我国城镇化绿色转型发展的实践与障碍

(一)我国城镇化绿色转型发展的实践

我国城镇化绿色转型发展的实践起步较晚,直到“九五”以来才逐步受到国家重视。虽然在国家层面对绿色城镇化没有系统的战略考虑以及出台有关专门性政策文件,但是先后零零散散地开展了一系列与绿色城镇化有关的实践,旨在防治城镇化进程中出现严重的生态环境问题。从国家层面看,由国家发改委、住房城乡建设部、财政部和环保部等相关部委相继出台了一系列相关政策,积极推动绿色生态建设,包含支持绿色生态城区建设、补贴绿色建筑、推进建筑节能、开展城市试点示范、出台或更新相应规范标准等方面,通过开展一些生态环境建设先进标杆创建与示范活动,推进先行地区开展绿色城镇化试点探索积累经验,以及发挥示范效应。如住建部与地方合作,开展了低碳生态省市试验试点。截至2012年4月20日,我国共有83个城市创建了国家环保模范城市;已有海南、吉林、黑龙江、福建等15个省份开展了生态省建设;超过1000个县(市、区)开展了生态县的建设,并有38个县(市、区)建成了国家级生态县;1559个乡镇建成国家级生态乡镇。环保部开始在福州、嘉兴等地主导推进城市环境总体规划试点研究。近几年地方自发开展的绿色城镇化探索也呈加快推进趋势。浙江省提出绿色城镇建设战略,着力发展绿色建筑,建设低碳城镇,营造城市特色人文。贵州省出台了全国首部绿色小城镇建设评价地方标准《贵州省绿色小城镇建设评价标准》,拟通过试点方式建设省级示范小城镇30个,市(自治州)级示范小城镇70个。湖南省提出将绿色发展理念贯穿到新型城镇化建设全过程,实现绿色崛起。此外,不少城市,如大连、北京、杭州等在城市总体规划中开始更加重视生态环境保护。总体上看,我国的绿色城镇化实践目前主要处于“自上而下”推进试点示范以及“自下而上”自发探索阶段,这些实践探索已经初步显现了生态文明理念,为广泛推广和开展实施绿色城镇化战略提供了很好的经验。

(二)我国城镇化绿色转型发展的障碍

1.区域发展差距的客观存在

环境库兹涅茨曲线表明,城镇化中的经济发展与物质资源消耗存在一定阶段性的规律关系(见图10-9),即在城镇化初期,经济发展水平低而环境污染也相对较轻,而后随着城镇化加速发展,经济增长发展加快,环境破坏强度也随之增强,环境质量不同程度的恶化,但是到经济发展到较高阶段以后,环境破坏强度下降,环境质量随着经济增长又趋于改善。尽管这样,但不同城镇化模式对资源消耗强度不同,集约型的发展模式其物质消耗强度显著低于粗放型和自然演进型。

图10-9　城镇化与物质消耗强度的关系

我国的城镇化实践也表明,东部沿海发达地区近年来随着经济实力增强,市民追求生态良好的人居环境的愿望也更加迫切,而地方政府一边“屈服于”市民的环保要求压力“顺势而为”,另一边又有比较强大的政府财力支持,而且推动环境治理还能催生出环保产业,培育区域经济新亮点,因此在环境治理上比较积极,成效显著,如我国环太湖地区的环境治理与环保产业发展就是一例。但是我国区域经济发展十分不平衡,中西部还有大量落后地区、贫困地区,这些地区经济社会发展落后,城镇化程度比较低。今后这些地区的加速发展势必增加环境压力,是城镇化绿色转型发展的客观阻力。

2.资源资产管理的改革滞后

我国资源的粗放利用,从表面上看其直接原因就是资源与资源性产品价格过低,但其根本原因却是我国资源资产管理的改革滞后。宪法中规定了大部分自然资源属于国家所有,国家是最主要的资源资产所有者,而国家所有的自然资源采取委托—代理的管理模式,有的委托给相应的部委管理,有的委托给地方政府管理,而地方政府又采取层层授权、委托管理的模式,国家所有的自然资源就这样被部委和各级政府分头管理、分散管理。更严重的是,在市场化过程中,我国资源资产领域改革滞后,仍受过去计划经济体制的影响,资源的所有权与资源的行政管理权不分,且在一定程度上资源行政权错误地取代了资源所有权,导致国家作为资源所有者的收益地位旁落,国有资源资产收益流失,并且造成资源总成本构成不全,而资源总成本构成不全导致市场上资源和资源性产品价格过低。以矿产资源资产为例,我国矿产资源在20世纪80年代中期以前采取无偿划拨形式,而80年代中期以后开始了有偿使用,有偿使用的形式是收取资源补偿费、资源税以及近几年的矿业权有偿取得。资源补偿费补偿的是国家过去的地勘投入,在资源市场上国家应获取资本投入的增值性收益,不应仅仅是补偿过去的地勘投入;资源税属于税收,是政府凭借行政权力无偿取得的收益,也不是国家作为资源资产所有者的收入;而且这两项收费很低,资源补偿费平均费率仅为1.18%,近期还被取消,而国外相当于我国资源补偿费的权利金费率一般在2%~8%,美国等市场经济国家则在12%以上,有些资源的补偿费率还更高,石油、天然气矿产资源补偿费率为10%~16%;资源税虽然几经改革,现已与资源价格挂钩,但是由于资源产业本身的弱质特征和资源性产品市场价格波动的影响,也无法体现国有资源的有偿使用和国有资源资产管理的目的。就矿业权有偿取得而言,通过招拍挂有偿取得的矿业权比例仍然比较低,据不完全统计,在15万个矿业企业中,通过市场机制有偿取得矿业权的仅有2万个,其余13万个矿业企业是通过行政划拨的无偿方式得到。另据一项调查表明,目前全国采矿权约为12.6万个,而无偿占有属于国家出资探明矿产地的采矿权大约有7万个,占55.6%。因此,国家作为矿产资源资产所有者的收益地位仍然没有得到彻底落实。另外,我国公民的环境权长期没有得到明确,在资源开发中被侵害的环境权益没有得到应有补偿。这样,本应由付给国家的所有者租金、资源开发环境补偿(治理)成本、资源生产直接成本、政府规费等几部分构成的资源生产总成本被省去了国家所有者租金和资源开发环境成本,这就是我国资源性产品价格偏低的根本原因。再以土地资源为例,我国宪法规定,城市土地属于国家所有,国家出于公共利益需要可以征用集体所有者土地,而各个城市的国有土地又是由地方政府代理管理,因此地方政府在土地使用方面具有很大的决定权,在追求GDP总量规模和经营土地、开发房地产等功利思维下,地方政府往往倾向于扩大用地规模,土地节约意识十分淡薄,而对征用的土地却由于土地补偿的低廉而导致滥用。因此,我国要实现城镇化绿色转型不单单是改革资源及资源性产品价格,更应该从源头上完善资源产权,加强资源资产化管理。

3.城市管理模式的主体单一

我国传统社会的权力分布是“官大民小”,权力高度集中于政府。改革开放以来,地方政府是区域经济发展的主导力量,也是城市管理的主体。地方政府管理城市有其优势,也是不可或缺的管理力量,但是城市是一个开放的生态系统,而环境问题又具有很强的外部性。因此,城市环境的管理不仅要依靠政府,更要依赖于广大市民的通力合作。在以往的城镇化发展中,地方政府官员基于GDP规模以及自身的晋升任免追求,在发展决策中虽然也在不同程度上意识到环境风险问题的存在,但从利益分布及风险承担来看,把经济发展列为首位追求是其更为理性的选择。在这种城市管理模式下,“先经济后环境”的发展思维也就不难理解了。正是由于城市管理权力高度集中于地方政府,即使有问题也可能由于官员的升迁改任或异地任职而逃脱追责,才使长期以来城镇化的环境风险呈一种累积甚至不断暴发的状态。虽然目前逐步开始实行官员离任资源环境审计制度和终身追责制度,但是这仍然没有摆脱城市管理的单一主体状态。治理不同于管理,管理是自上而下,强调权威与服从,而治理是上下互动,对话协商,沟通合作。国外绿色城市发展实践表明,可持续的城市发展模式是一种多主体参与特别是广大市民经济参与的城市治理模式。如英国西北部地区在编制绿色基础设施规划导则之初意识到环境资产建设涉及多方利益,需要充分调动各个利益相关者的积极性,于是首先明确开发合作伙伴,以强调其对最主要投资者利益的协调,并对地方公共利益进行评估,最大限度地把握公众利益,减小实施阻力,结果使这项绿色基础设施规划建设获得极大成功。再如,美国俄勒冈州波特兰市是美国城市可持续发展城市的典型,在2008年被《大众科学》杂志列为美国50个绿色城市之首。其绿色城市规划和建设采取来自于市民阶层、自下而上的模式,公民的积极参与发挥了重要作用。例如,让所有市民都有机会参与到交通规划过程中,表达出他们的利益诉求,最终促成生态交通系统平等规划的形成和交通的节能、高效。然而多主体参与绿色城市管理本身是一个逐渐发展、渐进成熟的民主发展过程,对于我国来说,短期内很难改变以政府为主导、自上而下、单一主体的城市管理模式,如果没有良好的官员考核机制和政绩评价体系,资源与环保保护仍将处于一种边缘地位,这也是我国城镇化绿色转型发展的困难之一。

4.绿色科技实力的支撑制约

绿色城镇化发展不仅需要思想上的更新,更需要实实在在的科技实力做支撑后盾。从国外的绿色城市发展来看,绿色城镇需要在城市空间规划、绿色交通、绿色建筑、绿色能源、垃圾治理等绿色发展的重点领域取得重大突破,也需要在人才、资金、物质等方面进行相应的储备,更需要在管理制度上不断探索、实践和完善。而我国的绿色转型发展观念普及不久,在能源、交通、建筑、垃圾处理等重点领域绿色科技发展比较滞后,许多绿色管理制度也是刚刚建立,并不成熟和完善,这制约了我国绿色城镇化的发展。以垃圾处理为例,日本、德国、丹麦等垃圾分类处理、回收利用、税费征收等十分完善,而我国的城市垃圾分类管理就是在经济比较发达的大城市也没有得到彻底贯彻。再以能源使用为例,我国主要是以煤炭为主的能源结构,北方的城市能源更是依赖煤炭,而我国的煤炭清洁化受到技术、成本、安全性与经济性等各方面的制约。