南水北调中线水源地水质保护问题和建议

陈爱清　翟俊武　方松海　全　刚　王丹誉

2014年12月12日，南水北调中线一期工程正式通水。从此，京津冀豫4省市沿线约6000万居民，终于可以喝上汉江水。该线路全长1432公里，间接惠及近1亿人。千里调水，水质如何？是否可以保证一江清水永续北送？这是百姓关心、各界关注的大问题。南水北调中线全程渠道不与任何河湖交叉，水质保障的关键在水源地。近期，我们赴渠首所在地河南淅川县进行调研，并在京召开了发改委、财政部、南水北调办等部门参加的座谈会。现将有关情况报告如下。

淅川是592个国家级重点扶贫开发县之一，是丹江口水库的核心区和主要淹没区。丹江口水库48.2%的水域位于淅川境内，达506平方公里。为确保中线工程水质，淅川和库区周边及上游地区各市县按照国家要求采取了很多限制措施，对污染企业强制实行关停转产，加强点源面源污染治理和监督检查力度。环保监测结果表明，目前丹江口水库库体、陶岔取水口、总干渠7个断面水质均优于Ⅱ类，基本满足了调水水质要求。库区水质保护的软环境初步形成，一些配套环保设施正在加紧建设并逐步投入运行。从调研情况和持续保护的角度看，目前还存在以下突出问题：

一、环保设施配套能力不足，已建污水和垃圾处理厂（场）难以有效发挥作用

在库区周边实现污水和垃圾有效处理，是保护水质的基本举措。污水和垃圾处理在我国县级以下普遍是薄弱环节，贫困县这个问题尤为突出。要让库区贫困县环保设施符合保水要求，最大的问题就是资金严重不足。一是建设资金配套缺口大。当地配合调水工程，建成27个污水处理厂和垃圾处理场，覆盖各乡镇。这些设施建设需地方配套30%以上，建设资金缺口近2.2亿元。二是运行费用高，难以维持。每处理1吨污水的运行费用是7元，每年合计需要7000多万元，相当于县级财政年预算收入的10%以上，地方财政难以负担。三是管网改造资金缺口巨大。为完善污水处理的管网设施，确保污水收集率达85%以上，淅川县启动了城区排污口整治、河道清淤及污水管网铺设等工程，通过借款等方式筹资2000多万元，完成7条河流近1万米的清淤疏浚，但这还不到工程总量的十分之一，还有2亿多元的资金缺口。

二、部分群众因保水生活陷入困境，社会稳定和库区安全存在隐忧

为工程顺利实施并确保水质，当地居民做出了重大牺牲。全县涉及移民搬迁约20万人，172米水位线上还留置13.8万人。不少良田被淹、基础设施被毁，剩下的耕地人均1亩左右，且多为山坡、石浪窝等贫瘠土地，存在地质隐患。水位抬高后，库周原有交通、供水等被隔断，学校、诊所、供销等网点被裁并，留置群众生产生活条件进一步恶化。库区1.2万多渔民上岸，4万多个网箱被拆除，渔民原来生活殷实收入颇高，现在不少人生计没有了着落。另外，还有上百家畜禽养殖企业关停，300多家工矿企业关停并转，近万名工人下岗失业，其中一半下岗工人是农业人口，无法享受城镇失业保险。由于地方政府财力有限，难以足额落实相应的补偿，更难以在短时间内给群众创造新的就业机会。这种局面如果不能尽快改变，对库区社会稳定和水质安全是不利的。当地干部反映，因补偿不到位而上访的事件时有发生。

三、主要淹没区所获补偿与付出不相称

淅川县的淹没面积占水库面积的近一半，但享受到的优惠政策与核心区其他8个县（区、市）没有本质区别。2012年丹江口库区生态补偿总额38亿元，淅川县获得2.3亿元，仅占6%。有关部门2012年编制实施的《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》提出，“研究将核心区的部分县补充纳入国家重点生态功能区范围”，“适当减少核心区范围内集中连片特殊困难地区公益性建设项目市级配套资金”。但时过3年，处于核心淹没区的淅川县依然没有纳入国家重点生态功能区范围，也没有适当减少公益性建设项目配套资金。

四、水质保护与经济发展缺乏有机结合机制

以网箱养鱼为例，为保护库区水质，渔民上岸，网箱拆除，面积辽阔的水面不能养鱼、捕鱼，以渔业为主的许多渔民损失巨大，难以为生。从其他地区的经验看，保护水质与渔业发展可以有机结合。如千岛湖所在的浙江省淳安县，通过发展保护、净化水质的鱼种，科学养殖、合理捕捞，实现了渔业发展与水资源保护共赢。在人口密集地区，如果环境保护与经济发展不能形成有机结合的机制，靠行政命令则难以持久。同样，在种植业、畜牧业的发展上，也存在类似问题。

通过调研、走访，以及听取有关部门和专家意见，我们感到，为保一泓清水永续北送，既要立足当前，尽快化解突出矛盾，解决群众因保水造成的实际困难，又要着眼长远，建立利益补偿长效机制，把生态保护与经济社会发展有机结合起来，让群众和地方政府在涵养水源、保护水质的过程中得到实实在在的好处。为此，提出如下建议：

第一，对库区周边环保基础设施建设与运行维护建立明确的保障机制。库区周边进行的污水和垃圾处理属于公益项目，尤其对于国家级贫困县，把这类环保设施建到乡镇一级甚至覆盖库区周边村庄，确实超出了当地财政承受能力，但不做又不行。建议把因环境治理产生的费用计算到南水北调水费成本中，相关设施的建设运营可从水费中获得相应补偿；并明确补偿的责任主体，将库区周边若干公里范围内乡镇污水和垃圾处理厂（场）的运营管理及经费保障纳入中线水源公司或汉江集团的职责范围。同时，对库区周边的农村河塘综合整治、农村垃圾专项整治、农村污水处理以及入库河道治理等投入也要进行支持。在水费尚未收取、公司责任尚未明确时，由中央财政和对口支援的省、市财政负担相关费用。

第二，加快解决因保水陷入困境群众的基本生活问题。对水位线上留置人口、关停企业下岗职工、被取缔网箱养鱼的渔民等困难群众，适合纳入最低生活保障的要尽快纳入，应保尽保；企业下岗职工未重新就业的，不论城乡户口，全部纳入失业保险保障范围；扶贫开发项目要及时将因水库建设致贫、返贫的群众纳入帮扶对象。要着力改善库区周边居民基本生活条件，重点建好水位线上留置人口的出行、用水等各类生产生活基础设施，加快改善重点交通线路的通行状况，改变“守着水库喝水难”的局面。加快补上当地农村社会事业的短板和漏洞，妥善解决库区周边村庄没有卫生室、孩子上学、老人养老等问题。

第三，明确将库区周边地区纳入国家重点生态功能区范围。在新一轮规划中，明确将库区周边的淅川、郧县、丹江口等划为国家重点生态功能区，对其中的贫困县公益性建设项目全部取消县级配套，由上级财政全额支付。各类生态建设资金优先投向库区周边等核心水源区。优化石漠化治理资金分配方式，将区域内石漠化治理全部纳入国家石漠化治理范围。加快推进库区周边生态隔离带建设，加大对库区退耕还林的支持力度。进一步完善国家重点生态功能区中央财政转移支付办法和投资优先序，切实把资金投到最亟需的地方和最亟需的领域。

第四，全力促进库区周边产业转型发展。既要保一库清水，又要群众脱贫致富，两大任务交织，转变发展方式是根本出路。一是顺势促进生态农业发展。水源地保护对当地农业发展是压力，也是契机。可以充分利用南水北调中线工程水源地保护的优势，顺势而为，把有机农业做起来，把有机农产品品牌和地理标识打出来。结合耕地质量保护和提升行动，在水源地核心区全面实施有机肥、生物农药推广等补贴项目，引导农民发展有机农业。对保水型渔业的发展给予适当补贴支持，引导原有依靠库区养殖、捕捞为生的渔民，发展有助于净化水质的保水型渔业。对畜禽养殖设施实行标准化改造提供技术、资金支持，对规模养殖实行环境影响评价，推动生态循环畜牧业发展。把水源地核心区列为国家秸秆、畜禽粪便资源化利用和农田残膜回收示范区。依托特色、生态农产品生产，把高附加值的农副产品加工业、农副产品物流、电子商务发展起来。二是鼓励发展生态型工业，对原有工业有效转型实行奖补。新上项目采用先进工艺技术路线、现有企业推进节能环保技改、城镇建设污水垃圾处理等，都蕴藏着巨大市场。鼓励当地着力打造环保产业，重点引导因南水北调工程而停产、转产的企业向环保类产业转型。实施再就业工程，把原有企业因停产转产而下岗的职工重新就业问题解决好。三是把发展旅游业与扶贫攻坚融合起来。作为南水北调中线水源地、渠首所在地、豫鄂陕三省交汇地，核心区有足够的资源和卖点可以开发旅游项目，国家有关部门应给予一定支持。抓好旅游扶贫，加大对乡村旅游休闲基础设施建设投入。在旅游业发展机制设计上，让当地群众成为旅游业发展的参与主体，更多地让群众受益。