加快市场监管体制转型

二、加快市场监管体制转型

监管转型滞后的深层次矛盾在于监管体制改革滞后。从实践看，如果没有监管体制改革的深人推进，无论是消费市场监管转型、垄断行业监管转型，还是监管方式转型，都难有实质性突破。加快推动监管体制创新，成为“十三五”监管转型不可回避的重大课题。

（一）审批与监管不分是监管转型的突出矛盾

当前，市场监管仍保持着行政审批与市场监管“合二为一”的突出特征，以行政审批取代监管的矛盾比较突出，前置性审批过多不仅抑制市场活力，也难以保证事后监管的有效性。要真正建立公平公正的市场秩序，不能靠行政审批，而要靠市场监管，这就需要把行政审批与市场监管严格分开。

1．行政审批与市场监管属于不同性质的管理职能

（1）行政审批与市场监管的侧重点不同。行政审批是行政机关事前把关的手段，主要是为了限制不利于公共利益的行为，防止公民和法人对权利和自由的滥用，具有一定的自由裁量权，主要包括审批、核准、批准、同意、注册、认可、登记、检验、年检等几十种。市场监管是对市场经营活动进行约束限制的行为，包括规范、监督和查处职能。两者在范围、程度上有着本质区别。现代市场经济条件下，行政审批与市场监管是两个不同性质的事物：事前审批是政府行政权力，需要依法界定权力清单；有效的市场监管主要是事中事后监管，而不是前置性的审批。对于前置性的审批尽可能做到越少越好，对于事中事后的监管则需大力强化。

（2）以行政审批为基础的市场监管难以为继。在传统体制下，市场监管以前置性的行政审批为主，通过行政审批为企业层层把关，严重抑制了市场活力，而事中事后监管的体制安排则相对薄弱。在现代市场经济条件下，行政审批与市场监管是不同性质的权力，都需要于法有据。随着“十三五”负面清单管理的全面实施，无论是消费市场领域，还是反垄断领域，在大幅度削减行政审批事项的同时，都面临着重构现有市场监管体系的问题。

2．行政审批与市场监管职能分开

（1）行政审批与市场监管职能的严格分离势在必行。多年来，行政审批与市场监管不分的体制不仅导致重审批、弱监管的问题，还带来寻租腐败问题。据报道，2013年下半年以来，全国范围内多位现任或曾任行政审批部门的官员落马。这些官员落马背后重要的体制根源在于行政审批与市场监管没有严格分开，官员所掌握的行政审批权过大。“十三五”，建立公平竞争的市场秩序对行政审批与市场监管职能的严格分离提出多方面的改革诉求：只有两者严格分离才能真正落实行政审批与市场监管各自的主体责任；只有两者的严格分离才能在市场监管机构改革上破题；只有两者严格分离才能克服封闭式的监管模式，走向公开透明的市场监管，有效克服权力寻租和腐败现象。

（2）推进行政审批与市场监管职能严格分离。目前，负面清单管理模式已经开始在多个领域探索。以证券市场为例，下一步的改革目标是实现IPO的注册制，这意味着证券市场将告别准人行政审批时代，由此需要在行政审批与市场监管职能严格分离的基础上重点强化证券市场的监管职能。未来2～3年，随着金融、能源、基础设施、公共服务等领域负面清单管理模式的推行，需要实现行政审批与市场监管职能的严格分离，并强化市场监管职能。

3．行政审批与市场监管机构分开

（1）实现审批机构与监管机构相分离。尽管这些年我国出台了不少市场监管的法律法规，但执行效果并不好，一个重要原因就是审批权与监管权长期不分。为此，一些需要保留审批事项的部门，应当成为科学规范、高效的审批部门，行政审批与市场监管在机构上要严格分开。

（2）组建综合性、权威性的市场监管机构。由于监管职能和监管权力结构配置的不合理，同一事项的监管往往分散在多个部门。虽然目前部分机构已进行调整，但在消费市场监管、垄断行业监管等方面远未到位，距离现代市场经济条件下有效的监管体制还有较大的距离。为此，需要尽快从国家层面整合监管机构，组建综合性、权威性的市场监管机构。

（3）实现市场监管机构的独立性、专业性。现代市场经济条件下，市场监管的权威性主要靠监管机构的独立性、专业性来实现，而非简单地依靠部门领导意志去执行。市场监管部门如果频繁受上级领导干预，很难公正独立地行使监管权。建议赋予市场监管机构享有同级政府或行政部门所享有的制定行政规章或规范性文件的准立法权限和行政裁决权，加快推进市场监管机构去行政化。

（二）推进重点领域监管转型

“十三五”，把握全局、突出重点，以释放内需潜力为重点破题监管转型，争取在金融监管转型、消费市场监管转型、垄断行业监管转型上取得重要突破。

1．加快推进金融监管转型

（1）金融监管转型处于重要关节点。无论是提振经济发展的信心，还是加快经济转型升级，都有赖于一个健康、稳定的资本市场。尽管在一段时间内实施了“熔断机制”，但仍然止不住股市的振荡，又被迫暂停，问题在于因监管真空导致的金融风险频发的根源尚未根除。金融业已经进人大规模的混业经营，银行、证券、保险等行业相互渗透。例如，中国平安保险集团拥有银行、保险、证券、信托等金融业务。此外，互联网与传统金融开始相互渗透，腾讯和阿里巴巴等互联网企业开始涉足支付业务，并不断向证券、信托等领域迈进。在这种情况下，金融分业监管的体制已经严重不适应混业经营的需要，面临转型的历史挑战。

（2）实现金融分业监管向混业监管转型。在分业监管的体制下，各监管部门往往只关注自身所管辖的范围。2015年股市异常波动中，一些保险资金对上市公司频频举牌，成为社会关注的焦点。当前，稳定资本市场已不仅仅局限于证券业，还需要银行业、保险业相关监管部门的通力配合，尽管2013年国务院发文成立由央行牵头的“金融监管协调部际联席会议制度”，然而多次股市大幅波动证明，这种联席会议制度并未能有效防范风险。为此需要尽快建立起统一的金融监管体制。应当借鉴欧美国家从分业监管到混业监管的实践，加快完善我国“一行三会”协调机制，尽快形成金融混业监管的制度安排（见表7-1）。

（3）建立以保护投资者权益为导向的资本市场监管体制。重筹资功能、轻投资者保护功能是我国资本市场的“顽疾”。新阶段资本市场监管转型，关键是改变资本市场监管重筹资功能、轻投资者保护功能的传统监管理念和监管方式，形成上市公司对投资者负责的制度约束。

其一，建立强制性分红机制，形成长期不分红上市公司的退市机制。要求上市公司在一定时期内必须分红，超过一定期限不分红的，将不得再融资。再超过一定期限仍不分红的，自动退市。

其二，借鉴美国经验，尽快建立集体诉讼制度，切实保护中小投资者利益。

其三，提高证券业违法犯罪处罚力度，支持投资者依法进行民事诉讼索赔，并追究相关责任人的刑事责任，形成引导价值投资、遏制过度投机的长效机制。

其四，形成强有力的资本市场应急机制。建立财政与货币政策的联动机制，形成包括监管部门在内的多部门稳定资本市场的合力。

表7-1　美、英、日、德金融业经营方式和监管模式

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

【专栏7-2】

尽快出台“资本市场政策托底”的一揽子救市方案

当前“资本市场政策托底”出台了不少政策，但这些政策仍需要进一步完善，并形成制度化的安排。

1．确定资本市场干预的底线。例如，承诺在股指低于某临界点时，监管部门要进行强力干预，给市场以稳定的预期。

2．加快推出提振资本市场信心的重大改革方案。如服务业市场开放、结构性减税、国有企业混合所有制改革等方案，形成资本市场的实质性利好。

3．以中国证券金融股份有限公司为主体形成制度化的筹资机制。“证金公司”在稳定股市中发挥了重要作用，但在危机应对上并不专业。建议形成不以营利为目的、专业化、规范化管理的国家资本市场平准基金。

资料来源：中国（海南）改革发展研究院：《以监管转型为重点深化简政放权改革（24条建议）》，《经济参考报》，2015年9月11日。

2．以消费市场监管转型释放内需潜力

（1）以建立溯源体系为重点加快消费市场监管转型。20世纪90年代以来，美国、欧盟、日本等逐步引人了消费品全程标识追溯系统，强调对生产、收获、加工、包装、运输和销售等环节实行全过程监管，避免因任何环节遗漏造成商品安全事故。目前，国内产品溯源技术在食品、药品、化妆品、保健品、农产品等领域开始推行，但产品溯源标准参差不齐，而且主要由企业主导，难以真正获得消费者信赖。建议由质监部门牵头，建立国家层面权威的第三方消费品溯源平台，形成统一标准，实现全程溯源，保证溯源数据信息的真实性和完整性，并在此基础上建立问题商品的追溯与召回制度。

（2）严刑峻法打击消费市场制假售假行为。假冒伪劣商品已成为当前抑制消费的重要因素。不仅传统消费市场，网络消费市场也充斥着假冒伪劣商品。据2014年下半年国家工商总局对淘宝、天猫、京东、1号店等主要网购平台的重点商品抽查显示，在92个批次的样品采样中，只有54个批次的样品为正品，正品率仅为58.7%，非正品率达到了41.3%。^[4]无论是从刺激消费，还是从营造安全健康的消费环境出发，都有必要加大对消费市场制假售假行为的打击力度。为此建议：第一，加大对制假售假行为的处罚力度，大幅提高制假售假的违法成本。第二，邀请公安部门联合打假，对触及刑法的移交司法机关处理。第三，加强知识产权行政执法和司法保护，积极营造良好的保护知识产权的法治环境和市场环境。第四，加强地区间协调，建立跨地区监管机构，彻底打破地方保护主义。

（3）加快形成消费市场综合监管的体制框架。从国际经验看，实行中央一级垂直管理是当今世界发达国家克服消费市场监管失灵的重要手段。从我国消费市场监管的实践看，市场监管职能分散在工商、食品药品监督管理局、质量监督局等部门。近两年来，全国各地开始探索统一的综合市场监管体制，彻底打破过去“各管一段”的格局，实现了消费市场的统一监管。问题在于，这项改革还限于市县一级，中央和省级层面的改革尚未推开，造成“一个孩子三个爸”、下合上不合的尴尬局面。无论是转变政府职能，还是理顺中央与地方关系，“十三五”都有必要加快中央与省级层面的市场监管体制改革，尽快形成从中央到地方统一的消费市场大监管体制，实现从中央到地方的垂直管理。

【专栏7-3】

发达国家普遍采取消费市场监管垂直管理模式

发达国家普遍采取的是监管重点区域布局的做法，协调中央和地方政府监管事权划分，有效调动各层面的积极性。纵观各国做法，总体上有三类模式。

一是以美国为代表的地理分布模式，联邦监管机构根据地理区域设置若干派出机构。美国食品药品监管局设置了众多派出机构，包括中部、东北部、东南部、西南部和太平洋区五个地区办公室，管理20个辖区办公室和近200个监督检查站。

二是以日本为代表的行政分级模式，其监管体制包括中央和都、道、府、县等地方自治体两级。日本在中央层面设立消费者安全厅和医药食品局等机构，负责跨国监管事务并指导地方做好监管工作，大部分行政许可和日常监管都由属地负责。

三是以德国为代表的单一监管模式。例如，德国联邦消费者保护与食品安全局对市场进行统一监管。

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

3．以破除服务业领域行政垄断为重点的监管转型

（1）建立行政垄断审查机制。多年来服务业领域难以对社会资本放开，关键问题在于服务业领域的行政垄断没有真正被纳人反垄断的范围。2013年以来，我国对内外资企业加大了反垄断调查，葛兰素史克、默克、微软、克莱斯勒、奥迪等跨国企业纷纷被查。尤其是2014年，我国对内外资企业共开出18亿元罚单，创下历史纪录。^[5]随着服务业市场的壮大，反垄断对于保障服务业健康发展非常必要，建议：

其一，反垄断要常态化、制度化，对内外资企业平等监管，谁垄断就调查谁，不搞选择性执法，不偏袒任何一方；

其二，针对当前不少行政垄断行为都有行政文件，比如条例、规章或意见等依据，需要行政部门出台的相关行业政策、指导性文件需向反垄断委员会备案，并建立反垄断审查机构对其审查的机制；

其三，尽快对现行行政法规进行系统的反垄断审查，废除各类导致行政垄断的行政法规。

（2）完善服务业市场监管标准体系。从国际经验看，服务业领域监管过度会阻碍创新，监管不到位会导致企业“劣币驱逐良币”，关键问题是监管要有科学的标准。例如，美国政府对服务业的监管重点在于维护市场竞争秩序和社会公共利益，限制过度竞争或不正当竞争，防范社会风险，积极促成《服务贸易协定》《金融服务协议》《基础电信协议》等文件的签署。建议从发展势头快、创新速度快、容易出问题的服务业领域人手建立监管标准：在生活性服务业领域，重点加快健康、教育、文化、电信等监管标准建设；在生产性服务业领域，重点加快互联网金融、电子商务、研发、设计等监管标准建设。

（3）实现服务业领域市场准人的负面清单管理。应当承认，市场经济条件下，“非禁即准”应当是一个基本原则。当前，服务业领域仍然实行严格的行政审批程序，很大程度上制约了服务业发展。从全国的情况看，中央深改组第十六次会议已经讨论通过《关于实行市场准人负面清单制度的意见》，全面推行市场准人负面清单管理的时机和条件已基本成熟。建议：

其一，尽快推广市场准人负面清单，并根据实际运行情况，不断减少负面清单长度；

其二，与负面清单相配套，加快出台各级政府的权力清单，真正把权力关进制度的笼子里；

其三，尽快推出各级政府的责任清单，重点突出市场监管和公共服务领域的责任清单，以此形成倒逼市场监管和公共服务体制改革的新局面。

（三）推进监管权力结构改革

监管转型不是一个简单的技术问题，它触及深层次的行政权力结构调整。考虑到“十三五”监管转型的现实性、迫切性全面增强，以强化统一性、专业性、权威性为目标，尽快调整优化市场监管机构，形成消费市场监管、垄断行业监管和金融监管有效性的体制保障。

1．组建统一的国家金融监管机构

（1）建立统一的金融监管体制条件已成熟。从目前各方面的情况看，调整金融权力结构的迫切性增强。除了稳定资本市场需要强化金融监管机构统筹协调之外，随着“互联网＋金融”的创新层出不穷，银行业、证券业、保险业等金融机构之间相互渗透和交叉的趋势不断增强，对分业监管模式提出现实挑战。

（2）组建国家金融监管总局。加强资本市场监管的统一性、协调性，对有效防范金融风险至关重要。从2015年以来多次股市异常波动看，迫切需要整合银监会、保监会和证监会的职能，组建国家金融监管总局，形成“统一领导、分级负责、条块结合”的金融监管体制。按照“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的原则，将银监会、保监会和证监会作为国家金融监管总局的执行机构。

2．组建统一的国家消费市场监管机构

（1）组建统一消费市场监管机构的时机条件已基本成熟。从国家层面看，组建统一的消费市场监管机构的条件已基本成熟。尤其是“互联网＋”时代为建立涵盖生产、流通、消费全过程的监管体系提供了重要条件。当前，不少地方政府成立了综合性的市场监管局并取得较好的效果。“十三五”需要尽快将这项改革纵深推进。

（2）组建国家消费市场监管委员会。进人“十三五”，强化国家消费品监管职能，需要建立全国统一的消费市场监管体系，提升市场监管机构的权威性、独立性、专业性。为此，建议尽快整合国家食品药品监督管理总局、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局的消费品安全监管职能。以这三个机构作为国家市场监督管理总局的执行局，使其成为独立性、专业化的消费品安全监管机构。

【专栏7-4】

美国消费品安全委员会职能借鉴

美国消费品安全委员会（Consumer Product Safety Committee）简称CPSC，是美国联邦政府机构。其主要职责是对消费产品使用的安全性制定标准和法规并监督执行。其管理的产品涉及15000种以上，主要是家用电器、儿童玩具、烟花爆竹及其他用于家庭、体育、娱乐及学校的消费品。但车辆、轮胎、轮船、武器、酒精、烟草、食品、药品、化妆品、杀虫剂及医疗器械等产品不在其管辖范围内。

以儿童玩具为例，其检查项目包括阻燃性、拆开性等，对儿童玩具现有的或潜在的危险性和危害性进行评定，以防儿童受到损伤。这种检查不是为了难为企业，而是为了对消费者负责；检查的不是企业的生产质量，而是检查产品使用之中的安全性。

CPSC制定的标准和法规很细致。如电冰箱的安全使用问题都考虑到了小孩子如果爬进去了，能否叫小孩子安全地出来；打火机的安全使用问题考虑到5岁以下儿童能否打着，能否烧伤儿童等。对于机动车及残疾人用品等安全问题不在其管理范围之内，有其他专门机构负责。

CPSC管理手段主要是：（1）罚款；（2）电视媒体曝光；（3）必要时，追回有问题的产品；（4）通过法律程序解决问题。

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

3．建立统一的国家反垄断机构

（1）统一反垄断职能。我国自2007年《反垄断法》出台以来，反垄断执法工作在国务院反垄断委员会领导下，由商务部反垄断局、国家发改委价格监督检查和反垄断局、国家工商行政管理总局反垄断与反不正当竞争执法局三个机构各管一段。从反垄断的执法实践看，由于三家反垄断机构调查及处罚难以统一协调，反垄断的效果大打折扣。统一反垄断职能势在必行。

（2）建立统一的国家反垄断局。整合商务部反垄断局、国家发改委价格监督检查和反垄断局、国家工商行政管理总局的反垄断执法权，组建统一的国家反垄断局，作为国务院的直属执行机构。

（3）实行统一的反垄断体制。第一，对不同所有制的企业实行统一的市场监管标准和监管规则，实质性增强反垄断的有效性。第二，与行政审批部门改革统筹考虑，将前置性审批的机构人员尽可能转移到反垄断执法机构中去。第三，与国际惯例接轨，逐步建立既适用于内资又适用于外资的法治化、规范化反垄断体制。

【专栏7-5】

建立统一的国家反垄断执行机构的方案比较

借鉴世界各国反垄断执行机构设置，并考虑到我国反垄断的现实状况，可供选择的方案有两种：

方案1：组建直属于国务院的国家反垄断局。充分赋予其专司反垄断专业性事务的权力，对所有经济领域的垄断现象实行全面监管。为防止地方保护主义，可考虑独立监管机构由中央垂直管理。

方案2：把分散在商务部、国家发改委、国家工商总局三个部门的反垄断执法权统一整合到商务部，建立反垄断机构的垂直管理体制，对内外资统一监管。

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组设计。