国外的绿色财政实践

(一)绿色税收

1.欧盟国家

从总体上看,欧盟国家的绿色税收制度具有以下特点:第一,建立的时间较早,一些国家在绿色税种设置上占据多个“世界最早”,如瑞典是世界上最早开征环境税的国家,荷兰是最早开征垃圾税的国家之一;第二,以能源税为核心,通过设立多个与能源相关的税种来强化对能源消费的控制,如在对石油、天然气征收一般税种时还征收二氧化碳税、硫税;第三,征收制度细致、完善,分档调节,强调实践性和激励性;第四,税收制度全面转型,由原来强调开征专门绿色税种到后来不仅从源头上进行消费控制而且还通过对垃圾征税或收费来促进资源节约利用、循环利用;第五,税收抑制与税收激励并用,在强化对环境有害产品及其行为征税的同时也通过税收减免来提高人们减少消费和环保治理的积极性。下面列举几个典型欧盟国家的绿色税收制度。

(1)瑞典

瑞典是世界上最早开征环境税的国家,1991年颁布了世界上第一部环境税收调整法案。其绿色税收规模较大,约占GDP的13%,每年的绿色税收收入占总税收收入的15%左右。它的绿色税收内容包括两个方面:一是构建合理完善的能源税收体系,如对燃料征收的一般能源税、二氧化碳税、硫税、汽油和甲醇税、里程税、机动车税等;二是实现绿色税收转型,重点是增强对破坏环境活动的征税力度,减少对劳动力就业和收入实行的征税,如对化肥、农药和电池实行的征税。

瑞典的能源税是有关化石燃料、热电力和温室气体排放的各种具体税收的综合称谓,这也是其绿色税收的核心,通过对燃料征收一般能源税和与燃料相关的多种专门能源税来控制能源消费水平,从而既达到抑制自然资源的过度消耗、实现保护环境的目标,同时也达到为环境保护筹集资金的目的。各项能源税收如下:①对燃料征收的一般能源税。征收对象是石油、煤炭和天然气。纳税人是在瑞典境内生产应税产品,或使用这些产品生产另外相应的产品以及进口应税产品的人。②对能源征收的增值税。从1990年3月开征,税率是能源价格的25%,此价格中包括消费税。③二氧化碳税。二氧化碳税是对石油、煤炭、天然气、液化石油气、汽油和国内航空燃料的征税,征收对象是含碳达到一定比例的化石燃料或者直接排放二氧化碳的企业或者个人,税基是根据各种不同的燃料的平均含碳量和发热量来确定的,税率为每千克二氧化碳0.25瑞典克朗。不同燃料由于其排放量不同,税率也不同。④硫税。该税是对石油、煤炭的含硫量征税。⑤汽油和甲醇税、里程税、机动车税等。对汽油的征税是根据含铅量的大小区别对待的,税率为每千克无铅汽油2.37瑞典克朗,每千克含铅汽油2.68瑞典克朗。对甲醇的征税是每千克0.8瑞典克朗。对用柴油驱动的机动车征收里程税,它根据机动车的类型和重量而有所不同。

瑞典从1984年起对使用化肥和农药征税,而绿色税收转型自2000年开始。为了减少空气中二氧化碳的排放量,鼓励绿色生产、绿色消费,瑞典认识到需要进行税制变迁,对现有税制结构进行改革以适应环保形势发展的需要,把征税的重点转向能源消耗大和污染物排放量高的行业,从源头上控制相关企业和个人二氧化碳的排放。为了从源头上控制环境污染,瑞典对化肥、农药和电池进行征税,征收标准为:化肥,每千克氮0.6瑞典克朗,每千克磷12瑞典克朗;农药,每千克20瑞典克朗;电池,含碱和水银等的电池每千克23瑞典克朗,镍和锡电池每千克13瑞典克朗。这些税收收入主要用于环境研究、农业咨询和治理土壤盐碱化治理。为了抑制高排放高污染的行业,2006年瑞典政府决定提高对石油燃料消耗大的运输部门以及商业电力用户的征税力度,针对车辆、居民和服务业等重点能耗对象提高税率,并依据欧盟新规定取消了对传统对象的税收优惠,如电力、天然气,并开设新的税种。

除了建立比较完善的能源税收体系和实现绿色税收转型外,瑞典政府还通过适当的税收减免政策来刺激广大企业和民众降低能耗、保护环境的积极性。

(2)荷兰

荷兰早在1960年就把绿色税收引入税制,是世界上最早开征垃圾税的国家之一。荷兰绿色税收收入约占总税收收入的14%,占GDP的3.2%。它的绿色税种包括燃料税、二氧化碳税、能源调节税、水税、垃圾税、剩余粪肥税、噪音税等,高达十余种之多,下面介绍主要的几种:①燃料税。燃料税是政府为环境保护筹措资金而对汽油、柴油、天然气等主要燃料征收的一种税,纳税人是燃料的生产商和进口商,它实行定额税率,税率由瑞典政府每年根据环境部确定的环境保护目标所需资金额来决定。②二氧化碳税。二氧化碳税于1990年开征,1992年被改为能源/碳税,二者比例各占50%。二氧化碳税对所有能源适用,电力是通过对使用燃料的征收而间接纳税的,能源税部分对于一些能源密集型部门(大型天然气消费者)是豁免的,碳税部分不存在豁免。③能源调节税。纳税主体为经营能源的企业,从1996年开始把矿物油(汽油、柴油等)代替天然气使用的家庭用户和小型商业企业也列入纳税的对象。④水税。水税由两部分组成:一种是针对污染水资源的行为开征,称为水污染税,该税根据排放物质的耗氧量和重金属的量来征收,对不同的水资源保护区实行不同的税率;另外一种是针对水资源的开采和使用而课征的税,称为地下水税。⑤垃圾税。垃圾税的开征目的主要是为收集和处理垃圾筹集资金。起初每个家庭都被列为垃圾税的课征对象,人口少的家庭可获得一定的税收减免,但这种计征方式没有考虑到不同家庭排放的垃圾数量多寡,未能较好体现税收的公平性和税收对绿色发展的激励性。为此,政府后来还开征了垃圾收集税,在垃圾收集税中,根据每个家庭装垃圾箱的数量及每个垃圾箱的单位数额来征收,并且各地的政府可在这两种税之间进行自由选择。⑥剩余粪肥税。剩余粪肥税是荷兰中央政府1987年起对全国范围内产生粪便的农场征收的一种税,税率是根据农场每公顷农田所生产的磷的重量来确定的。⑦噪音税。噪音税是对民用飞机的使用者(主要是航空公司)在特定地区(噪声影响区域,主要是机场周围)产生噪声行为征收的一种税。它的税基是噪声的产生量。征收的目的主要是为政府筹集资金,用来在飞机场附近安装隔音设施、安置居民的搬迁等。

荷兰政府在对环境不友好的物质及其消费行为进行征税的同时,还运用税收区别、税收减免办法进行激励。如在能源调节税中,对用于运输的燃料和用于温室园艺部门的天然气以及不作燃料用途和用于发电的天然气不进行征收;明确规定享受能源税收优惠政策的项目类型;利用税法条款推动清洁生产技术的开发和利用,对采用革新性的清洁生产或污染控制技术的企业,其投资可按1年折旧(其他投资的折旧期通常为10年)。

(3)丹麦

丹麦的绿色税收体系与瑞典有点相似,都以能源税为主体,并通过开征有利于抑制环境有害行为的发生和减少资源消费规模的“环保税”来加快税收绿色转型。对煤、石油、天然气等传统化石燃料征收常规税,汽油、柴油等发动机用油也都包含在其中;相继开设与能源使用相关的环保税,如1992年开征了二氧化碳税,1996年增加了二氧化硫税;对常规汽车拥有者开征绿色所有者税,其计征依据是轿车的燃料消耗量;对水、废水、垃圾、一次性使用餐具、塑料袋及农药等也开征了环保税;总共达16种之多。

丹麦的绿色税收取得显著的成效。近30年来丹麦的 GDP增长了50%,而二氧化碳的排放量却减少了13.9%,形成了“减排和经济繁荣并存”的“丹麦模式”。

(4)德国

1999年4月1日,德国第一次启动了绿色税制改革。德国的绿色税制改革主要包括加大对矿物油类征税的力度;完善水污染税;对环境友好减免税收。如,德国从1981年起就开征水污染税,水污染征税制度比较完善,以废水的“污染单位”(相当于一个居民一年的污染负荷)为基准,实行全国统一税率,其征收的税金全部用于改善区域水质,并取得明显的生态效益和社会效益。再如,对排除或减少环境危害的产品,可以免缴销售税,而只需缴纳所得税即可;对直接使用由电能、太阳能、生物能、水能等可再生能源生产的电免除电税;企业的环保设施可在购置或建造的财政年度内,折旧 60%,以后每年按成本的10%折旧等。

德国的绿色税制改革成效显著,改革以来一氧化碳和硫氧化物的排放量大大减少,氮氧化物的排放量也明显降低。

(5)欧盟其他国家

芬兰从1990年开始征收汽车燃油税,对安装和未安装尾气转换装置的汽车使用不同税率;对汽油车和柴油车适用差别消费税税率;从1993年起,对无硫柴油和精炼汽油适用优惠税率。

英国的企业可以与政府签订节能目标和二氧化碳减排目标,凡完成目标的企业可以减免 20%能源税;对太阳能、风能等新能源发电实施税收减免政策。

2.美国

美国的绿色税收具有覆盖面广、优惠灵活的特点。联邦和州两级政府都开征了不同程度的环境税,环境税种类较多,涉及能源、日常消费品和消费行为等多个方面,其根本目的在于减少对环境有害物质的排放,并为环境治理和居民卫生健康保障提供资金。其绿色税收体现在以下几个方面:

在燃料方面征收的税:(1)汽油、柴油税。联邦汽油税、柴油税税率分别为每加仑18.4美分、24.4美分。各州各项税率不同,从每加仑约 8美分到每加仑约 30美分不等。(2)高耗油车税。该税是联邦政府对未达到最低燃烧指标的无效燃料课征的一种消费税。(3)形成地下储藏罐泄露基金的税收。该税由对汽油、柴油、飞机燃料和其他燃料课征的消费税形成,税率为每加仑0.1美分。

在能源方面征收的税:(1)煤炭税。该税是联邦政府对煤炭征收的一种特殊国内货物税,用于为“煤肺病”患者提供社会保险基金。露天开采的税率是每吨55美分,地下开采的税率是每吨1.1美元。(2)开采税。该税是对自然资源(主要是石油和天然气)开采征收的一种消费税,目的是通过影响开采速度来保护自然环境。

在城市环境和生活环境污染行为方面征收的税:(1)一次性剃刀和旧轮胎税。对一次性剃刀征收环保税,旧轮胎税则选择在生产或进口环节征收。(2)垃圾控制税和垃圾税。垃圾控制税是针对生产、批发和零售等所有经营活动后成为垃圾的产品征收的服务税,其税率是总收入或价值的0.15‰。另外,37个州中大约 3400个地方社区对家庭垃圾征税,每30加仑的废物包装袋大约征收1美元到1.5美元。(3)氯氟烃税。该税以生产和进口氯氟烃类的数量为税基,1995年税率为每磅氟利昂征收5.35美元,此后每年递增 45美分。氟利昂的税率被认定为基础税率,其他耗臭氧物按其耗臭氧潜能划分等级,税额为基础税率与耗臭氧潜能的乘积。

对环境有利进行税收优惠和税收减免。美国税收优惠政策主要包括对清洁燃料给予税收扣除;对替代燃料和可再生燃料等领域实施减免能源税政策;对投资于某些污染控制技术特别采用加速折旧;对企业研究控制污染的新技术和生产污染替代品给予减免所得税的优惠;对企业综合利用资源的所得给予减免所得税的优惠;对循环投资给予税收抵免扣除;对购买循环利用设备免征销售税。如,根据 《美国复苏和再投资法案》,纳税人购买节能的制冷和取暖设备、绝缘材料等产品,可享受 1500美元的税收抵免;对购买更加节能的充电式混合动力车者,给予最高达 7500美元的税收抵免。再如,利用太阳能和地热能设备,设备投资额的10%可获得税收减免;利用可再生资源发电和利用生物发电,每千瓦可获 1.5美分的税收抵免;车主使用天然气、石油、液化气、电力等清洁燃料,酒精含量超过85%的酒精燃料,燃料费从总收益中扣除等。

美国的绿色税收有三个显著的可取之处:一是针对性。由于美国地广人稀,通勤距离普遍较远,汽车消费必不可少,有汽车消费必有汽油消费,因此美国的绿色税收加强对燃料和高耗油车的征税。二是灵活性。美国充分发挥联邦和州两级政府的绿色税收积极性,在不违反联邦原则的前提下,允许各州根据自身情况分别制定适合自身的税收制度。如在税收减免方面,加利福尼亚州节能型洗碗机、洗衣机、水加热设备,减税额度在 50美元和 200美元之间;亚利桑那州对分期付款购买回用再生资源及污染控制型设备的企业可减销售税10%;康涅狄格州对再生资源加工利用企业给以优惠贷款,并减免州级企业所得税、设备销售税及财产税。三是专用性。美国的绿色税收收入不仅用于环境治理,而且用于保障居民健康,因此不仅构建了严密的征收和管理制度,而且在实践中得到了严格贯彻执行。如绿色税收通常先由税务部门进行统一征收,然后上缴财政部,财政部又将其分门别类,纳入普通基金预算和信托基金(再转入下设的以环境保护为专项内容的超级基金)。超级基金由其主管部门集中进行管理,管理措施现代化水平高并纳入联邦财政预算内管理。这些绿色税收收入由于进行了分门别类管理与有效运营增值,保障了各类环境和健康损害在恢复上的资金需求,具有专款专用和运营增值的特点。

3.俄罗斯

俄罗斯于 2001年进行了全面的税制改革,建立了新的自然资源税制系统,强化对矿产资源和水资源开采、使用中的税收调节力度。

从2002年1月1日起,以矿产资源开采税替代了原先存在的三种税费,即矿产资源开采使用费,矿物原料基地再生产提成以及石油、天然气消费税,并同时规定了石油和天然气开采税收入的分配方法。

为有效调控水资源的使用和分配,俄罗斯开征了水资源税,并设计了4个税种。这4个税种分别是:(1)使用地下水资源税。纳税人为在俄罗斯境内寻找、勘探、开采地下水的所有法人和自然人,开采地下淡水的最高税率为所采原料价值的8%,使用地下水资源税税款分别列入联邦预算40%、联邦主体预算60%。(2)开采地下水的矿物原料基地再生产税。课税基础是实际开采地下水所取得并销售的初级产品价值。(3)工业企业从水利系统取水税。该税的纳税人是工业企业,工业企业不仅要对生产性用水纳税,而且要对用于其他目的的用水纳税。(4)向水资源设施排放污染物税。该税是对向水资源设施排放含有超标有害物质的污水,以及超限额排放符合标准的污水等行为征收的,实行定额税率,计税依据是污水所达到的标准及排放量。从以上可以看出,俄罗斯对水资源的保护十分重视,在税种设计上也十分精细,有地下水资源税,强调对地下水的保护;有取水税,促进工业企业的资源利用;有水资源污染物排放税,防止水质的恶化,以上这些十分值得人均水资源缺乏的我国学习。

4.日本

日本从2007年开始推行环境税政策,其环境税的主要目标是要起到价格引导作用、宣传作用和财源作用。其基本做法是通过法律明确规定,在各级、各部门之间合理分权,实施具有宏观性、前瞻性的各项政策,优化投资消费结构,激发本国环保产业的潜力,提高其国际竞争力,并通过加强宣传提高国民的绿色财税理念和环保意识,以配合国家的环保工作。

日本的绿色税收在征税设计方面比较科学、精细。如,为控制汽车废气排放量,日本对所有种类的汽车都实行“绿色税收制度”,根据其耗油量高低设置差额税收标准,从而促进消费者积极购买耗油量低的汽车。

日本的绿色税收制度十分注重通过税收减免政策来刺激、引导环保产业的发展。如,对于节能达标的单位,政府在一定期限给予减免税的优惠;对使用列入目录的节能设备实行特别折旧和税收减免优惠;对环保汽车的购买在汽车购置税上予以优惠;对废塑料制品类再生处理设备在使用年度内,除普通退税外,还按取得价格的14%进行特别退税;对废纸脱墨处理装置、玻璃碎片夹杂物去除、空瓶洗净、铝再生制造等设备实行3年的固定资产税退还;对公害防治设施减免固定资产税等。此外,还有专项财政资金投入用以引导和支持新能源技术研发等。

从以上可以看出,日本的绿色税收具有两个突出特点:一是强化在征税环节的科学性与可行性,如根据汽车耗油量高低来确定税率标准;二是强化对绿色环保产业的培育,如在税收减免中极其详尽地列举了各种环保产业项目清单,从而为税收减免的实施提供了操作基础。日本强调绿色税收的科学性与可行性,这点非常值得我国学习。

(二)政府绿色采购

政府采购也称政府统一采购或公共采购,是指各级国家机关、事业单位和团体由于日常政务活动的需要,而使用财政性资金,以公开招标的方式,从国内外市场上购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的商品、工程和服务的行为。而政府绿色采购是指政府从社会公共环境利益出发,综合考虑采购行为所产生的环境保护效果,通过在现有政府采购体系中引入环境标准、评估方法和实施程序,制定优先采购和禁止采购等相关政策措施,影响社会投资、企业生产和公众消费等活动,从而实现节能减排、保护环境的目的。一般来说,政府采购规模庞大,在消费和生产方面起到引领、引导作用,而政府的绿色采购同样能够起到绿色消费表率和刺激绿色生产作用,有利于促进绿色增长。从国际上看,近年财政结构变化的一个重大趋势是,社会性支出和环保支出在财政支出中所占的比重越来越大,很多国家占到了50%60%,甚至超过70%。欧盟的绿色采购占其公共采购份额的19%,其成员国中,瑞典的绿色采购占其公共采购的50%,丹麦达到40%,德国达到30%,英国达到23%等。而联合国统计署调查显示,84%的荷兰人、89%的美国人、90%的德国人在购物时会考虑选择环境友好型产品。目前全世界已有50多个国家积极推行绿色采购,绿色采购已成为世界性趋势。下面介绍几个政府绿色采购比较完善的国家。

1.各国政府的绿色采购实践

(1)美国

美国是世界上第一个走上政府绿色采购道路的国家,绿色采购制度比较完善,主要以联邦法令与总统行政命令作为推动政府采购的法律基础。1991年,美国发布总统令规定采购必须优先面向绿色产品,接着先后制定实施了采购再生产品计划、“能源之星”计划、生态农产品法案、环境友好产品采购计划等一系列绿色采购计划。如,1992年3月,美国联邦采购政策办公室(Office of Federal Procurement Policy,OFPP)、总统办公室和预算管理办公室联合发布了一份政策书,政策书的主题是关于采购符合环境和能源效率要求的产品和服务的政策建议;1993年,克林顿总统签署总统令,规定联邦政府必须采购具有“能源之星”标志的产品,这一举措使得“能源之星”标志获得更多企业的认同,促使了该标志的发展,使其成为国际能源标准;1998年,美国政府颁布13101号行政命令,即《通过废弃物的防止、循环利用和联邦采购绿化政府》,要求行政机关将废弃物的防止和循环利用融入机关的日常运作当中,同时要求行政机关通过加大再生利用物质的优先考虑和需求来增加和扩展这些产品的市场;1999年,公布了《环境友好型产品采购指南》;2000年,颁布了《通过在环境管理中的领导来绿化政府》的行政命令,要求行政机关将环境管理制度融入机关的日常决策和长期计划过程,政府绿色采购的再生产品种类增加到了54 种。美国还进一步制定了政府绿色采购促进措施,如提出采购价格优惠办法,绿色产品的价格可高于同功能的非再生制品的5%~15%;提出年度采购比例,明确每年采购绿色产品的比例为50%。此外,美国政府绿色采购制度还非常重视信息公开。例如,列入美国环保署(EPA)指定的产品目录均公之于众,并经常对其更新,以方便政府、公众的购买,并有利于公众对其监督。加强培训也是其促进措施之一,如美国通过采取课堂教学、培训、举办研讨会和发行出版物等多种途径,对联邦政府采购政策制定人员和执行人员经常进行绿色采购教育及培训。

归结起来,美国政府绿色采购制度具有以下几个特点:一是有比较完善的法律法规作为保障;二是有详尽的“绿色产品清单”便于实施;三是有相应的机构负责管理——美国环保署(EPA)承担了管理、监督和评估三种职责;四是有积极的政策进行促进;五是绿色采购信息的公开与及时更新;六是加强对政府采购人员的指导与培训。

(2)加拿大

加拿大政府的绿色采购属于联邦政府“政府绿色行动”的一部分,该行动计划由联邦环境部主导,并于1992年后开始制定许多供各部门参考的实施纲要。加拿大政府的环境管理准则阐述了各部门可持续发展的政策以及需要实施的各项措施,其政府“绿化作业”实务则将采购品是否具有环境标志列入考核对象,指导各部门如何就绿色采购、废弃物管理、水资源使用、建筑物能源使用、公务车辆使用、土地使用管理、人力资源管理等7个项目采取最佳作业来达成环境目标。1995年,加拿大政府颁布了《绿色政府指南》,要求各个政府部门制定自己的可持续发展战略以及具体计划,并将其纳入政府的日常事务和决策中,其中就包括政府采购。此外,环境部拟定的“办公室家具之环境规格”详细列举了采购承办人员对采购品的投标资格、产品设计、产品使用材料、制造过程、产品包装与行销、产品使用、产品废弃处置等各个生命周期阶段中应予以考核的事项。

(3)德国

德国是世界上最早开展环境标志认证的国家,也是较早开展绿色采购的国家。1979年,开始推行环保标志制度,主要以“蓝色天使”环保标志制度(Blue Angle Mark)为代表,规定政府机构优先采购环保标志产品,并明确禁止浪费,产品必须具有耐久性、可回收、可维修、容易弃置处理等条件。在1994年9月27日通过的《循环经济法》第37章中对政府采购循环经济产品作出原则规定,明确规定联邦政府有关机关应拟订工作计划,进行采购、使用有关物品;拟订建设计划,采购和使用满足一定的耐用性、维修保证、可再利用性等规定的环境友好型产品和服务。

德国政府的绿色采购既对消费者购买绿色产品起了引导、示范作用,提高了公众的环保意识,也促进了企业自愿调整产品结构,提高了绿色产品的生产和消费的份额。到1999年年底,具有环境标志认证产品的类别已经达到100个,涵盖了机动车辆、建筑材料、室内装修、IT技术业、办公用品、园艺等多个领域,而到了2005年,德国环境标志产品已达7500多种,占全国销售商品总数的30%。

(4)英国

英国政府早在1990年的政府白皮书中,就要求各政府部门在1992年年底前完成政府各部门推行良好管理实务(GH)的规划,其中包括在绿色采购、能源效率、废弃物管理等各方面对环境的规划。英国政府推动采购主要是由环境、运输及区域事务部(DETR)负责进行,DETR负责给采购者与供货商提供绿色采购的指导并制定各项产品的采购要求以及提供具有环境优越性的信息产品等。这些采购指导文件还提醒政府采购人员在进行绿色产品招标程序时应注意的事项,并要求政府机关制定相应的绿色采购政策以及拟订具体的采购计划。

在采购政策执行上,对依据英国政府采购法的规定应给予最低价或是最能提供经济利益的投标者,采购单位可综合考虑产品品质、技术优越性与价格因素做最后决定。政府采购法还提供了一些范例,如从产品生命周期环境成本的角度强调其对采购产品环境优越性的关注,并要求企业在招标文件中给予说明,以供采购人员参考和决定。

(5)日本

1994年,日本滋贺县率先制定了绿色采购方针,开始了日本有组织的绿色采购活动,这也被看作是日本政府绿色采购开始的标志性事件。1995年,日本制订实施了第一个“政府操作的绿色行动计划”,拟定了绿色采购的目标,并要求在 2000年完成。1996年2月,日本政府与各产业团体联合成立了绿色采购网络(GPN),制定了政府绿色采购的一系列制度,包括绿色采购指导原则、采购指南、建立产品数据库、提供采购中心信息、认证并颁发“绿色采购证书”等,这标志着日本政府自主性的绿色采购活动在全国范围展开。GPN这种由政府部门、企业、社会组织共同组成的绿色采购团体和联盟虽然不同于美国、加拿大、英国等国政府的采购,但在政府、企业和消费者之间宣传绿色采购观念、提供绿色采购信息以及为会员间信息交流起到很好的作用。到2000年,日本的政府绿色采购更加规范,颁布了《绿色采购法》和《促进再循环产品采购法》。《绿色采购法》自2001年4月1日起全面施行,该法规定:国家机关必须率先采购环境负荷小的产品,政府机关可采用第三方认证体系或绿色产品信息系统作为采购绿色产品的参考准则;必须拟订年度绿色采购计划、定期报告实际采购情况及其执行结果;鼓励地方政府和民间团体积极参与绿色采购活动。《促进再循环产品采购法》以促进国际机构和地方当局积极购买对环境友好的再循环产品,同时最大限度地提供绿色采购信息。

现在日本各行政机关均制定了绿色采购方针,有166种物品被定为政府优先选购物品,其中原料为100%废纸、白色度不足70%的复印纸被定为最优先购买物品。2001年,政府特定购买物品的采购比例已达到了92.6%;再生复印纸在整个特定购买物品中所占的比例已经由2000年的11.6%上升到2001年的23.6%。2005年,日本所有的中央政府部门都实行了绿色采购,47个地方政府和12个制定城市100%实行了绿色采购,700个城市中的68%也都系统地执行绿色采购(程永明,2013)。

(6)澳大利亚

澳大利亚 2004年 11月也举办了一次有关推动绿色采购工作的会议,其中最引人注目的是发布了维多利亚州的生态采购计划,该计划在吸引地方政府参加方面取得了巨大成功,极大地增加了循环产品和环境友好产品的采购。澳大利亚将在该计划的基础上发展会员,建立全国绿色采购网络,成为该网络成员需要签署一份备忘录、任命一个负责人作为与协会之间的联络人、建立绿色采购工作组、制定绿色采购政策、拟订实施计划、持续推进绿色采购工作、每年提交一份年度绿色采购报告。

2.各国政府绿色采购的启示

(1)完善绿色政府采购立法。如日本政府颁布的《绿色采购法》、美国政府签署总统令。(2)制定详细的采购指南。如美国等各国政府都制定了详细的环境友好型产品采购指南,其中包括产品目录。(3)加强对政府绿色采购人员的考核与培训。政府不仅制定了绿色产品采购指南,而且还加强对政府绿色采购管理人员的考核与培训,美国与加拿大政府就是其中的代表。(4)加强产品环境标识认证。如美国的“能源之星”标志,德国的“蓝色天使”环保标志,日本政府的“生态标志”等。(5)沟通与产业(企业)的联系。如日本与各产业团体加强联系,成立绿色采购网络组织。

(三)绿色财政预算支出制度

1.国外绿色财政支出实践

(1)美国

环保财政制度是构成美国预算制度的一部分。美国的预算制度包括三个环节,即预算制定、执行和审核。在预算制定环节,美国联邦环保署(EPA)编制好的部门预算需要提交总统直属的预算与管理办公室,由审定部门负责审核;随后预算提交国会预算委员会审核,如果顺利通过审核,国会的拨款委员会将按照规定为环保署拨款授权。最后,预算执行完毕后,还要接受国会会计总监局的审核,检查环保署的财务活动是否限制在国会批准的范围内。美国的预算制度透明度高,管理相当严格,预算需要细化到每一个项目的支出,并且以一定的方式向社会公布。任何环保财政支出行为都必须严格按照预算的要求执行,不能超出预算。环保财政支出主要包括5个领域的内容:清洁空气和全球气候变化、清洁水和安全水、土地保护和修复、健康的生物群落和生态系统、相关的服务功能和环境效益等(见表6-1)。

表6-1　美国联邦环保财政支出结构

资料来源:吴江,贾蕾,石磊,等.美国环境财政的发展历程及其对我国的启示[J].环境保护,2012(20):74-76

美国的环保财政支出不是自觉产生的,而是随着环境问题的不断发生和日益严重而逐渐加大支出份额,最终形成目前的结果。第一次大规模环保财政支出出现在20世纪初,目的是恢复自然资源;第二次是在20世纪30年代,目的是将上一次的环保运动推向深入;第三次是在20世纪70年代,这时候美国财政预算出现了关于环境保护的专项投资。据美国环境保护署公布的统计数据显示,美国1972年预算中用于控制污染、治理环境的投入为260亿美元,占国民生产总值的1%;1989年,环保专项预算支出达到1200亿美元,占国民生产总值的2.8%。在1972—1994年间,除了开始的3年,从1975年开始到1994年这20年间,美国环保支出的GDP占比稳定在1.7%1.8%。从这以后,美国的环保专项投资不断增长。

正如前面美国环保财政预算制度所述的,这些环保资金被严格用于环境污染专项治理与鼓励环保技术的开发。比如,美国的资源保护规划中,为保护生态环境脆弱地区的环境,美国规划每年投入15亿美元以鼓励这些地方的土地持有人转移自己的生产活动,在转移后的地区建设植被,恢复生态平衡。另外,在每年的预算中,美国政府对环境保护方面的项目都设置了大量的专项资金。例如,每年设置4.9亿美元的专项资金用于鼓励清洁能源的出口,促进清洁能源计划在全球范围内的发展;设置16亿美元的预算资金用于发展低碳能源,以减少温室气体排放,防止气候变化;在2001年的财政预算支出中,投入8500万美元设置了新的清洁空气合作基金,专门为空气污染和温室气体的治理投入提供帮助等。美国政府在环保高新技术产业方面也投入大量资金,一般采取直接研究与开发投资的措施,这方面的支出几乎占到了美国政府科研投入的一半。

(2)日本

日本由于地理因素,资源匮乏,历来重视环境保护,财政投入力度一向很大。仅仅在20世纪70年代的十年间,日本政府在环保方面的投入就从1970年的占国民生产总值的0.62%激增至占国民生产总值的1.65%。而到了90年代,更是超过了1.8%。日本有关环境保护的预算支出主要针对强化环境保护检查、有关公害防治项目的投入、相关的公共事业支出、被害者保护以及其他环境保护支出等。同时,日本注重针对能源保护的财政投入,仅在1994年度,与能源有关的财政投资比1993年度就增加了3900亿日元的投入。

(3)欧盟

欧盟国家在环保方面投入很大,瑞士公共财政对环保的投入占其整个财政支出的2%。芬兰中央政府的环保预算在2000年的时候就已经达到2%。英国政府根据十年运输计划,对运输的现代化投资1800亿英镑,还在2002—2003年将能源效率支出增加一倍,对家庭能效计划投入10亿英镑。

2.国外绿色财政支出实践的启示

第一,加强绿色财政支出预算立法。环保投资治理资金需求量大而见效缓慢,在财政支出中很容易被边缘化。因此,在财政预算支出中,应明确其支出地位、支出主体、支出责任、支出范围及支出比例等。

第二,建立一套严格的管理制度。按各个时期需要重点解决的重大民生环境问题,明确列出各个时期环境财政的重点支出范围与内容,并建立起一套由预算、审核、公布、执行、监督、审计等各环节组成的环保财政支出制度,确保每一笔资金都真正高效地用于环境资源的治理或保护。

第三,确保稳定和较高的环保投入。环境与资源的治理与保护需要长期的整治努力与资金投入,因此需要确保稳定和较高的环保投入。许多国家在编制预算时将环保支出编入预算,一般都设置在2%的公共财政支出比例,并确定了政府环保投入稳定增长机制。鉴于我国今后雾霾等环境问题还会长期持续,环保投入也应稳定在2%~3%的公共财政支出比例。