创新推动国际产能合作促进世界经济稳定复苏

向　东　刘武通　毛盛勇

当前，我国正处在全面深化改革的关键时期，经济发展进入新常态，提质增效升级任务艰巨，需要通过更高水平的对外开放，为经济社会持续健康发展奠定坚实基础。党中央、国务院对此高度重视，作出重要战略部署，决定加快构建开放型经济新体制，积极推动“一带一路”建设，开展国际产能合作，以开放的主动赢得发展和国际竞争的主动。

2014年以来，李克强总理多次指出，国际金融危机发生以后，一些国家采取了量化宽松政策，这对于防止经济衰退是必要的。但要使世界经济强劲复苏，要从总需求和总供给两方面同时做文章，必须多措并举支持实体经济发展，对内推进结构性改革，对外加强国际产能合作，各国应继续发扬同舟共济精神，不断扩大利益汇合点，开创经济合作发展的新模式，促进世界经济强劲、平衡、可持续增长。

国际产能合作，即产业与投资合作，就是在一国发展建设过程中，根据需要引入别国有竞争力的装备和生产线、先进技术、管理经验等，充分发挥各方比较优势，推动基础设施共建与产业结构升级相结合，提升工业化和现代化水平。推动国际产能合作，对世界经济整体复苏、实现多方共赢和我国新一轮对外开放具有至关重要的作用。

一、创新推动国际产能合作意义重大

从目前情况看，全球经济仍处于深度调整之中，需求不足矛盾比较突出。发挥我国独特优势，通过多种合作方式，不失时机推进国际产能合作，面临重要的战略机遇。

（一）国际产能合作有助于加快经济复苏进程。近年来，经济危机影响虽有所减弱，但经济走势依然乏力。2012—2014年，全球经济平均增速3.4%，明显低于危机前5%以上的增速，2015年一季度仍未有明显起色。IMF报告提出，世界经济要避免陷入长期低迷的“新平庸”，必须找到新的增长点。这几年，不少发达国家和新兴经济体下行压力持续存在，就业困难仍然很大，一些国家通胀风险有所增加。应对经济下行，关键还要靠实体经济发展。目前，发展中国家对基础设施和装备制造的需求强劲；一些发达国家基础设施老化比较严重，需要通过改善设施来拉动投资、促进增长。近期，欧盟推出了投资总量为3150亿欧元的“容克计划”，支持交通和能源网络等建设。哈萨克斯坦拟投资90亿美元实施“光明之路”计划，重点推动基础设施建设。巴西政府已启动总额650亿美元新一轮物流投资计划（PIL），正大力兴建铁路、电力等基础设施。可见，许多国家都意识到当前加强基础设施建设的重要性。中国提出通过共建基础设施，推进产能合作，可以实现经济增长、稳定就业，促进世界经济整体复苏，是走出经济危机、实现共同发展的大战略。

（二）国际产能合作有助于实现三方共赢局面。就全球产业链而言，中国和广大发展中国家处于中低端，其中不少国家还处在工业化初期，建设用装备需求很大，但因资金有限买不起高端装备。中国正处在工业化中期，产业体系完备，200多种工业品产量居世界首位，装备水平处在全球产业链的中端，性价比高。发达国家总体处于后工业化阶段，有些正在推行“再工业化”，拥有高端装备技术。开展国际产能合作，就是要把三方力量汇聚在一起，发挥各自比较优势，形成新的生产力。中方可将自身装备与发展中国家的需求结合起来，降低其采购成本，支持其工业发展。同时与发达国家通过合资、合作等方式联合起来，购买他们的核心技术、关键零部件和一些节能环保设备，使其扩大海外市场。发展中国家可以以较低的成本、较快的速度提升工业发展水平，发达国家可以增加技术和创意出口，中国的优质产能和装备也可更多走出去，全球产业链的上中下游都得到发展进步的机遇，是一箭多雕、三方共赢。中国在高铁、核电等不少装备制造方面竞争力较强，很多发展中国家对此很感兴趣，不少发达国家也希望借助与我国合作寻找新的海外商机。例如，中国与法国合作参与了英国欣克利角核电项目，中法决定在非洲等地开展基础设施、提升工业化水平及减贫发展等领域的第三方合作。发展中国家有近60亿人口，市场潜力不可限量，通过产能合作联合开发这个巨大市场，深度推进南南合作与南北合作，可以实现互利多赢，促进包容发展。

（三）国际产能合作有助于促进我国产业转型升级。开展产能合作，可以在全球范围内配置资源要素，开拓广阔国际市场，增加产品、产能和技术出口，带动国内装备制造业及其关联产业加快发展，助力经济中高速增长。作为当今“世界工厂”，中国220多种主要工业品产量居全球第一，水泥、钢铁、船舶产量分别占世界总产量的60%、50%和40%，机床产量占38%，发电设备产量占60%。中国装备制造业虽然规模很大，产值超过全球三分之一，但仍然不优不强，大多处于全球产业链的中低端。通过产能合作，推动我国企业与技术先进、实力雄厚的跨国公司同台竞争，接受国际标准检验，将倒逼企业提升技术、质量和服务水平，增强整体素质和核心竞争力，加快实现我国由装备制造大国向制造强国转变。同时，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等行业富余产能较多，占用和浪费了大量资源和资金，需要另辟蹊径，挖掘国际市场，通过转移输出逐步化解，以集中更多资源用于技术研发和产品产业升级，推动产业不断向中高端迈进。可以说，国际产能合作正成为提升中国制造国际竞争力、打造中国升级版的重要途径。

（四）国际产能合作有助于我国开放型经济全面发展。30多年来，中国经济在开放中快速成长，对外贸易快速发展，外商直接投资大幅增加，促进了经济高速增长。但在这种“大进大出”的外贸模式下，大部分利润被国外企业拿走，我们所得十分微薄，而且付出了巨大的环境和生态代价。随着我国劳动力成本不断上升和资源环境约束日趋增强，以及国际需求持续低迷，传统粗放的外贸发展模式已难以为继。推进国际产能合作，一方面将促进对外贸易转型升级，出口主要由消费品为主逐步转向投资品为主；另一方面将扩大对外投资，由以工程承包为主向推动装备和产业“走出去”转变，形成对外贸易、利用外资和产能合作“三足鼎立”的新格局。世界上主要发达国家都是通过对外投资带动包括装备、技术、标准、品牌在内的产业输出，实现更大、更持久的利益。我国优质产能富余，产业集成能力强，外汇储备充裕，具有得天独厚的优势，充分运用这些优势，深入推进产能合作，就能扩大对外投资上水平，推动装备“走出去”成规模，培育“优进优出”新模式，推动我国开放型经济发展方式重大转变。

二、借鉴国际产业和投资合作的理论与实践经验

近代工业革命以来，历史上发生了多次有重大影响的国际产业转移，由此形成了包括“雁行理论”在内的、以国际产业分工体系演变为核心的国际贸易理论。随着二战后全球化进程加快，以跨国公司为主体的全球对外直接投资急剧增长，逐渐催生出派别众多的国际直接投资理论，比较有代表性的包括美国经济学家维农的产品生命周期说、英国经济学家邓宁的投资周期理论和国际生产折中论、日本经济学家小岛清的比较优势理论等。这些理论和实践对于推进国际产能合作具有重要借鉴价值。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国逐步建立了比较完整的国民经济体系和工业体系，社会主义市场经济体制基本建立，全方位对外开放格局初步形成，这为推进国际产能合作奠定了基础。

（一）推动对外贸易和利用外资方式加快转变。近年来，我国对外贸易自主发展能力日趋增强，加工贸易比重逐年下降，一般贸易比重不断上升，出口从初级品为主向投资品为主转变，从“中国制造”向“中国装备”转变，高附加值产品、高端装备制造以及技术、服务进出口规模双向扩大，对外贸易从“大进大出”向“优进优出”加快转变。根据邓宁的投资周期理论，一国随着经济发展和人均收入水平的提高，从没有外资到少量外资流入阶段，再到引进外资和对外投资并行增长阶段，直至资本净输出阶段，这是国际投资的通常规律。改革开放初期，我国利用外商直接投资和对外投资规模都很小，随着经济不断发展，利用国外投资和对外投资规模不断扩大，2014年首次成为资本净输出国，利用外资和对外投资双驱动格局初步确立。推进对外贸易和利用外资方式转变，要求我们加快实施国际产能合作，提高对外投资规模和水平。

（二）延长我国优势产品和产业的生命周期。根据维农的产品生命周期理论，对外投资要遵循产品产生、成熟和下降的过程，按照这个规律，产业和产品依次在发达国家、较发达国家和发展中国家间进行转移。多年来，我国在大规模经济建设中形成了大量优质的富余产能，多数主要工业品产量全球第一，装备制造业产值超过全球三分之一。这些产能符合广大发展中国家和中等收入国家对先进适用技术的需求，也可为实施“再工业化”的发达国家提供有力支撑。推进中国产能“走出去”，实质上是在全球产业链上延长产业产品的生命周期，在全球范围内优化资源配置。

（三）发挥对外产业投资的综合比较优势。根据小岛清的比较优势理论，对外投资是一国资本、技术、服务、经营管理等方面综合比较优势的转移，是先进生产力的综合体现。从国际分工和技术水平看，我国多数产业不如发达国家，仍处于中等水平，但产业链条完整，产品和服务价格较低、质量较好，性价比高，并有强大的金融支持，不仅能够满足发展中国家的需要，对发达国家也有较强的吸引力。紧密结合当地经济发展需求，充分发挥综合比较优势，推动产能合作和中国装备走出去，将会受到越来越多国家的欢迎，市场前景广阔。

（四）抓住国际产业转移的重要时机。近现代以来主要发生过四次大的产业转移。从19世纪下半叶英国向欧洲大陆和美国转移，到20世纪50年代美国通过“马歇尔计划”向日本、原联邦德国等转移，再到20世纪60—70年代日本、原联邦德国向亚洲“四小龙”转移，再到80—90年代美国、日本、德国等向外转移。总的来说，历次产业转移都是从发达国家向新兴经济体的“单向转移”，符合“雁形理论”梯度转移规律。目前正在发生的第五次产业转移，出现了“双向转移”现象，一方面，一些劳动密集型中小制造业、中低端产业由中国向越南、缅甸、印度等国家转移；另一方面，越来越多的欧美高端制造业将生产基地搬回本土。我国目前仍处在工业化中期，提出推进面向全球的产能合作，范围涉及广大发展中国家和发达国家，内容涵盖基础设施、装备制造、技术和金融服务等多个领域，大大超过历次产业转移。由一个尚未完成工业化的发展中大国倡导推进世界范围的工业化、城镇化及现代化，是史无前例的伟大壮举。

（五）坚持相对优势和绝对优势并重推进对外投资。邓宁的国际生产折中论认为，决定一国公司对外投资的基本因素是所有权优势、区位优势和市场内部化优势。国际直接投资中既要发挥绝对优势，也要发挥相对优势。面向发展中国家甚至发达国家，中国有些产业占有绝对优势，多数产业需要充分挖掘自身的相对比较优势。在产能合作中，要善于使用“田忌赛马”的策略组合，根据比较优势确定投资产业方向，把装备输出和工程承包结合起来，把产业投资和金融服务结合起来，把对外投资和外汇储备结合起来，以综合优势赢得项目、深化合作。

三、明确国际产能合作的基本思路

（一）以基础设施建设为契机。当前，发展中国家实现现代化，需要加强基础设施建设；不少中等收入国家和发达国家要保证其生活质量和福利水平，基础设施也要改造升级，全球范围基础设施建设需求很大。基础设施建设关联产业多，乘数效应大，以基础设施共建为抓手，推进国际产能合作，能有效拉动经济增长、增强发展后劲。为节省成本和预算开支，解决基础设施建设中的建材短缺问题，中国企业可以帮助合作伙伴国家就地建立钢铁、水泥、平板玻璃厂等生产和加工企业，直接服务当地工程项目。目前，中欧已就中方企业参与泛欧交通网络、中欧陆海快线、新亚欧大陆桥等基础设施建设项目达成共识。

（二）以装备制造为重点。基础设施建设需要相应的施工设备、机械装备，我国装备制造价格较低，质量较好，性价比高，发展中国家既有需求又能买得起，可谓适销对路。我国核电、高铁等高端制造业，质量不比发达国家差，价格却便宜很多，如我国核电造价只有法国的三分之一，国际竞争力也很强。同时，我国装备中有不少设备、零部件来自发达国家，例如中国核电15%的设备、高铁30%的设备都是从发达国家采购。中国企业与发展中国家开展国际产能合作，实际上也相当于为当地引进了发达国家的先进技术，从而带动三方都能实现程度不同的制造业和技术升级。

（三）以金融合作为支撑。实体经济需要金融支撑。国际产能合作涉及大项目多，需要大笔资金支持。广大发展中国家普遍资金短缺，资金使用效率不高。我国外汇储备规模世界第一，要通过优化外汇储备投向，积极支持全球产能合作。进一步推进与有关国家和机构灵活务实的金融合作，设立相关产能合作专项基金和金融租赁公司，健全中长期出口信用保险机制等。例如，中欧已宣布设立中欧共同投资基金，用于支持欧盟提出的基础设施建设和中国—中东欧互联互通项目。还要根据合作需要，不断扩大与相关国家货币互换及本币结算等合作，为推进产能合作项目提供良好的金融服务。

（四）以市场运作为导向。国际产能合作应遵循市场经济规律，发挥市场的主体地位和决定性作用，按照“企业主导、商业运作、社会参与、政府推动”的原则，实现企业、社会、政府良性互动。通过合资、PPP、特许经营等多种有效的合作方式，推动项目顺利实施，通过优势互补，实现互惠互利。各国政府应加紧商签有关投资协定，避免双重征税，提高服务效率，降低交易成本，为企业提供良好营商环境。

（五）以自由贸易为旗帜。自由贸易有利于资源在全球范围内配置，实现互利共赢。推进国际产能合作，摆脱国际金融危机影响，离不开自由贸易的大环境。在信息化背景下，全球经济分工越来越精细，相互渗透越来越紧密，无论是发达国家实行再工业化、发展新兴产业，还是发展中国家推进工业化和现代化、进行产业升级，都要走自由贸易之路。要完善多边贸易体制，推动双边与区域贸易自由化便利化，两个“轮子”一起转，为要素自由流动创造宽松环境。

四、从战略上考虑国际产能合作的区域布局

不少地区和国家都有与我国开展产能合作的条件和意愿，应综合双边关系、合作意愿、资源禀赋、市场需求、产业配套及地缘环境等因素，有步骤、有重点地推进，形成以亚洲为中轴，以非洲、中东和欧洲中东部为“西翼”，以拉美为“东翼”的区域布局。

（一）立足亚洲周边依托。周边邻国特别是陆上邻国，与我国山水相连，历史上经贸和人员往来密切，推进产能合作有独特的地理人文优势。这些国家人口较多、资源丰富、经济潜力大，但基础设施落后，产能合作应以基础设施和能源资源、冶金建材、轻纺工业、装备制造等为重点。根据亚洲开发银行报告，2010—2020年亚洲基础设施投资总需求预计达8.28万亿美元。推动与周边国家的产能合作，促进地区内互联互通，可提升亚洲整体工业化和现代化水平，维护亚洲长期和平稳定的地区环境，使亚洲成为世界经济持续增长的重要力量。近期，以东南亚、南亚和中亚7个相关国家为优先合作国，在此基础上逐步向西亚地区扩展。

（二）深耕非洲广袤沃土。非洲地大物博，资源富集，经济发展基础薄弱，但市场潜力巨大。我国与绝大多数非洲国家经济互补性强，长期保持稳定友好关系，推进各领域合作阻力较小。近年来，非洲地区局势趋于稳定，各国纷纷出台经济多元化战略，在交通、电力、通信等基础设施建设和汽车、机械、初级产品加工等制造业领域亟需资金和技术支持。我国优质的富余产能、适宜的技术装备契合非洲国家需求，推进产能合作可以实现优势互补、各得其所。近期，以东部、北部和南部非洲5个国家为优先合作国，逐步向西部和中部非洲国家扩展。

（三）面向拉美创新布局。拉美地区自然条件优越，天然资源丰富，工业化起步较早，市场化水平较高，人均GDP已达到1万美元，新兴经济体集中。本世纪以来，拉美地区国家在推动基础设施建设和打造南美大陆物流、电力、信息三大通道的同时，迫切希望改变过于依赖初级产品出口的现状、走产业升级之路。我国与拉美国家的产能合作，要注重发挥基础设施工程承建能力强、装备设备性价比高及融资安排灵活实用等优势，支持当地互联互通建设，帮助其形成能矿产品上中下游完整的产业链。近期，以南美洲2个资源大国为优先合作国，逐步向加勒比及以北地区扩展。

（四）加快拓展欧洲中东部地区。欧洲是世界最发达地区之一，总体发展水平较高。俄罗斯、白俄罗斯及中东欧国家与我国传统友好关系深厚，虽不属于欧洲最发达国家阵营，但资源禀赋良好，工业基础扎实。这一地区受国际金融危机、欧债危机及油价下跌等多重冲击影响，经济增速下滑，出口减少，财政紧张；同时基础设施亟待升级改造，经济结构和区域发展出现失衡，产业投资严重缺乏，欧盟及西欧发达国家无瑕顾及。我国在当地开展的能矿、交通、电力、汽车、石化及农业加工等项目，与其工业化和现代化发展战略相适应，带来了经济增长点和就业机会。与欧洲中东部国家产能合作，重点是加快推进亚欧大陆互联互通基础设施和陆海联运通道建设，促进贸易投资自由化、便利化，进一步深化装备制造业合作。这有助于提升亚欧国家整体合作水平，促进欧洲东西部平衡发展，对巩固和深化中欧全面战略伙伴关系意义深远。近期，以欧洲东部2个国家为优先合作国，逐步向中东欧地区扩展。

（五）探索进入发达国家市场。近年来，美国、英国、澳大利亚、新西兰等西方发达经济体，也面临基础设施老化及短缺问题。经过多年观察和评估，这些国家逐渐认识到我国企业在公路、铁路、港口、机场等交通基础设施建设以及核电、光伏、风电、水电等新能源开发领域，已具备足够实力和成熟经验，相继启动了一系列与中方的合作项目。我国与发达国家开展产能合作，是企业走出去接受锻炼的难得机会，可以实现双赢，夯实我国同西方国家合作基础。

五、正确把握国际产能合作的原则

（一）坚持平等互利。国际产能合作强调合作伙伴政治上平等，经济上互利，绝不重走“依附论”的发展老路。历史上，殖民者和西方大企业曾通过资本输出控制发展中国家资源和重要产业，导致资本输入国经济依赖初级品出口，无法建立独立的产业体系。而我国推动的国际产能合作，本着平等互利的原则，按照市场规则，通过平等协商开展双边合作或第三方合作，互惠互利、共同发展。

（二）注重生态环保。很多发展中国家都有良好的生态物种，这种天然环境往往与这些国家历史文化起源密不可分，甚至成为宗教、文明及国家认同的一部分。尊重这些国家和地区的生态和物种多样性就是尊重其文明的价值，注重环境保护才能融入当地文化习俗。对发达国家而言，保护生态环境已成为现代文明的重要价值理念，也是企业长期商业化运营的基本前提。我国企业应秉持“环境友好型”发展理念，严守当地法律规定，严格遵守环保标准，绝不输出污染，与当地自然人文和谐共存、共发展。

（三）重视转让技术和培训人才。发达国家与发展中国家的根本差距在于技术水平的高低。发展中国家要加快发展，除了需要资本、劳动力、资源外，还要有技术积累和进步。历史经验表明，后发国家实施“追赶战略”，一是要加强自主研发，二是要引进吸收国际先进科技成果。我国在与其他发展中国家的合作中，应重视对当地企业的技术转让，培训当地员工，结合当地需要尽快实现本地化，提升经济发展水平。

（四）履行社会责任。进入21世纪，推动包容性发展已成为国际社会共识。所谓包容性发展，最主要的是扩大就业、平衡发展和促进社会公正。我国推动的国际产能合作，将充分结合发展中国家需求，帮助完善基础设施，推进工业化和城镇化，加快经济发展，扩大就业机会，增加居民收入。重利轻义的短期行为不可取，我国企业在合作中应加强与当地政府和所在社区的沟通，支持当地医疗、教育等公益事业，履行应尽的社会职责。“行商一地，造福一方”，让当地民众分享发展成果。

（五）不附加政治条件。任何国家都有选择自主发展道路和探索发展模式的权利，其他国家或国际机构不应干预。冷战结束后，不少发展中国家为获得经济发展亟需的资金和贷款，迫于压力，接受了一些发达国家和国际金融机构的“高门槛”条件，即政治和意识形态色彩很浓的改革要求，进行了并不符合本国国情的政策调整，造成了长期难以修复的创伤。我国在国际事务中一直尊重他国选择，是负责任的合作伙伴，不越俎代庖，更不让当事国削足适履。我国为国际产能合作提供投融资支持，也不附加任何政治条件。

六、科学制定国际产能合作的规划和政策

推动国际产能合作和装备制造“走出去”是新阶段下以开放促发展的必由之路，是应对国内外经济挑战、加快产业迈向中高端水平的重要途径，具有深远战略意义，需要从统筹国内国际两个大局的高度把握和谋划。

（一）加强战略规划，形成推进合力。推进国际产能合作是重大国家战略，需要政府积极推动并提供政策保障。美国的“马歇尔计划”由美国政府主导实施，欧盟东扩及其东部伙伴计划推动了西欧向中东欧产能转移，日本政府全资成立国际协力银行支持其产业转移，韩国企业20世纪80年代海外直接投资的40%以上靠政府筹集。在借鉴其他国家经验的同时，要根据国家整体战略，立足我国比较优势，瞄准目标国家市场，结合产业结构调整，有力有序向前推进。要科学制定产能合作的战略规划，选好重点国别和重点产业，完善政策支持和指导，创新机制，使政府、企业和市场协同发力。引导企业有重点、有目标、有组织走出去，避免一哄而起、盲目出击。

（二）发挥国企力量，激发民间热情。推进国际产能合作，本质上是市场行为，企业是“走出去”的主体。既要充分发挥国有企业资金、技术、管理方面的主力军作用，也要进一步鼓励和引导民营企业积极参与，在政策上一视同仁，支持各类企业在国际竞争舞台上一显身手，共同发展壮大。同时，不管是国企还是民企，都要有国家观念和全局意识，要合作出海，优势互补，依靠整体优势增强国际市场开拓能力。

（三）发挥好地方政府作用，调动各方积极性。长期以来，地方政府在加强国家对外经济交往中发挥了重要作用，与国外地方政府建立了各种形式的经济技术合作机制，成功开展了很多国际合作项目，积累了宝贵经验。要进一步鼓励各地方政府按照国家统一部署，结合本地实际，积极支持和推动本地企业参与国际产能合作，促进经济升级发展。各级政府要进一步简政放权，让企业放开手脚去打拼，同时统筹好政治、经济、外交等各个方面，为企业铺路搭桥。

（四）加大财税支持，强化金融服务。发挥财政资金的引导作用，进一步完善外经贸发展专项资金的使用方式和资金投向，加大对重大项目支持力度。加快与有关国家商签避免双重征税协定，实现重点国家全覆盖。扩大“两优”贷款规模和使用范围，增加我国金融机构在重点地区布局网络，创新金融品种和服务方式，发挥政策性银行、开发性金融机构的积极作用，拓宽外汇储备运用渠道，为重点项目提供外汇贷款。提高出口信用保险保障水平，建立信用保险支持大型成套设备的长期制度性安排，对风险可控的项目实现应保尽保。稳步推进人民币国际化，设立政府支持的人民币海外合作基金。

（五）提升服务水平，拓展对外合作。充分发挥现有多双边高层合作机制的作用，积极构建与重点国家建立产能合作机制，创造产能合作的有利条件。加大跨国经营人才培训力度，加快重点行业专业技术人才队伍建设。加强与国际主流媒体交流合作，主动宣传我国推进国际产能合作的理念和政策主张。完善外交服务，为企业高效参与海外竞争创造条件。推动部门间信息共享和执法联动，加强境外监管。建立健全支持走出去的风险评估和防控机制，定期发布重大国别风险评估报告，提出应对预案和防范措施。综合运用外交、经济、法律等手段，切实维护我国企业境外合法权益，保障公民境外安全。