推进绿色转型发展的战略构想

(一)总体思路

以促进我国发展方式的绿色转型和经济结构的绿色调整为目标,坚持统筹规划、分步实施、创新引领、科技支撑、整体推进、重点跨越、增速适度、结构合理、政府引导、市场调节、社会参与、加强自律的原则,搭建绿色生产体系、绿色流通体系、绿色分配体系、绿色消费体系、绿色建设体系、绿色政策体系、绿色市场体系、绿色能源体系和绿色文化体系等9大体系,抓住政策贯穿绿色理念、传统产业绿色转型、产业结构绿色调整、大力发展绿色产业、稳步实施绿色建设、鼓励利用绿色能源、深入推进节能降耗、尽快施行绿色核算、全面加强环境保护和积极参与全球合作等重点领域,突破绿色技术的创新与大规模应用、资源能源利用效率的切实提高、生产者社会责任的延伸与承担、绿色经济统计标准体系的构建、绿色经济发展的体制机制创新等5大关键环节,推动我国绿色经济持续健康发展。

(二)基本原则

一是统筹规划、分步实施。统筹规划我国绿色经济的发展,系统布局,明确发展时序、规模和结构,促进协调发展。积极开展产业化示范,防止投资过热和重复建设,引导有序发展。

二是创新引领、科技支撑。建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系,大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力,提升产业整体技术水平。突破一批关键核心技术,掌握相关知识产权。同时,要加大政策支持和协调指导力度,造就并充分发挥高素质人才队伍的作用,加速创新成果转化,促进产业化进程。坚持深化改革,标本兼治,通过体制机制创新解决重复建设的深层次矛盾。

三是整体推进、重点突破。坚持提升国民经济长远竞争力与支撑当前发展相结合。要着眼长远,把握科技和产业发展新方向,对重大前沿性领域及早部署,尽快培育一批科技含量高、发展潜力大、带动作用强的新兴先导产业。同时,要立足当前,推进对缓解经济社会发展瓶颈制约具有重大作用的相关产业较快发展,推动高技术产业健康发展,带动传统产业转型升级,加快形成支柱产业。选择最有基础和条件的领域作为突破口,重点推进。大力培育绿色产业集群,促进优势区域率先发展。

四是增速适度、结构合理。坚持发展速度和结构质量效益相统一。把发展作为第一要务,在节约资源、保护环境的前提下,保持合理的发展规模和速度,优化结构,更加注重质量和效益。

五是政府引导、市场调节。坚持充分发挥市场的基础性作用与政府引导推动相结合。以市场为导向,以企业为主体,通过深化改革,创新机制,充分发挥市场配置资源的基础性作用。同时,对关系经济社会发展全局的重要领域和关键环节,综合运用法律、经济、技术、标准以及必要的行政手段,协调产业、环保、土地和金融政策,发挥政府的规划引导、政策激励和组织协调作用,及时制定出台专项产业政策和规划,营造有利于发展绿色经济的体制环境、政策环境和市场环境。

六是社会参与、加强自律。绿色发展必须成为全社会的共识,必须是全社会共同参与和共同努力。社会对绿色发展的参与程度,是一个社会文明程度的集中反映。同时,每个家庭、每个社会成员,都必须加强自律,严格约束、规范自己的行为,尤其需要提升每个社会成员的伦理、道德和科技、文化素养。自律与否,也是社会文明程度高低的重要标志。

(三)重点领域

其一,加速传统产业绿色转型。(1)加大传统制造业的改造提升。以振兴装备制造业为重点发展先进制造业,要依托重点建设工程,通过自主创新、引进技术、合作开发、联合制造等方式,提高重大技术装备国产化水平,提高研发设计、核心元器件配套、加工制造和系统集成的整体水平。支持在钢铁、有色、石化、电力等行业加快技术改造,降低能耗并提高资源综合利用水平。严格执行国家产业政策和项目管理规定,强化用地审查、节能评估审查、环境影响评价,严格控制高耗能、高排放行业和产能过剩行业新上项目。以信息化带动工业化,以工业化促进信息化,鼓励运用高技术和先进适用技术改造提升制造业,提高自主知识产权、自主品牌和高端产品比重。(2)推动清洁生产。生产过程中节约原材料和能源、淘汰有毒原材料,削减所有废物的数量和毒性;从原材料获取到产品的最终处理,减少产品对环境所带来的负面影响。将环境因素纳入设计和所提供的服务中。(3)鼓励企业绿色发展。按照生态学和生态经济学原理,建立生态型生产经营管理体系,实行清洁生产,发展无毒无害生产工艺和综合利用技术,组织生态化的物质生产过程或服务过程,使整个企业技术工艺过程和经营管理过程生态化,变现代企业物质生产过程或服务过程为自然生态过程或纳入自然生态过程,形成生态生产和生态生活的企业化生态格局。使投入生产过程的各种自然资源和原料能源得到最优利用,极大提高资源能源利用率,减少乃至消除废弃物,形成一个投入少、消耗低、质量高、无污染而又符合生态环境标准的产品生产的生态经济有机整体,实现企业生态经济良性循环与可持续发展。

其二,加速产业结构绿色化转型。通过调整产业结构、产品结构和资源能源消费结构,淘汰落后技术和设备,加快发展以服务业为主要代表的第三产业和以信息技术为主要代表的高新技术产业,用高新技术和先进适用技术改造传统产业,促进产业结构优化和升级,提高产业的整体技术装备水平,加快形成科技含量高、资源消耗少、经济和环境效益好的国民经济结构。(1)推进重点产业结构调整。推进装备制造行业、船舶行业、汽车行业、冶金和建材行业、石化行业、轻纺行业、包装行业、电子信息行业、建筑业等重点产业结构调整。(2)促进服务业大发展。把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点,营造有利于服务业发展的政策和体制环境,拓展新领域,发展新业态,培育新热点,推进服务业规模化、品牌化、网络化经营,不断提高服务业比重和水平。加快发展生产性服务业。深化专业化分工,加快服务产品和服务模式创新,促进生产性服务业与先进制造业融合,推动生产性服务业加速发展。大力发展生活性服务业。面向城乡居民生活,丰富服务产品类型,扩大服务供给,提高服务质量,满足多样化需求。营造有利于服务业发展的环境。以开放促改革,以竞争促发展,推动服务业制度创新,完善服务业政策体系,优化服务业发展环境。(3)调整原材料工业结构。根据能源、资源条件和环境容量,着力调整原材料工业的产品结构、企业组织结构和产业布局,提高产品质量和技术含量。(4)培育发展战略性新兴产业。以重大技术突破和重大发展需求为基础,促进新兴科技与新兴产业深度融合,在继续做强做大高技术产业基础上,把战略性新兴产业培育发展成为先导性、支柱性产业。推动重点领域跨越发展。大力发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业。实施产业创新发展工程。以掌握产业核心关键技术、加速产业规模化发展为目标,发挥国家重大科技专项引领支撑作用,依托优势企业、产业集聚区和重大项目,统筹技术开发、工程化、标准制定、应用示范等环节,支持商业模式创新和市场拓展,组织实施若干重大产业创新发展工程,培育一批战略性新兴产业骨干企业和示范基地。设立战略性新兴产业发展专项资金和产业投资基金,扩大政府新兴产业创业投资规模,发挥多层次资本市场融资功能,带动社会资金投向处于创业早中期阶段的创新型企业。综合运用风险补偿等财政优惠政策,鼓励金融机构加大信贷支持力度。完善鼓励创新、引导投资和消费的税收支持政策。加快建立有利于战略性新兴产业发展的行业标准和重要产品技术标准体系。支持新产品应用的配套基础设施建设,为培育和拓展市场需求创造良好环境。

其三,加速传统农业向现代农业转型。加快农业科技进步,加强农业设施建设,调整农业生产结构,转变农业增长方式,提高农业综合生产能力。稳定发展粮食生产,加快实施优质粮食产业工程,建设大型商品粮生产基地,确保粮食安全。优化农业生产布局,推进农业产业化经营,加快农业标准化,促进农产品加工转化增值,发展高产、优质、高效、生态、安全农业。大力发展畜牧业,提高规模化、集约化、标准化水平,保护天然草场,建设饲料草场基地。积极发展水产业,保护和合理利用渔业资源,推广绿色渔业养殖方式,发展高效生态养殖业。因地制宜发展原料林、用材林基地,提高木材综合利用率。加强农田水利建设,改造中低产田,搞好土地整理。提高农业机械化水平,健全农业技术推广、农产品市场、农产品质量安全和动植物病虫害防控体系。积极推行节水灌溉,科学使用肥料、农药,促进农业可持续发展。

其四,加速自然资源利用方式转型。加快自然资源利用方式由粗放和浪费向集约和节约转型。大力推进工业、建筑、交通等重点领域节能降耗,加强水、土地、矿产等资源的节约和集约利用,推进生产、流通、消费各环节发展循环经济,提高资源综合利用水平,加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系。

其五,加速区域发展绿色转型。结合不同地区的发展基础、资源环境特点、经济社会发展定位、发展方向和发展目标,探索各具特色的绿色转型之路。东部地区应发挥自身优势,充当绿色转型的排头兵;中部地区绿色转型要坚持发展中保护;西部地区绿色转型要坚持保护中发展;东北地区绿色转型则要坚持修复中发展。调整区域产业布局。提高企业规模经济水平和产业集中度,加快大型企业发展,形成一批拥有自主知识产权、主业突出、核心竞争力强的大公司和企业集团。充分发挥中小企业的作用,推动中小企业与大企业形成分工协作关系,提高生产专业化水平,促进中小企业技术进步和产业升级。充分发挥比较优势,积极推动生产要素合理流动和配置,引导产业集群化发展。从区域发展的总体战略布局出发,根据资源环境承载能力和发展潜力,实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等有区别的区域产业布局。

其六,加速生态建设思路与模式转型。增加森林碳汇,继续实施国家重点造林工程,积极实施碳汇造林项目,深入开展城市绿化造林,加强林业经营及可持续管理。以严格保护为前提,确保林地规模适度增长。以增加森林面积为重点,确保森林覆盖率目标实现。以科学经营为核心,大力提高森林质量和综合效益。以优化结构布局为手段,统筹区域林地保护利用。以创新管理制度为突破,形成林地保护利用管理新机制。全面保护林地:(1)严格用途管制。严格限制林地转为建设用地;严格控制林地转为其他农用地;严格保护公益林地;加大对临时占用林地和灾毁林地修复力度。(2)实行分级管理。科学划分林地保护等级;实施林地分级保护管理。(3)加强森林保护。严格保护森林;实行森林面积占补平衡;遏制林地退化。(4)积极补充林地。增加林地资源;加强宜林闲置地整治。(5)引导节约用地。适度保障国家基础设施及公共建设使用林地。控制城乡建设使用林地;限制工矿开发占用林地;规范商业性经营使用林地;制定征占用林地项目禁限目录。合理利用林地:(1)优化结构。统筹规划公益林地与商品林地;科学调整天然林地与人工林地结构。(2)保障重点。保障国土生态屏障用地;保证重点公益林地;保障国家木材及林产品生产的基本林地。(3)科学经营。建立林地质量评价定级制度;实施森林质量工程;实施木本粮油工程。(4)持续利用。加速生态修复与造林绿化进程;加强重点区域退化林地生态治理。统筹区域管理:(1)优化区域布局。调整和优化林地利用空间布局。(2)实行差别管理。积极保护并扩展优化开发区绿色生态空间;支持重点开发区发展与生态建设同步推进;保障限制开发区生态用地需求;严格保护禁止开发区的林地资源。(3)强化宏观调控。强化国家宏观调控能力;强化省级林地保护利用责任;落实区域林地保护利用管理政策;坚持以保护优先和自然修复为主,加大生态保护和建设力度,从源头上扭转生态环境恶化趋势;构建生态安全屏障,强化生态保护与治理,建立生态补偿机制。

其七,加速基础设施建设绿色转型。(1)加强能源基础设施绿色转型。加强电网建设,优化电网结构,扩大西电东送规模。建设大型煤炭基地,调整改造中小煤矿,鼓励煤电联营。实行油气并举,加大石油、天然气资源勘探和开发利用力度,扩大境外合作开发,加快油气领域基础设施建设。(2)加强交通基础设施绿色转型。完善区际交通网络,建设城际快速网络,优先发展公共交通,在规划、设计、施工、运营、养护、管理和服务等各个环节,集约节约利用资源,促进资源循环利用,大力推进节能减排,有效保护和改善生态环境。以建设全方位可持续交通系统入手,引导居民采取合理的出行方式,提供便捷高效的交通设施,大力促进城市公交、自行车、电动汽车等交通工具发展,降低城市交通系统燃油消耗和污染排放。(3)加强水利基础设施绿色转型。加强水利基础设施建设,在继续推进大江大河治理基础上,积极开展重要支流、湖泊和中小河流治理,增强城乡供水和防洪能力。健全防灾减灾体系,增强抵御自然灾害能力。统筹上下游、地表地下水资源调配,控制地下水开采,积极开展海水淡化。加强防洪抗旱工程建设,以堤防加固和控制性水利枢纽等防洪体系为重点,强化防洪减灾薄弱环节建设,继续加强大江大河干流堤防、行蓄洪区、病险水库除险加固和城市防洪骨干工程建设,建设南水北调工程。加大人畜饮水工程和灌区配套工程建设改造力度。(4)加速信息基础设施绿色转型。加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设,推进“三网融合”,健全信息安全保障体系。(5)加速建筑绿色转型。加大绿色建筑技术研发力度,加强节能、节地、节水、节材建筑产品创新,开展绿色建筑设计与施工标准规范体系研究,建立绿色建筑评价指标体系,为人们提供健康、适用、高效使用资源和空间,与自然和谐共生的建筑;进一步加强新建建筑节能监管;开展酒店、商场、办公楼等公共场所空调温度检查,夏季空调温度设置不低于26摄氏度;推进国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设和节约型示范高校建设;大力推动北方采暖地区既有建筑节能改造工作;大力推进市政公用行业节能减排;研究符合中国国情的节能减碳污水再生和污泥处理处置政策;积极引导发展绿色建筑;推广可再生能源建筑应用;大力发展低碳绿色建筑产业,加快建筑垃圾回收处理、预拌混凝土和预拌砂浆、散装水泥等节能利废产业发展。(6)加速城镇综合承载能力建设。坚持以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产的原则,科学编制城市规划,健全城镇建设标准,强化规划约束力。合理确定城市开发边界,规范新城新区建设,提高建成区人口密度,调整优化建设用地结构,防止特大城市面积过度扩张。预防和治理“城市病”。统筹地上地下市政公用设施建设,全面提升交通、通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平,增强消防等防灾能力。扩大城市绿化面积和公共活动空间,加快面向大众的城镇公共文化、体育设施建设。推进“城中村”和城乡接合部改造。加强建筑市场监管,规范建筑市场秩序。深化城市建设投融资体制改革,发行市政项目建设债券。加强城市综合管理。推动数字城市建设,提高信息化和精细化管理服务水平。注重文化传承与保护,改善城市人文环境。

其八,加速能源生产消费绿色转型。(1)以大型高效机组为重点优化发展煤电。发展安全高效煤矿,推进煤炭资源整合和煤矿企业兼并重组,发展大型煤炭企业集团。有序开展煤制天然气、煤制液体燃料和煤基多联产研发示范,稳步推进产业化发展。发展清洁高效、大容量燃煤机组,优先发展大中城市、工业园区热电联产机组,以及大型坑口燃煤电站和煤矸石等综合利用电站。加强煤炭清洁生产和利用,开发推广高效洁净燃烧技术。积极推进洁净煤技术产业化。(2)合理利用石油、天然气资源。加大石油、天然气资源勘探开发力度,稳定国内石油产量,促进天然气产量快速增长,推进煤层气、页岩气等非常规油气资源开发利用。(3)在生态保护基础上有序开发水电。重点推进西南地区大型水电站建设,因地制宜开发中小河流水能资源,科学规划建设抽水蓄能电站。(4)在确保安全的基础上高效发展核电。在沿海经济发达、电力负荷集中地区和中部缺煤省份加快核电建设。(5)加快发展风能、太阳能、地热能和生物质能。在“三北”和沿海风能资源丰富地区,建设若干千万千瓦级风电基地。加强并网配套工程建设,有效发展风电。积极发展太阳能、生物质能、地热能等其他新能源。促进分布式能源系统的推广应用。

最后,加速节能降耗进程。(1)健全节能减排激励约束机制。优化能源结构,合理控制能源消费总量,完善资源性产品价格形成机制和资源环境税费制度,健全节能减排法律法规和标准,强化节能减排目标责任考核,把资源节约和环境保护贯穿于生产、流通、消费、建设各领域、各环节,提升可持续发展能力。(2)坚持和实施节能优先的方针。节能优先要体现在制定和实施发展战略、发展规划、产业政策、投资管理以及财政、税收、金融和价格等政策中。编制专项规划要把节能作为重要内容加以体现,各地区都要结合本地区实际制定节能中长期规划;建设项目的项目建议书、可行性研究报告应强化节能篇的论证和评估;要在推进结构调整和技术进步中体现节能优先;要在国家财政、税收、金融和价格政策中支持节能。突出抓好千家企业节能行动,公告考核结果,强化目标责任,加强用能管理,提高用能水平。(3)淘汰落后产能。以钢铁、水泥、平板玻璃、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业为重点,进一步加快淘汰落后产能,分解落实目标责任、完善政策约束、建立激励和监督检查机制等一系列综合措施,确保任务按期完成。各省级人民政府负责制定本地区淘汰落后产能任务,并将任务分解到市、县和有关企业。有关部门要下达各地区淘汰落后产能任务,公布淘汰落后产能企业名单,确保落后产能按期关停。对落后的耗能过高的用能产品、设备实行淘汰制度,定期公布淘汰的耗能过高的用能产品、设备的目录,并加大监督检查的力度。达不到强制性能效标准的耗能产品或建筑,不能出厂销售或不准开工建设,对生产、销售和使用国家淘汰的耗能过高的用能产品、设备的,要加大惩罚力度。制定钢铁、有色、水泥等高耗能行业发展规划、政策,提高行业准入标准。制定限制用能的领域以及国内紧缺资源及高耗能产品出口的政策。严禁新建、扩建常规燃油发电机组;在区域供电平衡、能够满足用电需求的情况下,限制柴油发电和燃油的燃气轮机的使用和建设。(4)综合推进节能减排。严控高耗能、高排放行业过快增长,突出抓好工业、建筑、交通、公共机构等重点领域节能,加强重点用能单位节能管理。加快实施节能减排重点工程。强化节能目标责任考核,健全奖惩制度。完善节能法规和标准,制订完善并严格执行主要耗能产品能耗限额和产品能效标准,加强固定资产投资项目节能评估和审查。健全节能市场化机制,加快推行合同能源管理和电力需求管理,完善能效标识、节能产品认证和节能产品政府强制采购制度。推广先进节能技术和产品。加强节能能力建设。大力推广节能技术和产品。开展万家企业节能低碳行动,深入推进节能减排全民行动。

(四)关键措施

一是政策贯穿绿色理念。把发展绿色经济作为国家重大战略纳入国民经济和社会发展的中长期规划。在环境与发展综合决策,经济刺激方案以及产业调整和振兴规划的执行过程中,融入绿色经济的理念、措施和行动,真正体现科学发展观和“两型”社会建设的要求,加快制定绿色经济发展规划,并将绿色经济的理念融入各个部门、各个领域的发展规划,推动国民经济各行业的全面绿色化。一是从再生产全过程制定环境经济政策,推动资源性产品的价格改革,促进环境污染外部成本的内部化,制定有利于环境保护的财政政策和税收政策,开征环境税。二是积极研究环境政策,加强对环保领域的金融服务和境外投资的引导。三是建立绿色经济的统计和评价机制,科学预测绿色经济的发展趋势,为制定绿色经济发展相关政策提供有效的支持。

二是编制绿色经济发展战略规划。将发展绿色经济上升到国家战略层面,组织编制绿色经济发展战略规划,明确绿色经济发展的战略目标、战略任务和战略重点,制定绿色经济发展路线图,实施绿色经济发展示范工程,从法律法规、标准体系、制度安排、政策措施等方面为绿色经济发展提供保障。

三是完善绿色经济政策体系。制定和完善促进绿色经济发展的财政、税收、金融、保险、投融资、产业等政策。加大对资源综合利用、新能源、节能环保等绿色产业发展的财政补贴力度。实行有利于资源综合利用、新能源、节能环保等绿色产业发展的税收政策和出口退税政策。完善和强化绿色信贷政策,充分发挥金融在节能环保、绿色产业发展中的重要作用。

四是制定支持绿色发展的配套政策。发挥应对气候变化与节能环保、新能源发展、生态建设等方面的协同效应,积极探索有利于发展绿色经济的体制机制,探索有效的政府引导和经济激励政策,研究运用市场机制推动绿色经济的发展。依法依规供地用地。

五是深化资源性产品价格和环保收费改革。建立健全能够灵活反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的资源性产品价格形成机制,促进结构调整、资源节约和环境保护。完善资源性产品价格形成机制。继续推进水价改革,完善水资源费、水利工程供水价格和城市供水价格政策。积极推进电价改革,推行大用户电力直接交易和竞价上网试点,完善输配电价形成机制,改革销售电价分类结构。积极推行居民用电、用水阶梯价格制度。进一步完善成品油价格形成机制,积极推进市场化改革。理顺天然气与可替代能源比价关系。按照价、税、费、租联动机制,适当提高资源税税负,完善计征方式,将重要资源产品由从量定额征收改为从价定率征收,促进资源合理开发利用。推进环保收费制度改革。建立健全污染者付费制度,提高排污费征收率。改革垃圾处理费征收方式,适度提高垃圾处理费标准和财政补贴水平。完善污水处理收费制度。积极推进环境税费改革,选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税,逐步扩大征收范围。建立健全资源环境产权交易机制。引入市场机制,建立健全矿业权和排污权有偿使用和交易制度。规范发展探矿权、采矿权交易市场,发展排污权交易市场,规范排污权交易价格行为,健全法律法规和政策体系,促进资源环境产权有序流转和公开、公平、公正交易。

六是推行以市场机制为基础的节能新机制。(1)建立节能信息发布制度,利用现代信息传播技术,及时发布国内外各类能耗信息,先进的节能新技术、新工艺、新设备及先进的管理经验,引导企业挖潜改造,提高能效。(2)推行综合资源规划和电力需求管理,将节约量作为资源纳入总体规划,引导资源合理配置。采取有效措施,提高终端用电效率、优化用电方式,节约电力。(3)大力推动节能产品认证和能效标识管理制度的实施,运用市场机制,引导用户和消费者购买节能型产品。(4)推行合同能源管理,克服节能新技术推广的市场障碍,促进节能产业化,为企业实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行、管理一条龙服务。(5)建立节能投资担保机制,促进节能技术服务体系的发展。(6)推行节能自愿协议,即耗能用户或行业协会与政府签订节能自愿协议。