结构性改革需要处理好五大关系

在增长、转型、改革高度融合的背景下推进结构性改革，需要使经济增长处于合理区间，但更重要的是实现转方式、调结构的重大突破。这就需要处理好速度与结构、短期与中长期、政策与体制、政府与市场、顶层设计与基层创新五大关系。

（一）处理好速度与结构的关系

从实践看，在经济转型期，追求过高的经济增长速度往往容易强化旧结构，而不利于形成新结构。尤其是在去产能、去库存、去杠杆的背景下，追求过高的经济增长速度并不现实。这就需要经济增速适度让位于经济质量，让位于结构调整，服从经济转型升级这个大局。

1．从更加注重速度到更加注重结构

（1）注重通过结构调整提升经济质量。延续原有结构下的经济增长不可持续，不能以一时的经济增长而牺牲结构调整。因此，当前经济增长速度应当让位于经济质量，应更加注重提升消费、服务业在经济增长中的比例，更加注重工业转型升级。

（2）经济增速要为结构调整预留空间。在保持经济适度增长的同时，要把结构调整作为宏观调控的重点。当前经济下行压力不断增大，既有增长周期的原因，更有发展方式的问题。客观地看，这些矛盾和问题大都与经济结构调整滞后直接相关。

（3）不能因为短期内经济下行压力增大而忽略转方式、调结构的长期目标。不能因为经济增长速度而导致宏观政策摇摆不定，延误经济结构调整时机。在去产能、去库存、去杠杆上坚定不移。同时，要创造良好的政策体制环境，在培育新的经济增长点上不遗余力。

（4）保持6%～7%的GDP增速。经济增长速度要考虑到各方面的承受能力，只要居民消费价格涨幅保持在3%左右，城镇新增就业在1000万人以上，城镇登记失业率控制在4.5%以内，单位国内生产总值能耗下降3.4%以上，尽可能不采取货币扩张等手段刺激经济增长，我国保持6%～7%的GDP增速就是有可能的。

2．调结构的重点是加快发展现代服务业

（1）中速增长建立在现代服务业快速发展基础上。近几年来，我国服务业每增长1个百分点，可带动GDP增长约0.4个百分点。如果“十三五”服务业年均增长10%，则可以带动4个百分点的经济增长。在这个前提下，可以形成经济中高速增长的底线。

（2）维持充分就业。目前服务业每增长1个百分点能吸纳约100万个新增就业，如果服务业年均增长10%，未来五年每年将吸纳新增就业1000万人左右，成为吸引就业的主要渠道，并为创新创业开辟巨大的市场空间。即使去产能、去库存带来较大幅度的经济波动，也能够消化经济结构调整中带来的失业现象。

（3）在发展服务型制造上寻求新的增长点。着力发展以研发为重点的生产性服务业，改造传统产业，实施“互联网＋生产性服务业”计划，推动服务型制造的快速发展。在这个前提下，不仅能为去产能、去库存找到一条新路子，还能形成绿色发展的新格局。如果2020年服务业占比达到55%，能源消耗量将下降14%左右，二氧化硫将减排18%左右。

3．争取服务业年均增长速度达到9%～10%

（1）“十三五”服务业年均增长速度不应当低于过去10多年间的水平。2001—2013年服务业年均实际增长10.6%，“十三五”在服务型消费全面快速增长的条件下，服务业将进人一个快速发展时期。

（2）服务业的投资空间巨大。服务业领域面临行政垄断和市场垄断，一旦加快服务业市场开放，将释放巨大的增长潜能。例如，教育、医疗等服务需求远没有得到满足，到2020年总体实现基本公共服务均等化，至少需要新增数十万亿元的投资。

（3）产业变革的现实需要。2015年服务业增加值占GDP的比重达到50.5%，到2020年，服务业占比将达到58%左右，基本形成以服务业为主体的产业结构，要求服务业增加值年均增长速度不低于9%～10%。在生产性服务业和生活性服务业潜力逐步释放的条件下，服务业增加值年均增长9%～10%是可实现的。

（二）处理好短期与中长期的关系

经济转型升级是个大战略，在时间跨度上不能看得太短。如果太看重短期的波动，就会失去中长期的机会。把握2020这个历史关节点推进结构性改革，需要立足于中期，消化短期，并赢得中长期。

1．从关注短期到谋划中长期

按照我国到2020年国内生产总值和城乡居民收人比2010年翻一番的目标，以2015年平均汇率计算，到2020年人均GDP将达到1.1万美元，基本跨越中等收人阶段进人高收人国家行列。从这个意义上来说，2020年是我国迈向高收人国家行列的一个重要节点。即使2020年达不到高收人国家标准，但如果产业基础具备了，进人高收人国家行列是比较确定的。

2．立足中期，缓解短期

（1）客观认识经济转型时期带来经济下行的短期压力。无论是产能过剩，还是房地产库存积压等，都是经济转型滞后的结果。如果工业、房地产行业在过去五年实现成功转型，就不会出现今天的情况。总的来看，工业与房地产行业的经济转型升级已经刻不容缓。去产能、去库存、去杠杆能够解决经济增长中的短期矛盾，但从中长期看，结构性改革更重要的是突出转型发展。如果转型发展做好了，用转型发展的办法去产能、去库存、去杠杆，才能既消化短期问题，又赢得中长期发展的主动性。

（2）就短期解决短期，不仅难以解决问题，还可能带来更大隐患。不能就短期而论短期，把矛盾和隐患留在未来。解决短期问题，只有从经济转型升级人手才能实现标本兼治。去产能、去库存、去杠杆都很重要，更重要的是经济要新产业、新业态、新的增长点出现，这样才能在去产能、去库存、去杠杆的条件下避免经济硬着陆。

（3）立足2020这个中期化解短期。明确到2020年经济转型升级的目标，立足中期来化解短期矛盾，不仅可以缓解短期经济下行的压力，增强转方式、调结构的动力，而且能够为未来10年、20年的可持续发展打下坚实基础。

3．把握好经济转型升级的历史节点

（1）关键是经济转型要闯关。与市场经济体制改革初期价格要闯关一样，今天的经济转型也处于闯关的重要历史节点。建议尽快形成经济转型闯关的行动计划，确保经济转型1～2年打基础，2～3年见成效，5年内取得决定性成果。

（2）2016—2017年是一个小坎。这两年的经济增长速度目标可以安排得稍微低一些，以确保经济结构调整的顺利进行。如果这两年新的经济增长点培育有所突破，2018—2020年就会有较好的增长势头。在这两年中，服务业市场开放需要取得实质性突破，从而确保在服务业快速发展中消化去产能、去库存的巨大压力。

（3）2020年是一个大坎。如果服务业市场开放取得实质性突破，确保服务业占GDP的比重接近60%，越过这个坎，未来10年实现6%～7%的经济增长便有了基础。

（三）处理好政策与体制的关系

在当前的经济形势下，短期内政策刺激起托底作用。但化解经济下行压力，主要不是靠政策刺激，关键在于适应发展趋势，处理好政府与市场关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，在制度创新中发挥政策的放大效应。与此同时，政策要与体制创新相配套，并服务于制度创新。

1．从依靠政策刺激到着力体制创新

只要经济增长处于合理区间，在不发生硬着陆的前提下，坚持不用政策刺激，尤其是不再用大水漫灌式的刺激政策保增长。当前，尤其是房地产、股市慎用加杠杆的办法推动一时的繁荣。就房地产加杠杆而言，一线城市房价快速攀升，使得真正需要去库存的二、三线城市去库存压力反而增大。就股市而言，再鼓励各类资金加杠杆人市，最终造成虚拟经济的非理性繁荣，反而使得实体经济更难得到经济转型升级所需要的资金。为此，短期政策应让位于体制创新，服务于体制创新，把主要的注意力放在体制创新上，坚持通过体制创新形成经济增长的内生动力，形成新的经济增长点。

2．关键在于形成服务业市场双向开放的制度安排

（1）让市场在服务业领域发挥决定性作用。服务业市场开放既是经济结构调整的关键，又是市场化改革的战略重点。建议尽快形成服务业市场双向开放的行动计划。

（2）服务业对国内社会资本全面开放。进一步解放思想，全面推行服务业领域的负面清单管理，真正实现社会资本能够进人法律未禁止的服务业领域。

（3）服务业对外资有序开放。系统梳理可以对外资开放的服务业领域，在国内四大自贸区尽快形成对外资开放的正面清单，限期实现对外开放。与此同时，建议设立服务业市场对外开放综合改革试验区，在扩大服务业对外开放中发挥重要作用。

3．发展服务业的政策与体制要配套

近年来，尽管国家允许不少服务业领域对社会资本开放，但由于相关的价格、财税、土地、人才等多方面的政策不配套，社会资本进人一些服务业领域仍有很大的难度。在这种情况下，就需要先行推进工业与服务业政策平等，系统改变激励工业发展、抑制服务业发展的传统政策。在社会急需发展的现代服务业领域，实施各类优惠政策，为服务业市场开放创造有利的政策条件（见表8-4）。

表8-4　“十三五”结构性改革的时间表

续　表

（四）处理好政府与市场之间的关系

如何在激发市场活力、企业活力的同时，形成经济转型升级中的有为政府，是有效推进结构性改革的重大挑战。从实践看，经济生活领域诸多的结构性扭曲源于过多行政干预导致的政府与市场关系扭曲，但在去产能、去库存、去杠杆中又往往不自觉地过多运用行政手段。因此，如何处理政府与市场之间的关系始终是结构性改革的一大难题。

1．结构性改革要防止政府替代市场

（1）经济生活领域，相当多的结构性扭曲是源于政府与市场关系的扭曲。投资与消费失衡、人口城镇化滞后于规模城镇化、服务业领域不合理的行政管制等，都与政府主导模式所导致的政府与市场关系扭曲直接相关。

（2）注重改变政府主导型经济增长方式。例如：第一，从解决投资与消费失衡的现实需求出发，把投资权交还给企业；第二，改变行政主导的城镇化模式，改变按照行政等级配置公共资源的状况，为全面实施居住证制度创造条件；第三，在服务业领域全面实施清单管理，破除服务业领域不合理的行政管制。

（3）尽可能避免用行政手段去产能、去库存、去杠杆。在市场经济条件下，去产能、去库存、去杠杆的主体是企业，应当尽量由市场主体决定，政府不应当越俎代庖。除非在特殊情况下不得已而为之，但不能常态化。

2．供给侧结构性改革的主角是企业和企业家

（1）发现新需求、创造新供给的主体是企业和企业家。多年来，过剩产能、过高房地产库存的产生，都有政府干预的重要因素。事实上，企业和企业家对市场的反应最敏感，其自主决策产生的后果也由自己承担，政府没有必要去干预。

（2）不能简单地把结构性改革看成是政府增加有效供给。从多年来的实践看，政府替代市场主体提前预判产业发展的技术路线并不成功。加快企业结构调整，优化企业的技术结构、产品结构和组织结构，促进企业转型升级的主体是企业，政府不应当为企业结构调整和创新主观设定技术路线。

（3）企业和企业家是创新的主体，重视产业变革中的企业家精神。企业家精神是推动产业创新、产业变革的最重要因素。应把优化企业发展环境、激发企业活力、倡导企业家精神作为结构性改革优先解决的重大问题。注重激发非公经济活力，注重企业家私人产权保护，注重知识产权保护；在国企改革去产能过程中，同样需要注重企业家精神的发挥，在产业重组过程中尽可能不搞政府“拉郎配”。

3．政府要成为创造制度环境的主体

（1）推动政商关系规范化。在政府主导型经济增长方式下，地方政府与企业家之间的边界往往划分不清，政商关系模糊，不仅使得企业把过多的时间用于和政府官员打交道上，淡化了企业创新，同时还导致过多的机制性腐败。

（2）政府是制度供给的主体，企业是追求盈利的主体。政府是规则制定的主体，是裁判员，不能亲自下场踢足球。政府应对所有企业一视同仁，不能偏袒于任何一个企业。

（3）政府重在优化企业转型与改革的制度环境。当前，要千方百计地把企业过高的制度成本降下来。在深化简政放权改革、打击官商勾结的同时，以服务业领域全面推行“营改增”为起点，实施大规模减税计划，适当降低企业五险一金成本，推动营商环境国际化。

（4）地方政府要成为公共服务主体。在人口城镇化快速发展的今天，地方政府之间的竞争将逐步由围绕GDP展开，转变为围绕提供良好公共服务、提升城镇品质、吸引人口流人展开。如果一些地方公共服务不好，人口净流出，经济发展就会出现动力枯竭的现象，更谈不上经济转型升级。

（五）处理好顶层设计与基层创新之间的关系

从近两年改革的实际进展看，有些领域的改革进展较快，并且有实质性突破，但有些领域的改革滞后，并出现了改革“打滑、空转”的现象。当前，改革已经进人“深水区”，改革的环境和条件发生了重大变化，改革的难度和复杂性也大大增加。这就需要将顶层设计和基层探索创新有机结合起来。

1．结构性改革顶层设计很重要，基层创新也很重要

（1）结构性改革离不开基层创新。例如，各方面对服务业市场开放的认识并不统一，但可以做地方试验，如果效果好，就可以在全国范围内实行。从过去38年的改革经验看，改革创新是一个探索的过程，尤其离不开地方的探索实践。改革试点—扩大试点—全国范围内普及，成为多项制度创新的现实有效路径。

（2）我国是一个大国，地方情况千差万别，许多改革不能一刀切。例如，广东和东北的情况差异很大，其在经济转型升级上面临的形势和任务差别很大，如果采取同样的办法进行改革，就很难达到同样的效果。

（3）改革需要发挥顶层推动和基层创新两个优势。结构性改革攻坚涉及中央地方关系，涉及部门利益、行业利益等，改革落地和预想往往差距较大。这就需要强化改革的顶层协调和顶层推动，以更大的决心和魄力突破既得利益。与此同时，按照经济转型升级的要求合理安排改革试点，鼓励地方结合实际进行探索创新，发挥基层首创精神。要鼓励地方按照中央统一部署，结合本地实际先行先试。鼓励地方改革试点，营造全社会改革的大环境。

2．实现顶层设计和基层探索创新有机结合

（1）把握结构性改革的特点，优化改革推进方式。落实党的十八届三中全会、四中全会和五中全会全面深化改革精神，改革任务相当繁重。从现实看，需要区分哪些适合通过文件上传下达贯彻落实，哪些需要基层创新和主动试点。为此，需要根据改革特点采取最优化的改革推进方式。

（2）基础制度建设突出顶层设计。尽管制度安排的具体表现形式可以有差异，但一个国家大的基础制度框架，只能通过顶层设计来完成。在国资国企、财税、金融、对外开放等基础制度建设上，应当全国一盘棋，需要强化顶层设计，并从中央到地方自上而下地推动。

（3）在经济转型升级具体的制度创新和机制创新上提倡地方试点。在不违背大的原则的前提下，考虑到不同省区市的具体情况，可以允许地方政府做大胆的尝试。

3．建立鼓励改革的激励机制

（1）在经济转型闯关的特定背景下，更应当赋予地方政府更大的改革自主权。例如，从经济转型升级的现实需求出发，可以设置服务业市场开放综合改革试验区、生产性服务业发展综合改革试验区，使得更多地方能够有更大的改革创新空间。

（2）形成鼓励改革者的具体办法。经济转型闯关，需要改变庸政、懒政、不作为。在大胆提拔锐意改革、有魄力、有能力的干部方面形成具体的激励机制，形成结构性改革的良好氛围。

（3）适应经济转型升级建立地方政府业绩考核机制。把服务业、人口城镇化、消费、基本公共服务等作为地方政府业绩考核的硬指标，尽快形成与结构性改革激励相容的新机制。

【注释】

[1]《中国已跨人上中等收人阶段专家分析如何避免掉人中等收人陷阱》，人民网，2012年6月29日。

[2]中国中小企业发展促进中心，中国中小企业国际合作协会：《2015年全国企业负担调查评价报告》，《中国中小企业》2015年第11期。