产业发展规划与国家政策分析

我们已经提到，加工贸易的国内附加值偏低是导致中国整体的垂直专业化水平偏高的主要原因。这就意味着，在中国的出口品中，中国本土企业贡献的附加值依然是比较低的。从这个意义上说，改革开放30年来，中国的产业升级步伐相当缓慢。尤其是与东亚四小龙，特别是韩国和新加坡相比更是如此。

那么，为什么改革开放以来中国的产业升级步伐这么缓慢呢?一个可能的解释是，与东亚四小龙的经验相比，中国在过去30年可能缺乏一个能有效实施的选择性的产业政策。另外，与之相连的，中国鼓励大力吸引FDI的流入，特别是鼓励加工贸易的扩张，这也是导致产业升级步伐看上去缓慢的重要原因。

4．4．1中国为什么无法有效实施自上而下的产业政策

从东亚经验来看，产业政策的实施是加快产业升级步伐的重要原因。表4．5总结了东亚四小龙在实施产业政策时的具体举措和相关配套措施，以及相应的政策效果。

综合而言，东亚国家和地区在实施产业政策时重点集中于两个方面，即自身发展能力与出口竞争力(Lall，1995)。其中，对自身发展能力的影响主要通过对相关产业从投资、研发和教育培训等方面入手，逐步培育本国企业的生产能力;与此同时，鼓励本国企业通过出口参与国际竞争，在竞争当中提高效率，实现赶超。表4．5显示，不同国家或地区之间的产业政策之间存在较大差异，且由此导致的结果也截然不同。Lall(1995)认为，韩国由于在选择性政策和保护性政策等方面均予以了充分关注和实施，因此其产业升级步伐最快。而作为另一个极端，中国香港则因缺乏足够而有效的政策干预，令该地区的产业升级较为缓慢。

就中国而言，计划经济时期的中国并不具备市场经济意义上所谓的产业政策，为了效仿前苏联发展模式，当时的产业发展重点放在了优先发展重工业上，并通过下达计划的方式予以实施。1986年，中央政府颁布的第七个五年计划中第一次使用了“产业政策”一词，但其政策涵盖范围相对较窄。1988年，中国成立了产业政策司，之后于1994年颁布《90年代国家产业政策纲要》，分别就产业结构调整和产业升级、产业组织、产业技术和产业布局等方面提出了相应的目标。

表4．5　东亚四小龙的产业政策与效果

资料来源:Lall，S．，1995，“The Creation of Comparative Advantage:Country Experience”，eds．，Trade，Technology，and International Competitiveness，World Bank，Washington，D．C．

作为第一个明确中国产业发展方向的正式文本，《90年代国家产业政策纲要》规定在制定国家产业政策时必须遵循的原则包括切合工业化实际进程、充分发挥市场作用、强调解决重大问题和通过经济、法律和行政手段支持短线产业、抑制长线产业。当时国家产业政策需要解决的重要领域有农业、基础设施建设、第三产业和石化、通信等支柱产业及新兴产业。该纲要还要求调整对外经济贸易结构，增强中国产业的国际竞争能力，同时优化产业组织结构和提高产业技术水平^[18]。2001年，加入WTO后的中国在产业政策方面做出了相应的调整，对在国民经济中处于不同地位的产业发展方向做了更加细致的划分。2001年12月，当时隶属于国家经贸委的产业政策司将中国的产业政策区分成五种类型，具体如表4．6所示。

另外，在刚刚结束的第十一个五年计划和刚开始的第十二个五年规划中，新材料产业、能源产业、生物生化产业等的重要性开始上升，同时环境保护、自主研发和掌握核心科技也成了中国产业政策导向特别强调的重要因素。

表4．6　入世后中国产业结构与产业政策的调整

资料来源:芦艳荣(2002)，具体参见http://www．china．com．cn/chinese/zhuanti/ 244674．htm。

尽管政府的确出台了一些指导产业发展的政策，但是总体来说，中国30年来并没有制定和实施一套具有明确目标并严格设计的产业升级的政策体系。而且，在经济改革和财政分权的进程中，似乎很难找到证据说明中国曾经有效地执行过任何具体的产业升级的选择性政策。从表4．5和表4．6也不难看出，与东亚四小龙中产业政策实施效果较好的韩国、中国台湾相比，中国的产业政策在内涵方面看上去的确远不够丰富，仅仅局限于税收和财政补贴等产业干预和扭曲较小的手段。

我们的这一观察在一些经济学家的研究中也得到认同。例如，Naughton(2007a)在当年的美中经济与安全委员会听证会的发言中认为，从产业政策规划及实施情况来看，中国的一些产业政策虽然没有对经济产生负面影响，但是也未产生积极作用。他甚至认为在20世纪90年代末，中国几乎已经放弃了产业政策。近年来，尽管国家发展改革委员会开始试图对一些并非由中央政府直接控制的部门提出政策规范，同时每五年制定一次的“五年计划”也对产业发展方向提出了修正。但是，由于中央政府缺乏有效的政策工具，同时也缺乏完整实施规划政策的机制，因此规划过程容易受到各部门不同利益冲突的影响，最终难以发挥产业政策的效用。

的确，即使我们相信中国中央政府有意图去执行那些产业的政策，但也不可否认产业政策的实施会受到向地方政府分权的财政体制的负面影响。Howell(2006)认为地方分权削弱了中央权力。由于地方官僚体系缺乏经济规划能力，产业政策与地方官员之间没有建立起有效的联系网络，以致缺乏镶嵌式自主性。所有这些因素都将限制国家产业政策的实施空间。事实上，地方政府更热衷于那些能在短期增加其控制范围内的投资规模和经济增长速度的产业项目，哪怕这些项目并不迎合中央政府的产业规划的意图。

如果说Howell(2006)着重于关注中央政府与地方政府之间的关系，那么针对微观层面的产业政策的考察就更加集中于地方政府与企业之间的相互影响了。与Naughton(2007a)和Howell(2006)相类似，Thun(2006)对近年中国汽车产业的发展作了深入调查，他发现在中国这个幅员极为庞大的国家之中，产业政策必须由中央与地方政府共同负责，这就与东亚其他地区几乎由中央政府负全责的情况根本不同。考虑到地方政府与相关企业与产业组织的演化路径，他认为制度发展上的路径依赖使得中央政府的产业政策的确不易甚至没有能得到贯彻。瞿宛文(2009)在对中国的汽车产业发展路径进行梳理后，虽然得到了与Thun(2006)不尽相同的结论，但瞿宛文(2009)也承认过去三十年来持续演变的汽车产业政策质量多不理想，这主要是由于中央层面的政策部门无法与企业部门互通信息，政策拟定常难以适应市场状况，各地方也多各行其是。

4．4．2中国为什么鼓励加工贸易

中国加工贸易之所以得到迅速发展，自然与同样经历过加工贸易发展历程的东亚国家或地区有着相类似的原因:与技术先进国家之间的技术差距、相对廉价的生产要素、对先进技术的需求和希望通过扩大出口获取外汇等(世界银行，1993)。但是，这些共同特点并不能解释为什么早期向中国输入加工贸易的对象不是拥有当时世界最领先技术的欧美、日本等国家，而是诸如中国香港、中国台湾等周边地区。事实上，1985—2005年，流入中国内地的外资中来自中国香港的比例占到了42%，加上来自中国台湾、中国澳门和其他免税地区的外资金额后，占到了吸引外资总额的60%(Naughton，2007b)。

对此，Naughton(2007b)认为这是中国香港和中国台湾地区在经历了出口导向型的发展之后，积累了一定的资金，生产能力得到了扩大，但同时包括工资在内的生产成本也迅速上升，随之而来的产业升级过程则使得这些地区迫切需要将原来的劳动密集型产业转移出去，这时中国内地便成为一个很好的产业承接地。这种解释固然反映了当时的一部分事实，但仍非事实的全部。Chiang和Gerbi(2010)的研究以中国台湾为例给出了一个政治经济学角度的解释。他们在分析造成岛外因素对台湾产业结构变迁造成的影响时认为，中国内地之所以能够成为承接来自中国台湾的化工等产业的加工贸易目的地，是由于中美关系在20世纪70年代得到改善，之后中国内地在20世纪70年代末期实施开放政策的结果。20世纪60年代末，日本为了绕开欧美国家对日本产品的贸易壁垒，将生产基地转移到中国台湾等地，并从当地向欧美出口产品。而到了20世纪70年代，美国公司为了减少对日本出产的元部件的依赖，也开始在一些东亚国家寻找代工厂商，中国台湾恰好也在其选择范围之内。在这些过程中，中国台湾企业逐渐掌握了符合生产标准的技术水平，并具备了对外投资的能力。20世纪80年代起，中美贸易日益扩大，美国出于政治和经济的目的向中国内地开放市场，同时逐步增强对台贸易壁垒，一个标志性的事件是1989年美国对台普惠制的取消。为了让台资找到出路，1980年代末期，台湾当局放松了岛内企业对内地投资的限制，台资在内地的直接投资出现了快速增长，内地很快成为台湾最大的出口目的地。由于台湾诸多企业，如台积电、鸿海(富士康的母公司)等均为世界重要企业的代工商，因此台资企业向内地的转移即意味着原本在台湾岛内进行的加工贸易大量转移到了中国内地。

茅家琦(1988)援引1986年6月香港华闽有限公司发行的《情况反映》中所载《当前困扰台湾经济的几个问题》的观点，认为1979年起美国与中国台湾断交后，岛外资本对在台投资缺乏信心，导致1980年后台湾的投资额一直徘徊不前;而且在此期间，台湾工业处于“新工业上不去，传统工业面临淘汰，技术革新又不具备条件的夹缝里”^[19]，所有这些都为台湾企业向内地转移以维持台湾经济的可持续发展提供了内部契机。卢荻(2010)也认为，中国内地在改革开放初期之所以发展与中国香港和中国台湾的加工贸易，其主要目的是出于在政治上维持这两个地区的经济稳定与繁荣。当然，中国台湾与中国内地之间的贸易往来并非一开始就得到迅猛发展。同样出于政治上的考虑，台湾当局担心与内地之间发展贸易会增加台湾经济对大陆的依赖性(杨秋梅，1994)，所以对台湾企业在大陆投资采取一定程度的限制，致使不少台资企业需要绕道香港，迂回对内地进行投资。也因为这个原因，台湾在内地的投资在20世纪80年代初期一直落后于香港，直到20世纪80年代后期才获得快速增长。