2014年下半年以来的简政放权改革与过去有很大的不同，提出了“放管结合”的新思路，要求各部门在放权的同时，必须采取有力的措施加强和完善监管。在新形势下，监管变革的重要目标是由市场监管走向市场治理。
（一）发挥市场的决定性作用受制于监管转型滞后
以简政放权为重点的政府改革是本届政府的最大亮点，其在释放市场活力、促进经济转型、应对经济下行压力中发挥了重要作用。但从近年来食品药品监管问题频发与2015年股票市场的异常波动可以看出，监管转型滞后于简政放权改革进程，与扩大内需、拉动消费的现实需求和广大社会成员的期盼有着明显差距。总的来看，监管转型滞后成为简政放权纵深发展的“最大短板”。[1]
1．监管理念变革滞后具有普遍性
在现代监管模式下，行政审批与监管是分离的，监管主要是事中事后监管，事前的行政审批能取消尽可能取消，以便能够最大限度地激发市场活力。中国（海南）改革发展研究院课题组在2015年国务院第三方评估的调研中发现，不少行政部门在理念上仍把行政审批和监管看成是一回事，仍强调“谁审批，谁监管”，这在现实中往往演变成为“行政审批部门等同于监管部门”“少审批就少监管，不审批就不用监管”等。实践证明，这既不利于行政审批制度改革，也不利于事中事后监管体系的完善。
2．监管方式比较陈旧，社会参与监管严重不到位
（1）监管技术手段落后。不少部门习惯于“大检查、明察暗访、交叉检查、巡查、抽查”等传统方式。尽管2015年国务院出台了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》，但目前大数据等应用尚未普及，不少地方在省级层面，工商、国税、地税、质监等业务系统与行政审批工作平台尚未实现信息互通和资源共享，难以形成大数据的协同监管。2015年以来，各地一些安全事故频发，“东方之星”沉没、天津滨海新区爆炸、深圳滑坡等事故，与监管技术手段落后直接相关。
（2）监管缺乏社会信用基础。在现代监管模式下，监管需要以企业的社会信用为基础。而在我国现行监管模式下，社会信用体系尚未建立，一些企业违背诚信、制假售假的行为得不到应有的惩处。比如，在事前行政审批为主的条件下，企业到银行贷款，银行却更相信政府批文。这使得现行监管模式难以摆脱对行政审批的依赖，同时弱化了监管的有效性。
（3）社会参与监管严重不到位。“商有商道、行有行规”是我国自古以来就有的规矩。行业协会和商会曾经在推动企业诚信和自律中扮演着不可替代的角色。但在现行体制下，行业协会和商会行政化倾向较为严重。监管中政府唱“独角戏”比较普遍，行业协会和商会严重缺乏公信力，行业自律缺失，难以有效发挥传统“行帮商会”的作用。
3．监管体制改革尚未取得实质性突破
（1）行政审批与监管“合二为一”的体制尚未完全打破。行政审批与监管是不同性质的行政权力，严格分离才能确保各自的有效性。尽管我国成立了各类监管机构，但在体制安排上仍带有“合二为一”的突出特点。例如，有的机构既有审批权，又有价格监管、垄断行业监管等权力；证监会、银监会、保监会等既是市场准人的审批机构，又是专业监管机构，这使得监管机构本身难以保持利益超脱和独立行使监管权。
（2）监管机构“九龙治水”尚未完全改变。近几年来，地方层面在监管机构整合上进行了试点，深圳、上海、浙江、天津等地纷纷整合工商、质监、食药等部门，组建市场监督管理局（委），但在中央层面，监管机构的整合还没有跟上，使得地方层面的试点难以摆脱局限性。2013年国务院机构改革仅仅有限整合了食品药品监管职能，很多监管职能依然散落在相关部门。例如，农业部门监管食用农产品质量，食品安全标准制定和风险评估由卫计委负责，食品生产容器和包装材料监管职能由质监部门承担，食品药品广告监管权在工商部门。
（3）监管部门专业化建设严重滞后。不仅表现在监管队伍专业化建设滞后，还表现在监管标准缺乏，现有的监管标准远远低于发达国家。由于监管标准较低，国内消费者被歧视的现象时有发生。例如，2015年有媒体报道“星巴克在国内生产销售的蛋糕含有鞋底原料”，星巴克回应称：“蛋糕产品中确有添加该物质，但添加剂量符合中国相关法规要求。”
4．监管立法滞后
从发达国家经验看，监管职能法定、程序法定、机构编制法定是确保监管独立性、权威性、专业化的重要保障，也是规范监管行为的重要保障。改革开放近38年以来，我国监管立法严重滞后，法治监管的基础仍然相对薄弱。例如，《反垄断法》并没有把反行政垄断纳人在内；由于《证券法》尚未修改，原计划2015年下半年推出的注册制改革，不可避免地受到掣肘；《城市综合管理法》长期未出台，以行政规章为依据的城管执法越来越被动。
（二）以监管转型激发市场，解放企业
经济转型升级有赖于有活力的市场，有赖于公平竞争，有赖于打破企业创业创新面临的政策体制枷锁。当前，在加快经济结构调整，尤其是经济下行压力增大的背景下，需要的是加大放权的力度，激发市场活力，严防“把市场关进权力的笼子里”。
1．实施企业自主登记制度
（1）商事登记制度改革促进了市场主体快速增长。近两年来，各级政府加快了企业工商登记制度改革步伐，全面实施注册资本由实缴制改为认缴制、“先证后照”改为“先照后证”、企业年检制改为年报制等一系列降低市场准人门槛的举措，从“分部门办理证照”到“证照统发”到“一照三号”再到“一照一码”的持续商事制度改革，明显简化了企业注册登记流程，改善了政府与市场关系，有效激发了市场主体的活力。据统计，2015年，全国新登记市场主体1479.8万户，比上年同期增长了14.5%；注册资本（金）30.6万亿元，比上年同期增长了48.2%，两项数据均创历史新高。[2]
（2）商事登记制度仍有较大的改革需求。2015年10月以来，“三证合一、一照一码”登记模式在全国全面推广。改革后由工商管理部门核发加载统一社会信用代码的营业执照，取消了组织机构代码和税务登记号，缩短了企业创办周期。有地方的数据显示，过去企业注册登记法定最长时间为48天，而现在只要材料齐全最长只要3天。[3]即便如此，商事制度仍有较大的改革空间：一是与发达国家或地区相比，我国企业注册登记仍不够简便。例如，新加坡的企业注册登记只需3小时就能在网上完成；香港于2011年建立了“注册易”一站式服务网站，企业登记最快仅需要1小时。二是执行“三证合一、一照一码”制度后，由于部门间政策协调不够，个体工商户办理组织机构代码证却被相关部门“拒之门外”。三是企业注册登记容易，但企业注销变更困难。企业注销仍要国税、地税、工商、银行、质监等部门审核，而每个部门都有审核周期。
【专栏7-1】
“三证合一”后个体工商户成了“两不管”
2015年10月1日以来，各地全面推行营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一、一照一码”制度。而就在新制度推行如火如荼时，个体工商户为办理组织机构代码证却陷入“两难”境地。
因业务需要，目前急需换发组织机构代码证解锁对公账户的黄女士在连吃两次“闭门羹”后，才意识到新制度推行后个体工商户已经成了“两不管”地带。
记者注意到，类似于黄女士的这种遭遇，目前在全国范围内普遍存在。全国组织机构代码管理中心网站留言板上，不少个体工商户留言咨询相关问题的解决措施。而他们得到该中心相同的答复是：为了履行国务院相关文件和国家质检总局相关要求。
记者查询发现，2015年8月，工商总局、质检总局等六部门联合下发的《国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》中明确指出，10月1日起全国各级工商行政管理部门向新设立企业、变更企业发放加载统一代码的营业执照，并没有提到个体工商户。
然而，国家质检总局在日前发布的《贯彻落实“三证合一、一照一码”登记制度改革的通知》中，却明确指出包括了个体工商户。该通知称，自2015年10月1日起，各级组织机构代码管理机构不再向企业、农民专业合作社和个体工商户发放和更换组织机构代码证书，代码办证窗口应做好相应公告、解释和说明工作。
“现在存在一个死结，我们这边接到国家质检总局的通知是全部停办，但是工商部门没有全接。”10月27日，郑州市质监局一名工作人员在向《工人日报》记者解释该问题时表示，归根结底是各职能部门之间的政策没有协调好。针对个体工商户目前普遍存在的困局，该工作人员称，尚无任何解决的办法，具体什么时间能解决也没法说，需要等等看国家层面怎么说。而据记者了解，目前国家工商总局正与国家质检总局进行协调，有望尽快解决并拿出下一步措施方案。
资料来源：余嘉熙，闵亚平：《“三证合一”后个体工商户成了“两不管”》，《工人日报》，2015年11月2日。
（3）全面推行企业自主登记制度。进人“互联网＋”时代，实现企业自主登记注册的技术条件和时机已经成熟。建议借鉴新加坡、中国香港等地的经验，从“十三五”开始，全面推行企业自主登记制度：第一，在四大自由贸易试验区实施企业一站式登记注册的基础上，尽快建立全国统一的企业自主登记注册网络平台，在企业注册时间上与国际接轨。第二，加强部门间政策协调，尽快将个体工商户纳人“三证合一、一照一码”制度执行范畴。第三，加快推进企业简易注销制度改革，在目前试点的基础上，尽快在全国实施个体工商户、未开业企业以及无债权债务企业简易注销程序。
2．取消企业一般投资项目备案制
（1）从投资审批制到备案制是个重要突破。2004年之前，无论是政府投资项目，还是企业投资项目，都实行审批制，这在我国经济起飞初期对产业布局起到了重要作用。但随着我国加人WTO，这种审批制越来越难以适应国内外市场发展的需要，其弊端日益暴露，妨碍了要素的自由流动，不利于激活市场。2004年国务院出台《关于投资体制改革的决定》，明确规定“企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区分不同情况实行核准制和备案制”。
2008年国际金融危机以来，受国内外市场的双重影响，我国经济下行压力增大，但国内企业投资环境并没有得到较好改善，国内市场潜力难以有效释放，经济增长乏力。2013年全国“两会”期间，有政协委员指出“目前投资一个项目仍需要盖108个章”，这不仅影响了企业投资效率，而且不利于激发市场活力。从初步的实践看，近两年来，从上到下各级政府加大以简政放权为重点的行政审批制度改革力度，全面推行企业投资项目备案制，在进一步为企业投资“松绑”上发挥重要作用。
（2）实践中投资备案制仍被变相“审批”。实行投资备案制的初衷是尽可能减少行政审批环节，缩短企业到政府相关部门的办事时间，提高政府办事效率。从国际经验看，企业投资备案的主要意义在于报备或者通知，主要目的是便于政府掌握企业投资信息，对投资运行进行监控和分析，从而引导社会投资。从理论上讲，备案制应该是一种比较便捷的方式，有利于企业投资便利化。然而，在实际操作中，有些地方的备案被普遍赋予审批的意义，甚至需要耗费比审批更多的时间，饱受各类市场主体诟病。一些部门仍采用审批制的流程标准，一些审批“明放暗不放”，隐晦地实行“备案”，看起来是备案，实际上是审批，使得备案制效果大打折扣。例如，一些地方政府通过设立财政资金扶持项目、科技创新项目等进行公共资源的政策性分配，成为事实上的变相审批。客观地看，企业投资项目备案制仍属于前置性的行政控制，并不能有效减少企业的不正当竞争和违法行为，而且有可能成为变相审批。向纵深推进以简政放权为重点的行政审批制度改革，需要进一步改革备案制。
（3）取消企业一般投资项目备案制。市场经济条件下，在政府严格管理城乡规划、土地利用、环境保护、安全生产等事项的前提下，企业一般投资项目一律应当由企业依法依规自主决策，不再需要备案。当前，从增强行政审批体制改革的实际效果出发，加快落实中央关于“破除阻碍创新发展的‘堵点’、影响干事创业的‘痛点’和市场监管的‘盲点’，为创业创新清障、服务”的精神，需要确立企业投资主体地位，适时取消企业一般投资项目备案制，将投资决策权彻底交还给企业。
3．以公平竞争政策取代产业政策
（1）某些产业政策推动了产能过剩。2008年国际金融危机中，我国出台了某些产业振兴规划，它在扩大投资规模、保持经济稳定增长中起了重要作用。但客观地说，近些年来，产能过剩在很大程度上与政府不适当的产业政策直接相关。一些开发区、产业园区为了招商引资出台“零地价”“税收返还”等产业政策，进一步加剧地方政府间的恶性竞争，加大地方保护主义倾向，影响了资源配置效率，有违公平竞争的市场原则。
（2）泛化产业政策容易扭曲市场主体的投资行为。在现代市场经济条件下，农业等一些特定产业，各国都有保护政策，但不能每个产业都实行优惠的产业政策，这样容易妨碍市场公平竞争，人为导致供求关系失衡，不利于利用市场机制自动调节供求关系和消化过剩产能。近些年来，政府与市场关系的失衡，很大程度上与政府产业政策相关联，由此造成市场主体对产业政策的过度依赖。
从实际情况看，各地产业政策的优惠程度不一，促使一些企业通过比较各地产业政策来决定投资行为。这样一来，一方面，加剧了地方政府间的恶性竞争，造成一些地区盲目投资、重复建设，导致产业同构现象严重；另一方面，企业对产业政策的过度依赖导致企业应对市场风险的能力减弱，一些企业不把主要精力放在开拓市场和改善经营管理上，而是想办法钻产业政策的空子，甚至通过不正当手段获得政府补贴，一旦遇到市场波动，就寻求政府扶持，长此以往形成了“恶性循环”。由于大量产业资金分散在不同部门，在利益的驱使下，一些企业将同一个投资项目经过不同“包装”后向不同部门重复申请资金支持，不利于产业资金的合理配置。有些产业政策采取支持创新的办法，初衷是好的，但也很难达到预期效果。例如，一些企业为了获得巨额的研发经费，并没有把主要精力放在研发上，而是放在千方百计争取财政资金上。
（3）尽可能少用或不用产业政策。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，就是要进一步明确政府与市场的边界，加快政府向市场放权，充分发挥市场在资源配置中的机制性作用，将政府的主要职责限定在公共服务领域。从实践看，华为、阿里巴巴等一大批创新型企业的成长并不是靠政府产业政策扶持的结果。相反，一些企业长期依赖政府政策扶持，在创新方面往往走不远。市场经济条件下，政府的主要职责之一就是营造良好的市场环境，尽可能少用产业政策去干预企业投资行为，使各类市场主体根据市场变化来决定自身的投资行为。为此，需要改变通过政府选择、政府补贴、行政主导直接配置资源的做法，尽快清理、废除通过各类优惠政策和政府补贴引导产业发展的各项政策，改变政府人为扭曲市场信号和不公平竞争的局面。
（三）形成有效监管的体制框架
“十三五”，推进传统市场监管方式向市场治理创新的转型，关键是转变政府监管理念，初步形成政府与社会力量共同监管的多元治理格局。
1．以监管转型推动形成有效的市场治理
（1）由事前审批为主向事中事后监管为主转型。从发达国家的经验看，现代监管在事前监管上尽可能简化程序，实行负面清单制度，这样能够降低企业的市场准人门槛，最大限度地激发企业活力和市场活力。但企业准人门槛放开后并不意味着政府一味放任自流，需要采取更为严格规范的事中事后监管。“十三五”，随着事前行政审批事项的大幅减少，政府微观经济管理方式正在走向负面清单管理。在这个特定背景下，“十三五”，我国监管转型的首要任务是由事前审批为主向事中事后监管为主转型。
（2）由分散监管向统一监管转型。我国目前形成的监管模式带有分散监管的突出特点。在实践中，分散监管模式已经弊多利少，难以为继。以2015年的配资炒股为例，既涉及银行业，又涉及证券业，是由银监会负责还是由证监会负责难以区分，类似的“监管真空”不胜枚举，充分说明了分散监管的传统模式已经难以适应新形势变化。党的十八届三中全会明确指出，应“实行统一的市场监管”。也就是说，“十三五”应尽快实现由分散监管向统一监管转型，这已成为监管转型的重要任务之一。
（3）由行政型监管为主向法治化监管为主转型。在现行体制下，监管机构主要按照行政等级行使职权，无法获得独立性，难以形成专业化的队伍。随着“一带一路”和自由贸易试验区战略的实施，建设国际化营商环境成为稳定经济增长预期、推进经济转型升级的战略选择。在这个特定背景下，推动市场监管由行政型为主向法治化为主的转型既有现实性，又有迫切性。
2．到2020年基本形成多元市场治理体系
（1）创新市场监管体制机制。与负面清单管理相适应，以市场监管与行政审批严格分离为原则，全方位梳理各部门需要监管的事项，加快建立完善的消费市场监管体系、金融市场监管体系和垄断行业监管体系，到2020年建立起比较完善的事中事后监管体系。
（2）建立监管部门的信息互联共享机制。地方政府基本实现工商部门、审批部门、行业主管部门及其他部门之间的信息实时无障碍交换。
（3）初步建立起统一的市场监管模式。以减少层级、整合队伍、提高监管效能为原则，组建统一的市场监管队伍，形成监管合力；健全跨部门联动响应机制和失信惩戒机制，形成“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制。
（4）基本形成多元市场治理体系。在强调政府主体责任的同时，充分发挥行业组织的自律作用，市场专业化服务组织、公众和舆论的监督作用，促进市场主体自我约束、诚信经营，有效发挥社会力量在市场监管中的独特作用。到2020年，形成以政府为主体，公众、社会组织、新闻媒体等社会力量共同参与市场监管的合力，基本形成多元市场治理体系。
3．到2020年初步建立监管法治框架
（1）实现监管职责法定。监管法律体系初步完善，每一项监管权、每一个监管机构的设定均做到于法有据、可问责。
（2）实现监管程序法定。以法定程序约束监管部门自由裁量权取得重要突破，监管执法权的行使严格规范。
（3）实现监管机构编制法定。依法合理规范监管机构编制，监管机构编制向基层执法队伍倾斜，形成监管队伍专业化强有力的体制保障。
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