助力企业减负降本住房公积金制度改革势在必行

乔尚奎　姜秀谦　李志宏

2015年12月底，我们就住房公积金（以下简称“公积金”）制度改革如何助力企业减负降本问题作了研究，召开了财政部、住建部、人民银行、国务院法制办有关司局和国管局、北京市公积金管理部门负责同志，以及财政部财科所、中国社科院金融所、北京师范大学收入分配研究院、中央财经大学法学院等机构专家参加的座谈会。现将有关情况报告如下。

一、公积金制度为我国住房制度改革作出重要贡献

公积金制度，是20世纪90年代初我国为推行住房制度改革，增强职工住房消费能力，参照新加坡中央公积金制度建立的。1991年上海市在全国率先试点公积金制度，1994年国务院在总结上海等试点城市经验的基础上，在全国推行公积金制度。1999年，国务院颁布公积金管理条例，2002年进行修订，将公积金制度纳入了法制化轨道。

公积金制度自建立以来，在积累住房专项资金、促进住房消费和经济增长等方面发挥了重要作用。到2015年11月底，全国实际缴存职工有1.2亿人，公积金缴存总额8.8万亿元，提取4.8万亿元，缴存余额4万亿元，其中贷款余额3.2万亿元。支持了大量职工购房安居，到2015年11月，全国累计发放公积金个人住房贷款5.2万亿元，支持2464万户职工家庭购买住房。同时，公积金已成为职工收入和福利的重要组成部分。

二、专家和部门对公积金制度改革的主要看法

座谈中，大家对公积金制度改革主要有两种看法和意见。

（一）有的专家认为，公积金制度已经失去存在的意义，应该取消。主要理由：一是公积金制度是在居民收入较低、住房信贷不发达的背景下，为了推进住房市场化改革推出的，现在住房制度改革已经完成，商业贷款已逐渐成为人们购房融资的主要方式，加上我国城镇居民住房自有率已在70%以上，在世界上是比较高的，公积金贷款支持职工购房的作用正在减弱，公积金制度应该适时退出。二是公积金相对于目前的高房价而言，对一般收入群体购房的支持作用不大，一些没有缴存公积金的中低收入群体，享受不到单位补贴和优惠贷款。同时，这项制度在实施中还存在不少问题，譬如公积金使用效率低，到2014年底累计只有18.4%的职工家庭享受了公积金贷款，基金使用率只有50%左右，缴存资金沉淀不仅影响居民当期消费，也增加了企业负担；公积金缴存基数和比例在不同地区和行业之间差别较大，造成工资越高补贴越多，加剧了收入分配不均。这些问题饱受社会各方面批评。

（二）多数部门和专家认为，公积金制度虽然存在不少问题，但不宜立即取消，应对其进行改革完善。主要理由：一是公积金制度仍然是拉动住房消费的重要力量。2015年1—11月，全国公积金提取9808亿元，发放个人住房贷款9765亿元，两项资金合计1.96万亿元，占同期商品住宅销售额的1/3，北京市公积金贷款笔数占全部住房贷款的比例达43%，对扩大住房消费、降低房地产库存发挥了积极作用。二是公积金制度具有统筹互助作用。虽然我国住房商品化改革已经完成，一些高收入群体和已使用公积金购房的职工不再看重公积金，但他们的缴存对中低收入群体和新市民购房具有重要的互助支持作用，这也在一定程度上调节了收入分配。有专家提出将公积金单位缴存部分理入职工工资，不再专户累积，但这样就无法起到统筹互助的作用。三是公积金已经成为职工收入的一部分，具有福利刚性。如果一步取消公积金，多数职工受惯性思维影响，心理难以接受，与改革要增加群众获得感的方向不符。从近期国务院法制办征求对《住房公积金管理条例》的修改意见看，共收到682个单位和个人反馈的865条意见，仅有4条意见提出取消公积金制度。四是全国公积金管理系统队伍已经发展到3.7万人、机构500多家，取消公积金制度，需要解决这部分人的安置问题以及相关债权债务问题，处理不好可能引发连锁反应，不利于社会稳定。

三、改革完善公积金制度的几点建议

综合多数部门和专家意见，公积金制度改革要稳妥推进、分步实施，避免产生剧烈震荡。当前，《住房公积金管理条例》正在修订过程中，要借《条例》修订之机，从助力减轻企业负担、降低房地产库存、刺激消费需求的角度出发，尽快完善公积金制度。

一是切实降低企业缴费负担。根据有关部门建议，立即推出“两降”“一缓”措施。“两降”，就是降低缴存基数上限和缴存比例。建议将缴存基数上限由现行3倍调降为2倍，并规定缴存基数一律按社平工资标准，不得以各行业、企业的工资标准擅自突破；调降部分地区、行业、单位过高的缴存比例，将缴存比例严格控制在上限为12%，下限为5%，具体比例由用人单位自主决定。“一缓”，就是在当前经济下行压力加大、企业负担过重情况下，对缴存公积金确有困难的企业，经企业职工代表大会讨论通过，可以实行缓缴。

二是拓宽资金增值渠道。结余资金除存银行、买国债外，在确保安全的前提下，还可用于购买大额存单、地方政府债券、政策性金融债、公积金个人住房贷款支持证券等高信用等级固定收益类产品。增值收益部分，可以设立住房贷款担保基金，为新市民购房提供贷款担保，刺激住房消费。同时，研究提高缴存人收益，可考虑缴存1年以上的金额，由现在按照3个月定期利率计算，提高为按1年定期利率计算。

三是提高结余资金使用效率。目前公积金结余资金8000亿元，规模仍然偏大。一方面要尽可能简化公积金提取和贷款的程序，取消提取限额，提高贷款额度，让提取和申请贷款更加自由便捷；另一方面要放宽公积金的使用条件，扩大到购房首付款、房租、物业费等所有与住房有关的支出。同时可考虑降低风险准备金计提比例，到2014年底公积金风险准备金余额895亿元，占公积金贷款余额的3.5%，大大超过相关制度规定，建议统一降低为1%，以释放出更多资金用于住房消费。