顶层设计。目前，各方对基础养老金全国统筹提出了不少建议方案，其目标是相同的，区别在于推进方式上是一步到位还是分步推进。结合养老保障体系的中长期发展需求和国际经验，需要尽快在顶层设计上明确基础养老金全国统筹的改革路径，以稳定各方预期（见表6-2）。

表6-2　国内有关基础养老金全国统筹的主要方案

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

3．基础养老金全国统筹的基本要求

（1）实现制度统一。参照目前省级统筹的规范标准，在全国范围内统一制定城镇职工和城乡居民养老保险的参保范围、对象、筹资方式、缴费基数及比例、给付标准确定方式、统筹项目等。全国不同地区的养老保险制度在基础养老金上标准统一，底线公平，关系可转移接续。

（2）实现管理方式统一。一是在全国范围内建立一体化的养老保险机构垂直管理体制，由中央主管部门对基本养老保险进行垂直管理，改变目前地方分治、条块分割的管理格局；二是在国家层面上统一编制和实施基本养老保险基金预算，明确中央、省、市、县各级政府的预算责任，各级政府应严格按照预算执行和预算调整；三是全国范围内统一城镇职工和城乡居民基本养老保险业务经办规程和管理制度，执行统一的数据标准等。

（3）实现技术标准统一。建立全国统一的养老保险信息系统，作为全国统筹管理的基础平台。这既是基础养老金全国统筹的前提和基础，也是基础养老金全国统筹的基本内容。

4．形成基础养老金中央、地方“双统筹”格局

（1）考虑“双统筹”的综合方案。既发挥中央的兜底作用，又兼顾各地区发展水平的差异。

其一，各省级政府将本省养老保险统筹基金按一定比例上缴中央财政，并与中央财政共同出资构成中央层面的统筹基金，由中央财政在各省间调剂使用。在操作中，企业缴费的一部分直接划人全国统筹基金（比如10%），余下一部分划人省级统筹基金。

其二，全国统筹基金的结付水平，由中央统一制定，不考虑省际差异因素，也不受省级统筹影响。全国统筹的部分，无论个人职业、区域等，均享受无差别的待遇。

其三，省级政府上缴中央统筹基金后的剩余基金，建立省级统筹基金。兼顾地方经济发展水平、人口结构，进行有差别的给付。劳动力流动时，在不同省份内工作所享受的待遇，按工作时间分段计算。

由此形成中央、省级“双统筹”的基本格局：把基础养老金划分为国家基础养老金和地方基础养老金，在资金的筹集方面相应划分中央统筹资金和地方统筹资金。由中央政府支付国家基础养老金，由地方支付地方基础养老金。中央政府和地方政府分别确保这两种基础养老金的支付和待遇调整。

（2）分三步实现“双统筹”。

第一步，建立全国统筹基金。明确全国统筹基金的普适性，即对不同地区城乡居民和城镇职工养老保险的全覆盖。将现有的中央财政对养老保险的补贴，全数纳人全国统筹基金的范畴。对各类基础养老保险，按其统筹账户收人的一定比例进行划分，归人中央和省级统筹基金账户。考虑养老金改革的复杂性，这一阶段可以采用“增量分成，全额返还，分成补贴”的模式。即对各类基础养老保险的统筹账户收人增量部分进行分成，分成后进人全国统筹的资金全额返还，并根据各类基础养老保险的情况，将财政补贴与返还分成资金一起发放，在加强地方参与全国统筹基金积极性的基础上，全面掌握各地基础养老保险的信息。

第二步，发挥中央统筹调剂功能。在初步完成第一步的基础上，就可以考虑第二步，即发挥全国统筹的调剂功能。在基本掌握各地各类基础养老保险信息的情况下，可以根据地方提供的参保信息对养老金的分成部分进行全国调剂。平衡不同地方不同基础养老保险的财力和保障水平，同时建成并完善全国养老保险信息库。

第三步，发挥中央中枢管理功能。在完成第一、第二步的基础上，应将全国统筹基金从平衡财力和待遇的目标转为统一制度，即根据全国养老保险的参保信息库，实现对不同地区不同基础养老保险的统一管理。即使参保人参保的地区不同、养老保险的类型不同，也都可以通过全国统筹基金的统一档案进行记录和管理，为养老金未来的改革建立坚实的基础。

5．逐步把中央负责的全国统筹部分转型为“零支柱”

（1）中央承担最低养老保障的兜底责任。中央政府的责任，是保障所有人，无论收人、职业、缴费和参保类型，都能享受到最低的养老保障待遇。从国际经验看，这就是“零支柱”。在基础养老金全国统筹改革进程中，把中央统筹部分作为“零支柱”，在不改变“统账结合”的制度框架下，可以为消除统筹层次低的问题奠定重要基础。目前，我国一些地方政府已经在试点最低养老保障制度。2013年10月1日起，东莞市全面提高退休人员基本养老金最低保障线。其中，企业退休人员的基本养老金最低保障线从每人每月430元上调至680元；村（社区）退休人员的基本养老金最低保障线从每人每月300元上调至510元。^[3]但这个试点范围太小，而且与地方经济直接挂钩。把这一做法上升到中央层面，就是中央负责的“全国统筹”。对中央政府来说，建立最低养老保障制度，关键在于进一步扩大养老保险覆盖面，实现全民参保。只有做到全覆盖，基础养老金全国统筹的效应才会得到放大。

【专栏6-1】

部分国家最低养老保障制度安排的经验（零支柱）

1．世界银行1994年提出的三支柱结构的理念是：第一支柱是强制和非积累制的，是由政府管理的DB型制度；第二支柱是由市场管理的强制性DC型积累制；第三支柱是自愿性养老储蓄。2005年世界银行提出五支柱，扩展出了另外两个支柱：一个是以消除贫困为目标的基本支柱即“零支柱”；一个是非经济性的支柱即第四支柱，包括其他更为广泛的社会政策，如家庭赡养、医疗服务和住房政策等。

2．挪威设立了最低养老金标准。挪威的国家保险计划中，基本养老金是第一支柱（basic pension）。按照规定，凡在16～66岁期间参加全民社会福利保险三年以上，并在挪威居住20年以上者，就可领取基本养老金。基本养老金待遇取决于当事人加入全民社会福利保险的时间长短，与退休前收入和交税多少无关。参保40年以上者可获得全额基本养老金，余者递减。但对于没有任何收入、没有纳税记录的挪威人来说，退休后同样可以享受到最低养老金（minimum pension），当前的基本标准为每年16万挪威克郎。

3．瑞典在养老金制度设计中，明确设置了保证型养老金。对于那些低收入者或者没有收入的人来说，瑞典政府设立了最低养老保险线，保证其得到最低生活保障，通过财政预算拨款来向这些老人提供保证型养老金（guarantee pension）。

4．英国在社会保障改革中，也加大了养老金领取者的最低收入保障，将其从1997年的每周68.80英镑提高到如今的每周114英镑。此外，针对一些穷人和弱势群体，还有一份最低养老金保障，它是维持公民的最低生活水平、避免其沦入贫困深渊的最后防线。

从各国的制度设计看，尽管具体的制度设计不同，但都有相应的最低养老保障安排。这一安排的基本出发点是防止没有能力参加养老保险的社会成员在步入老年后陷入贫困。

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

（2）合理确定中央统筹部分（零支柱）的支付水平。在确定“零支柱”水平时，可以把最低养老金标准等同于低保标准，通过测算最低养老金的需求，倒推出基础养老金全国统筹的规模需求。低保是一种社会救济，其救济对象、范围主要根据当年实际情况确定，在制度上是临时性的、个别性的；而最低养老金是长期性的、全民性的。最低养老金覆盖全民，可实现全社会的共济共享。初步测算，2015年11月，全国城市人均低保补助水平为439元，农村人均低保补助水平为255元。按2015年中国65岁以上老人达到14374万人、城镇化率56.1%计算，如果所有老人均按低保水平补助，所需资金规模为6178.9亿元。^[4]考虑到老龄化、待遇水平调整等因素，可以把7000亿元作为基础养老金中央统筹的规模起点，并动态调整。一要将绝对贫困线与低保线相挂钩，体现经济发展水平（当地生活成本等）的差异；二要建立起机制化的动态调整公式，使之随着经济发展和物价变化而进行调整。

（3）中央统筹缴费来源逐步实施费改税。目前社保改革中关于税和费的争议比较大。在不同的统筹层次中，税与费的作用和定位不同。在“双层统筹”模式下，对中央负责的统筹部分，核心是最低养老保障金，可以考虑逐步采取税收形式，形成强有力的财政保障，这也是挪威等北欧国家的经验。对省级负责的统筹部分，仍然保留现有的“费”的形式。中央统筹费改税后，企业直接缴费负担就可以明显下降，从而带来结构性减税效应。

6．加快推进省级实质性统筹

（1）加快推进省级实质性统筹。2007年，原劳动保障部与财政部联合发布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，提出了实现省级统筹的六个具体标准。从现实情况看，真正做到省级统筹的省份为数并不多，大多数省份都是省级资金调剂。后者“类统筹”并没有解决统筹层次过低的问题，也没有改变地方对社保基金的实际控制权。但这六条标准中恰恰缺少最重要的一条，即资金收支的管理标准，没有规定统收统支的标准，很难为省级统筹提供保障。在“双层统筹”方案中，应当明确统筹标准，包括养老保险缴费资金流的收人、支出、核算、管理、调剂的层级。要以资金为核心标准，换言之，资金集中在哪一级管理，才能表明实现了哪一级统筹。

（2）明确地方政府职责。在全国统筹情况下，统筹基金预算的执行主体应该是各级政府，这就要求明确各级政府尤其是地方政府责任，促使地方政府积极扩大养老保险覆盖面，并控制退休人员的非正常增长。在基金计划或预算内各地产生的收支缺口，应以统筹调剂为主，地方政府弥补为辅。由非正常原因产生的收支缺口，应以地方政府弥补为主、统筹调剂为辅，甚至由地方政府全额负担（见表6-3）。

表6-3　基础养老金全国统筹后中央与地方关系

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

（二）完善城乡统筹的基本医疗制度

我国目前的大病保险是由政府从医保基金划拨资金，向商业保险机构购买大病保险，对患有大病的参保人，在基本医疗保险报销后需个人负担的合规医疗费用，给予“二次报销”。参保人员年度内累计发生的超过基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用，可以部分或全部通过大病医保来获得补偿。

1．实现大病保险全覆盖

与城乡居民基本医疗保险覆盖率相比，大病保险覆盖率约为70%。国务院《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》明确提出，“鼓励有条件的地方探索建立覆盖职工、城镇居民和农村居民的有机衔接、政策统一的大病保险制度”。落实中央精神，争取到2020年，基本建立起覆盖全民的大病保险制度。

2．提高大病保险的统筹层次

医保统筹层次的高低既要考虑医疗服务本身的特性，又要考虑现行条件的制约。由于我国幅员辽阔，不同地区的人口结构、疾病谱、就医习惯差异较大，现有医疗资源分布不均衡，各项医保制度缺乏有效衔接和整合，加剧了医疗资源分布的区域和城乡差距。2014年全国基本医疗保险基金总结余10644.8亿元，比上年增长16.8%，但仍有部分地区出现医保资金赤字问题。因此，迫切需要通过提高医保统筹层次，增强基金共济能力。

3．加快与不同医保制度衔接，构建三层医疗保障体系

（1）加快大病保险与基本医疗保险的衔接。我国的大病保险建立在城乡居民基本医疗保险基础上，这就要求加快推进大病保险与基本医疗保险的对接。推进城镇职工与城乡居民通过“大病保险”衔接，可以采取差异化缴费、公平化待遇的方式。通过逐步推行“大病保险＋基本医疗保险”的一体化管理方式，既可以完善信息共享机制和医保支付制度，降低不合理医疗费用，也可以促进大病保险与基本医疗保险在实务操作、运行管理、各项制度执行上的衔接，还可以有效建立医保经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制和购买服务的付费机制。

（2）加快推进大病保险与新农合大病保障的衔接。新农合大病保障与大病保险既有联系，又有区别。新农合大病保障是在限定费用的基础上针对特定病种予以报销，而城乡居民大病保险不限定具体病种。目前新农合大病保障的病种只有22种。从实践看，两者可以统筹在一起，逐步把新农合大病保障融人大病保险。

（3）加快大病保险与民政医疗救助体系的衔接。如果城乡居民不幸患上重症疾病，在获得基本医疗保险和大病保险之后，家庭还需要支付巨额的医疗费用，形成“灾难性医疗支出”。这就需要在各类医疗保险之外，加快完善医疗救助体系，并且形成与医疗保险的有效对接。对经大病保险支付后自付费用仍有困难的患者，给予医疗救助、慈善救助等帮助，降低家庭发生灾难性医疗支出的概率。

4．鼓励发展商业性医疗保险

从国际上看，即使是社会福利水平很高的发达国家，也非常重视补充性医疗保险的发展。政府通过税收等激励政策鼓励企业和个人购买商业健康保险，以弥补社会基本医疗保障之外的医疗费用、疾病损失费用和护理保健费用的缺位，在减轻国家社会医疗保险的财政压力的同时，满足了人们多样化和高水平的健康保障需求（见表6-4）。

在制度设计上，参与大病保险的商业保险公司只能“保本微利”，不能从这项业务中获得巨额收益。为了激励商业保险公司，可以鼓励商业保险机构在承办大病保险的基础上，积极发展商业医疗保险，提供多样化的健康保险产品。通过业务交叉补贴的方式，既为城乡居民提供更多的保险，又为商业保险公司带来盈利。

表6-4　美、德、英的商业健康保险发展模式

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

（三）完善社会救助体系

进一步加强和完善城乡社会救助体系建设，提高城乡困难居民的救助水平和救助范围，切实解决困难居民最关心、最直接的问题。

1．完善最低生活保障

统筹城乡低保标准，将农村低保标准与城市低保标准并轨执行，缩小城乡困难群众收人差距；建立城乡低保标准与经济发展同步增长机制，稳步提高城乡最低生活保障水平；通过加大实施再就业力度，促进最低生活保障制度与就业、扶贫开发政策的有效衔接。充分发挥农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的作用，有效保障农村贫困人口的基本生活，提高收人水平和自我发展能力，从而稳定解决温饱并实现脱贫致富。

2．完善农村五保供养制度

进一步规范农村敬老院的管理，加强标准化、现代化建设，为农村五保户提供一个规范化、现代化的供养机构；根据农村经济社会发展水平，不断提升五保户的集中供养标准；加大财政投人力度，确保敬老院维修、改造、设备升级等相关资金保障落实。

3．完善城乡医疗救助制度

将“三无”、重点困难家庭以及学生儿童中的低保对象、残疾人、低收人家庭成员纳人全额参保资助，将困难职工、本地困难农民工、关闭破产企业退休人员、下岗失业人员纳人城镇基本医疗保险；完善重特大疾病医疗救助制度，不断扩大救助范围和救助水平；加强对“支出型”贫困家庭的医疗救助力度，有力缓解困难群众看病压力，防止发生“因病致贫”现象。