我国绿色财政制度的构建

(一)绿色税收制度构建

为了更好运用税收制度促进我国生态文明建设和绿色转型发展,新时期的税收改革可以概括为“六化”,即效力地位的法制化、整体设计的绿色化、调控设计的科学化、管理手段的先进化、征管分配的合理化以及排污费的改革进化。

1.效力地位的法制化

针对我国税收法律体系整体效力级次不高的弊病,进一步加快我国的立法进程,完善各个税种的立法,并将资源节约、污染控制、环境治理、生态文明建设等一系列与绿色转型发展相关的目标明确写入相关税法,在与以上相关目标有关的税收管理制度中,明确其管理原则及管理办法,以使绿色税收有法可依,法律地位进一步提升。

2.整体设计的绿色化

包括三个方面:一是加强与资源环境直接相关的税种的设计,进一步完善现有绿色税种的设计。如对资源税,将其课税对象扩展到更广的自然资源,凡是需要加强保护和有能力征管的自然资源都应该纳入征税范围,并制定合理的税率。对消费税也是一样,对容易造成环境污染的商品和服务以及需要限制消费以保护资源环境的商品或服务都尽可能纳入消费税的征收范围。二是加强其他相关税种的“绿化”设计,强化税收的整体促进功能。如增值税方面,将重大节能、环保设备和产品纳入增值税的减免范围,对于购进环保设备的单位或个人进行税额抵扣,并放宽对废旧物资经营单位的进项税额抵扣条件,鼓励废旧物资的再利用;所得税方面,将企业所得税的优惠范围扩大到全部的环保产业,包括环保设备制造、环保工程、环保技术等领域,并对研制开发有利于环保的新能源、新技术的产业设置专项税收优惠政策;出口退税与关税方面,要调整进出口税收政策和实施绿色关税。三是开征新的环保税种。如针对我国资源消耗大、资源利用率低、废弃物处理困难等问题,可加快城市垃圾税的研究与设计,并适时出台与实施。

3.调控设计的科学化

绿色税收不同于传统的税收,传统的税收主要是对财富征收,而绿色税收主要是对行为征收。因此,对行为的调控科学性如何就决定了税收设计的有效性如何。由于绿色税收是对人的行为进行调控的税收,是一种新兴的税收类型,它需要加强对人的行为以及人的行为与环境交互作用的研究,其科学性、技术性以及专门化程度都要求很高。今后需要围绕几个资源与环境治理的重点问题,如矿产开发中的资源节约与保护问题、能源消费与有害气体排放控制问题等研究人的行为与环境的交互作用机理,为我国绿色税收的科学化设计奠定基础。

4.管理手段的先进化

随着传统税收制度的绿色转型和绿色税收的影响力提高,传统的税收管理手段也需要与时俱进,及时更新换代。在这方面,一些绿色税收发达国家如瑞典、丹麦、芬兰等欧盟国家以及美国、日本,其管理手段及相关经验做法都比较先进,现代化、信息化管理程度比较高。我国今后应充分借鉴这些国家的绿色税收管理经验,在提高管理效率的同时降低管理成本,增加绿色税收的可行性程度。

5.征管分配的合理化

这里面最重要的就是“三个分配”:一是征收管理权力的分配,二是税收收入的分配,三是治理责任的分配。从我国目前的情况看,在征收管理权力分配方面,既需要强调中央的集权性与权威性,也充分需要调动地方的积极性与创造性,还需要考虑相关区域的参与性与合作性,具体怎么分配权力,还需要视环境问题及其影响程度而定。在税收收入分配方面与治理责任分配方面,根据财权与事权对等原则,合理划分二者在相关主体间的分配。从我国的情况看,共享税是其一大趋势。总之,由于环境问题的边界不清及责任总体的相对模糊,绿色税收的征管分配应是协商、协作、协调的结果,而不像传统税收那样主要按地域边界及上下隶属关系确定。

6.排污费的改革进化

渐进式、有选择的费改税。虽然排污费改成排污税的呼声很高,但到底采用排污费还是排污税,没有统一的形式,实际中一般根据征收对象的特点、征收管理的难易程度、征收单位的能力等来确定。鉴于我国现行的排污费是地方行政性收费,法律效力低,执行过程中容易受到各种干扰而使抑污减排的效果减弱,建议采取渐进改革的形式。即对于污染排放量较大、目前征收比较规范、征收成本较低的污染源首先改成排污税,按统一标准征收和分配;而对于局部分布的污染源或者排污量较小的污染源,暂时采用排污费,待条件成熟时再改成排污税。

合理提高排污税(费)征收标准。排污税(费)率的设置标准就是“企业采用污染削减技术的成本低于因污染环境而承担的纳税负担”。具体征收标准为多少,需要根据不同污染物及其治理成本来决定,这需要较为科学的试验和测算。鉴于行为税这种新型税收还不发达,建议先开展试验研究,研究其治理成本和影响因素以及影响因素的作用机制,以治理成本确定其基本收费标准,并根据影响因素以及影响因素的作用机制设计不同的调控手段。

适度扩大排污税(费)征收范围。鉴于目前的排污费征收范围过窄,适度扩大排污费征收范围,主要是:加大对消费领域的排污征收;加大对乡镇、农村地区的征收;根据实际需要扩大对常规有害物质以外的有害物质的征收,如征收碳税等。

(二)绿色政府采购制度构建

1.完善政府绿色采购法规

修订《中华人民共和国政府采购法》及《中华人民共和国政府采购法实施条例》,明确绿色采购的地位和原则要求,规定政府必须履行优先采购环境友好型产品的义务。在此基础上制定比较系统完善的政府绿色采购法,对实际操作中各种具体问题作进一步明确的规定。如规范化的绿色采购程序、各类产品的绿色采购标准与采购比例、采购人员的职责与权限、绿色采购的监督机制与评价制度等。

2.规范政府绿色采购程序

为提高政府绿色采购绩效、保证政府采购人员履行职责和激发企业绿色产品的积极性,应建立比较规范的政府绿色采购程序。如按政府绿色产品需求信息发布—条件符合企业投标响应—第三方绿色产品综合评价(性能、价格等)—供需双方协商—中标信息发布—接受社会各方监督—供需双方合同签订—产品使用追踪评价与信息发布—对供货企业和采购人员的奖罚行动等;政府的整个绿色采购过程接受社会的监督,所有符合条件的企业参与公平竞争,对产品和采购人员进行后续追踪评价以及相应的奖罚激励等,促进整个政府绿色采购过程的规范化、高效化和透明化。

3.颁布绿色采购标准

为方便采购人员采购和促进行业科技进步,应针对不同采购项目和物品本身特点的特性指标,制定不同品目的采购标准。环境保护目标方面,主要有利于节能减排、提高资源综合利用率,有利于废物减量化、资源化和无害化等方面;技术方面,主要从各个行业的国内外最先技术进展以及发展动向去考虑,动态调整技术标准,要求处于同时期行业同类先进水平行列,并在不影响民族经济发展和妨碍国家安全情况下,适当提高技术标准,施加压力,促进本国不同行业的快速技术进步;标准标志认证方面,提供人、财、物的支持,降低认证和管理成本,使更多的企业愿意提高标准和加入认证行列。

4.建立绿色采购网络

包括两个方面的网络建设:一是商品或服务的供应信息网络;二是政府机构—供货企业—行业协会—社会大众的关系联系网络。在商品或服务的供应网络方面,主要是建立全国性的商品或服务供应信息网络,中央政府和地方政府在上面发布需求信息,而供货企业在上面发布供货信息,二者建立比较顺畅和透明化的联系,要求全国企业公平竞争,防止地方保护主义和某些企业的“暗箱操作”。随着我国加入国际政府绿色采购,在采购网络信息方面,在不影响民族经济发展和国家安全的情况下,适当增加国际市场的供货信息,以制造有效竞争压力,促进本国技术进步。在关系网络建设方面,密切政府与企业、行业及社会公众的联系,及时沟通信息,共同促进绿色商品的生产和消费以及绿色技术的进步。公众某种新的需求及时反馈给政府,而政府的采购信息就体现公众这种新的需求,并通过绿色采购信息平台传递给供货企业;而供货企业通过行业协会协作取得符合需求的新的技术进步、开发出新产品并向政府发布新产品供货信息,而后经政府采购后供大众使用,大众再向政府反馈产品性能、使用情况及技术革新愿望。以此循环,多方联动,通过政府绿色采购,整个社会形成比较密切协作的绿色产品研发、生产与消费网络。

5.制定绿色采购政策

制定绿色采购政策是指制定符合绿色产业发展规律、有助于绿色产品生产的促进政策。如价格上,给予绿色产品或服务更好的价格,并优先采购;技术要求上,鼓励创新,特别是中小企业独树一帜的创新,在采购订单上不仅优先采购,而且给予一定的份额保证;财税金融上,绿色技术创新型企业可适当减免税收或税收抵扣,并可以获得低息免息贷款等优惠。

(三)绿色财政预算支出制度构建

1.继续完善预算支出编制中环保科目管理

主要是现实环保需要和可支配的财政环保资金数量,及时完善和调整相关科目,保证一些重要环保项目有资金投入;鉴于财政资金紧张,环保项目之间经费竞争激烈,对于一些特殊重要性项目,制定最低投入标准和优先投入保障机制,保障这些项目的治理效果及治理效果改善的持续性。

2.明确各级政府的环保支出责任

合理界定各级政府、各区域政府的环保责任和环保财权,在此基础上确定各级政府、各区域的环保支出责任,优化其支出结构。鉴于大部分环境保护事务是外部性和公共性都很强的事务,不是哪一级政府也不是某个区域的政府能单独的完全承担,因而各级政府、各区域政府间必须加强合作,共享环保收益,共同承担支出责任。按照“受益与负担对等”的原则,将环境公共产品分为三个层次:中央政府负责提供受益范围遍及全国的环境公共品;地方各级政府提供受益范围主要是本级地方的环境公共品;对于受益区域交叉的环境公共品,应由相关地方政府协商或由中央政府出面协调,由受益地区共同提供或由中央政府提供。目前,我国中央与地方各级政府之间的环境事权并不明确,中央往往投入力度很大,而地方政府却积极性不高。因此,应尽快明确各级政府的环保利益分享和环保支出责任,调动地方政府参与生态环境保护和环境污染治理的积极性;同时,中央政府也必须加强环境保护的宏观调控和转移制度力度。在相关生态区域的环保治理合作方面,必须加强区域生态补偿立法,并制定合理的补偿标准和实施制度,如制定规范化的横向区域转移支付制度。

3.加强对环保投入资金的管理

进一步明确政府的责任,保证环保资金真正用在治理污染、保护环境上。在环保项目投入上,注重对项目的跟踪管理,确保环保资金真正投入到有利于环保的项目上。在项目建设过程中,发现问题要及时处理,若发现不符合环保要求的行为,必须及时改进,必要时停止后续拨款。另外,要建立透明、公正的项目选择和管理制度。政府投资的环保项目必须进行费用和环保效益分析,选择真正有利于环保的项目,不利于环保的项目决不上马。

4.建立环保支出绩效评价制度

为加强我国环保部门预算项目绩效管理,需要构建环保部门全过程财政支出绩效评价体系。第一,完善政策法规体系。建议根据财政部出台的最新政策,需要尽快颁布环境保护部门绩效评价管理办法。第二,健全组织管理体系。建议成立独立的绩效评价机构,长期承担绩效评价工作,针对部门预算项目、部门整体支出、财政预算评价和环保专项等开展长期的研究,负责拟定绩效评价政策,组织开展绩效评价工作。第三,完善绩效评价技术体系。主要包括三个方面:一是部门预算项目进行科学分类。二是我国财政支出项目申报书编制水平需要进一步完善。建议项目申报书应包含量化的、可测量的项目长期目标、年度绩效目标及项目产出,连续项目应包含项目监测与评价的具体要求,安排一定监测和评价预算,保证监测与评价工作顺利实施。三是进一步细化绩效评价指标体系。在财政部项目绩效评价共性指标及对项目科学分类的基础上,制订不同类型的环保部门预算绩效评价指标体系,主要包括:绩效评价原则、绩效评价指标及解释、评价指标权重或百分值、评价指标得分的评分标准、定量与定性结合的效果指标等,反映出项目实施的实际效果。第四,将绩效评价结果与预算编制有机结合,优化资源配置,提高预算资金的使用效益;适时公开项目绩效评价结果,增加公众对环保工作的理解和支持。