以大数据为重点创新市场监管方式

维护市场秩序是全社会的共同责任，需要形成全社会参与的合力。在强调政府市场监管主导作用的同时，应引导各类市场主体自治，促进市场主体自我约束、诚信经营，充分发挥行业组织的自律作用、舆论和社会公众的监督作用，逐步形成统一开放、竞争有序的市场生态环境，初步建立起与市场经济发展相适应的市场治理体系。

（一）建立大数据监管体系

企业信息是实施大数据监管的首要前提和基础，运用大数据加强和改进市场监管，需要尽快建立全国统一的市场监管信息平台。

1．打破“信息孤岛”，实现部门间信息共建共享

依托国家人口基础信息库、法人单位信息资源库和企业信用信息公示系统等资源，尽快建立全国统一的信用信息系统；打破信息的地区封锁和部门分割，整合银行、工商、税务、交通管理、安全生产、质量监督、统计等部门的信用信息，实现各地区、各部门信用信息共享，消除部门间信息壁垒；对企业违法失信信息，除法律法规另有规定外，一律网上公开，提高市场监管的透明度与政府公信力。

2．推动监管事项全覆盖，建立实时监管机制

利用互联网快速发展的条件，建立“互联网＋监管”模式，推进“智能”监管，实现监管事项全方位、实时化监管；充分运用互联网技术实现在线即时监管，加强非现场监管执法，通过大数据将企业市场准人、质量监管、市场交易监管、消费维权、食品安全等信息纳人监管系统，完整记录市场监管的全过程，实现监管信息可查询、可追溯、可运用的目标，提升市场监管效能。

3．实现企业信用信息公开

加快建设市场主体信用信息公示系统，依法对企业注册、行政许可、行政处罚等基本信用信息以及企业年报、经营异常名录和严重违法失信企业名单进行公示，提高市场透明度，并与国家统一的信用信息共享交换平台实现有机对接和信息共享；严格执行《企业信息公示暂行条例》，加快实施经营异常名录制度和严重违法失信企业名单制度；鼓励和引导企业更多地自愿公示有关信息；支持开展社会化的信用信息公示服务，为社会公众了解市场主体信用状况提供便利。

4．全面实施大数据监管

2015年1月，国家工商总局正式启动大数据试点工作，与浪潮等七家数据公司合作，在北京、上海、江苏、山东、河南、浙江、广东等七省（市）的10个县（市、区）进行先行先试。通过试点，监管部门全面掌握了市场主体相关数据和全网关联数据，填补了监管漏洞，为加强事中事后监管提供了有力支撑。在这个背景下，建议全面推广大数据监管：一是建立大数据监管系统，监管部门对企业进行信用等级评定，按照“正常”“黄色警示”“橙色警示”“红色警示”设定监管等级；二是实行不同监管政策，对标识“黄色警示”“橙色警示”“红色警示”的企业进行重点监管，形成多部门的协同监管；三是对监管数据实行预期管理，对投诉、举报量较多的企业进行预期管理，并发布消费警示。

【专栏7-6】

大数据监管系统

1．企业信用信息系统。工商、公安、安监、法院、银行、税务、企业、民间机构、民众信息资源共享，形成企业生产经营、银行信贷、纳税情况、违法情况、个人诚信记录、经营履历等大数据仓库。

2．企业信用评估评级系统。挖掘历史上数据仓库中数据与企业失信、违法等之间的相关性，找到准确评估企业和个人诚信度、预测企业发生违法经营概率的评价指标体系和科学方法。

3．社会参与监管的信息平台。在网上开辟投诉意见箱、信息反馈窗、民众论坛等，及时得到关于企业的更多反馈信息，发现企业的异常行为。

4．网上预警系统平台。对企业失信违法行为发出警告，政府部门将根据警示内容和企业的调整情况对企业进行处理。

5．大数据监管执法系统。基于企业评级分类模型，对诚信度较低的企业进行抽样调查，实施网格化管理。

6．大数据监管技术支持系统。引入实力强大的第三方机构，如阿里巴巴、腾讯等专业团队，协助政府建立技术平台，寻求疑难问题解决方案。

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

（二）发挥行业组织的自律作用

从发达国家的经验看，行业协会在行业准人、标准制定、行业规范等方面发挥了重要的监管作用，其地位在某种程度上甚至超过了司法部门和行政执法部门，为保证其独立公正发挥监管作用创造了有利条件。“十三五”，需要尽快实现行业组织的去行政化，形成行业协会、商会自律的基础制度。

1．清理“红顶中介”，推动行业组织“去行政化”

（1）行业组织不能成为政府机构的附属物。改革开放以来，虽然各行各业都形成了数量众多的中介组织，但这些中介组织大多是行政机构的附属物，缺乏应有的独立性，由此使其在维护市场竞争秩序中的作用十分有限。^[6]近年来，由互联网引发的跨界融合产生了不少新的行业，例如，微信商务、金融P2P等都需要加强行业自律和社会监督。建议在这些领域以社会民间机构为主，组建行业协会、商会，避免走行政化的老路子，推进行业协会、商会的增量改革。

（2）一些行业协会限制竞争。某些行业协会操控价格、排挤竞争等，反而成为扰乱市场秩序的重要来源。当前，行业协会、商会等很难在市场诚信体系建设中发挥有效作用。以食品药品事件频发为例，行业缺乏底线自律超出了人们的想象。再比如，证券市场上投机盛行，中小投资者利益常常得不到有效保护。

（3）加快推进社会组织“去行政化”。与政府简政放权的改革相配套，摸清“红顶中介”的家底，全面清理“红顶中介”，建议聘请第三方机构参与调查，发动社会力量参与监管。尽快推动现有行业协会的“政会分开”“去行政化”。实现行政机关与行业协会、商会在人员、财务资产、职能、办公场所等方面真正脱钩，形成新的经费筹措机制，避免行业协会、商会对行政部门的过度依赖。对于从事行政审批前置中介服务的市场中介组织，在人、财、物等方面必须与行政机关或者挂靠事业单位脱钩，杜绝行政部门领导不适当干预行政审批。

2．推行“一行多会”，支持各个行业的民营企业自愿组建行业组织

借鉴发达国家的经验，支持各个行业的民营企业在自愿的基础上联合建立各类商会、行业协会，使其在行业自律、社会监督上发挥重要作用。同时，推行“一业多会”，加快形成有效的竞争机制，使得更多的社会组织有能力承接政府下放的管理事项。争取到2020年，形成覆盖各行各业的中介组织体系框架。为此，建议：第一，加强行业协会、商会的行业自律、企业自律职能，在推动诚信体系建设中迈出实质性步伐。第二，鼓励和支持中小企业自发设立“草根性”行业协会和商会，在解决行业壁垒、融资难、克服政府乱收费等方面有新的突破。第三，放手发展，支持农户自发成立各类农村土地、农产品流通、生产资料集中购买等相关合作社，在提升农业组织化、专业化程度，发展规模农业上有新突破。第四，发展各类“草根性”消费者协会、投资者权益保护协会，实质性改善消费环境、投资环境。

3．发挥行业组织在监管标准制定、监督企业自律中的重大作用

（1）鼓励支持行业协会、商会建立行业标准。鼓励行业协会、商会制定发布产品和服务标准，参与制定国家标准、行业规划和政策法规；支持有关组织依法提起公益诉讼，进行专业调解；加强行业协会、商会自身建设，增强参与市场监管的能力。^[7]

（2）发挥专业机构在市场监管中的作用。建立健全市场专业化服务机构监管制度。例如，鼓励律师事务所、会计师事务所、税务师事务所、司法鉴定机构和信用服务机构等提供专业服务。

（3）完善社会组织法人治理结构。对行业组织的专业性、独立性、治理框架做出规范，通过建立完善的法人治理结构，形成自己的社会责任担当。

【专栏7-7】

上海自贸区成立社会参与委员会，引导社会力量参与市场监管

设立“社会参与委员会”，是上海自贸试验区总体方案中提出的积极鼓励社会力量参与市场监督的一项创新任务。作为自贸试验区事中事后监管六项制度创新之一的社会力量参与市场监督制度，有效融合了政府部门的行政管理、企业的经营自律、社会公众的参与监督，将构成一个完整的市场管理与监督体系。

目前“社会参与委员会”首批常务委员单位共有42家，覆盖自贸试验区的四块区域，集聚了国资、民营、外资、合资等不同性质的企业。这些企业中，既有传统的金融、贸易、航运、加工制造和仓储物流企业，也有跨境通、云计算等代表新业态、新模式的新型企业；既有试验区本土的行业协会，也有市级商会及行业组织参加，具有广泛的代表性。

成立后的“社会参与委员会”，将积极参与自贸试验区政策和制度创新，推动完善企业诚信体系和市场自治自律体系，在自贸试验区形成行政监管、社会监督、行业自律、公众参与的综合管理和监督体系。

具体体现为：引导企业和相关组织等表达利益诉求，参与试点政策评估和市场监督，支持行业协会、商会等参与自贸试验区建设，推动行业协会、商会等制定行业管理标准和行业公约，维护诚信守法、公平公正与开放的市场秩序；推动和协助社会力量兴办各种有利于自贸试验区建设的事业；对行政机关及其工作人员提出意见和建议，推进行政职能转变，提高工作效率。

资料来源：宋宁华：《自贸区“社会参与委员会”今揭牌》，《新民晚报》，2014年9月29日。

（三）鼓励社会参与监管

在现行体制下，即使给监管部门大量增加经费和编制，也很难全面解决监管中的矛盾与问题，出路在于调动多方力量，尤其是社会力量，形成全社会的监管合力，构建多元监管体系。

1．建立健全企业信用信息公示制度

（1）及时发布企业信用信息，接受社会公众监督。各类市场主体每年要定期通过信用信息公示系统向市场监管部门报送上一年度报告，并向社会公开。

（2）建立企业异常名录、严重违法企业名单。对被列人异常名录和严重违法企业名单的企业，市场监管部门要通过企业信用信息系统向社会公示，并提出预警，对情况严重的移交司法机关处理。

（3）建立健全信用修复机制。给予企业纠正行为的机会，被列人严重违法企业名单的企业，满足一定条件后可申请移出。

2．健全舆论监督机制

（1）鼓励媒体揭露企业违法行为。鼓励媒体通过新闻、调查、评论等多种方式，对企业违法行为进行监督，震慑违法行为，形成全社会参与市场监管的良好氛围；对新闻媒体揭露的违法行为，监管部门要及时查处，并对改进情况进行督查。如果监管部门敷衍了事，则应追究有关领导责任。

（2）加强新闻立法。以法律的形式明确规定舆论的监督权、批评权，以及侵权责任等，完善虚假宣传、恶意报道惩罚机制，严惩以有偿新闻恶意中伤企业和消费者的行为。

3．完善社会举报制度

（1）建立投诉举报热线平台。以12315热线为基础，整合优化各职能部门的投诉举报平台功能，建立对接机制，实现信息共享，逐步建设互联互通、统一便民高效的消费投诉、经济违法行为举报和行政效能投诉平台。

（2）运用和规范互联网监督。支持公众利用微信等新媒体对市场主体进行监督，为群众投诉举报违法行为提供更加便利、通畅、有效的渠道；完善法律法规，推动互联网监督的法治化、规范化。

（3）建立健全有奖举报制度。充分发挥公众的监督作用，建立健全公众参与监督的激励机制，完善有奖举报制度，安排专人受理公众举报，依法为举报人保密；对举报的涉案线索抓紧核实，一查到底，处理到位。

（四）以大数据为重点创新监管方式

“十三五”，充分利用大数据技术创新监管方式，成为降低监管中的人力物力成本、提高监管效能的重大任务。这不仅有利于提高监管的针对性、有效性，也有利于实现“放管结合”和发挥社会公众对市场主体的监督作用。

1．推动市场监管的标准化、专业化、技术化

从发达国家的实践看，监管的标准化、专业化是一条基本经验。例如，日本以实施标准化对产品质量进行全程监管，形成了一套完备的产品质量监管法律体系，《工业标准法》《消费者保护基本法》等法律法规对产品生产标准做出了严格限制，违规者要受到法律的相应制裁。我国进人“互联网＋”时代，监管的标准化、专业化前提是信息化，需要相应的数据作支撑，而大数据的广泛应用将为此提供重要条件。为此，建议：第一，积极引人国际标准实施监管，借鉴美国的做法，建立严格的食品药品技术标准，推广实施ISO 22000食品安全鉴定标准，对不符合相关技术标准的企业进行严惩，彻底解决我国食品药品领域安全问题。第二，鼓励企业制定高于国家标准、行业标准、地方标准，具有国际竞争力的企业标准。第三，加快推动修订《标准化法》，推进强制性标准体系改革，强化国家强制性标准管理。强制性标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全的范围，市场主体须严格执行强制性标准。

2．充分运用新技术加强市场监管

在研究制定市场监管制度和政策过程中，充分运用大数据、物联网、云计算等新一代信息技术对监管对象进行监测，及时提出处置预案，提高市场监管能力；及时向社会公开有关市场监管数据、法定检验监测数据、违法失信数据、投诉举报数据和企业依法依规应公开的数据，加强对企业的事中事后监管；建立监管部门与公安、司法、金融等部门信息共享平台，增强联合执法能力；加强对电子商务平台的监督管理，推广应用网站可信标识，为消费者营造放心满意的网购环境。

3．利用大数据对信用失范行为联合惩戒

完善诚信信息共享机制和失信行为联合惩戒机制，充分运用大数据收集、分析企业信用数据，建立企业失信行为的预警机制，充分发挥工商行政、司法、金融等领域的综合监管效能，在市场准人、行政审批、政府采购、银行信贷、招标投标、社保缴费、食品药品安全等方面，建立跨部门联动响应和失信约束机制，对违法失信主体依法予以限制或禁人，实现市场主体“守信褒扬，失信惩戒，一处违法，处处受限”的基本格局，让失信者付出巨大的成本和代价。

4．实施精细化监管，加强监管部门间的合作

（1）实施数字化监管。监管执法人员充分运用信息化、大数据技术，全面实施数字化监管，实现由传统主观判断、定性分析向数据统计、定量分析管理的转变。

（2）加强监管部门间的合作。在监管部门数据信息共享的基础上，建立监管部门联合打击失信企业行为的机制，鼓励工商、质监、食药监、税务、环保、公安、司法等部门合作联合打击企业失信行为。

（3）做好市场监管执法与司法的衔接。市场监管部门发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依法移送公安机关并抄送同级检察机关，不得以罚代刑。