利用模式优化地方债务结构和管理

范　必　翟俊武　薛志敏　余从凤　杜　帅　赵全厚　黄林芝　莫万贵

美国地方政府在建设供水、供电、排污、道路、港口等具有一定收益的基础设施时，为了吸引社会资本参与，广泛采用了PPP（公私合营）模式。在访问纽约市、马里兰州、加州洛杉矶县等地方政府部门中了解到，美国传统的基础设施投融资模式与目前我国的很多做法十分相似。我国推进PPP项目中还存在一些等待观望的情况。为了调动参与各方的积极性，亟需在项目公开透明、合同履约、组织管理模式，以及定价机制与合理分担风险等方面出台更有针对性的措施。建议政府各相关部门协调合作，进一步优化服务、转变职能，从公共产品、服务的提供者，转变成参与者和质量监督者。

一、从政府依赖模式向PPP模式的转变

美国传统的基础设施建设投资，主要是依赖政府财政资金，发债融资的压力很大。存在的主要弊端：一是各级政府发债受经济周期影响较大。每遇经济下行周期，往往使地方政府赤字大增，基础设施建设投资与运营资金出现困难。二是地方财政负担过重。美国地方政府基础设施建设投资增速往往高于财政收入增速。不断增加的基础设施存量，需要更多的管理和维护费用，而大多数基础设施是免费或低收费供应，需要政府提供补贴，使财政负担难以为继。三是城市基础设施建设、运营和管理效率低下。在传统以政府为主导的模式下，缺乏竞争机制、激励机制和约束机制，导致投资浪费、效率低下、服务质量差等问题。

在基础设施领域引进私人资本和私营部门的做法，最早起源于英国。20世纪70年代末80年代初，美国政府为了缓解财政压力、弥补基础设施建设的资金缺口，引入并推广PPP模式。政府通过项目未来运营收入和适当补贴，“撬动”私人资本参与项目“全生命周期”，减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，提高基础设施建设、运营的效率。

通过采用PPP模式，私人资本已成为美国城市基础设施建设的主体，参与的领域包括：收费公路、铁路、地铁、港口、机场、电厂、水利、学校建筑、医院、污水和垃圾处理等。例如，马里兰州乔治王子郡水利设施30%—40%的建设资金、污水处理设施近80%的建设资金来自私营部门。

二、PPP模式的理念与制度优势

PPP模式的形成和发展，改变了公共设施的建设和运营主要由公共财政承担的观念，突破了传统的政府与私人部门的分工边界，构建了公共产品新的产权关系。

第一，引入社会资本缓解地方政府债务压力。引入PPP模式后，地方政府以较少的资金引导，撬动了大规模的社会资本进入基础设施建设领域，置换和替代政府债务，减少了政府补助支出。这既有效抑制了政府债务规模过度扩张，又在很大程度上解决了城市建设的资金来源问题。采用PPP模式的项目，地方财政部门要采用公开招标等竞争性方式，做到政府财政支出公开透明，也有助于公众监督政府负债。

第二，对项目实行全生命周期管理。传统的基础设施建设期与运营期是两套班子，由于管建设的不管运营，管运营的不负责建设，在投入阶段往往难以控制质量和成本，造成长期运营负担过重。为了解决这个问题，美国PPP项目都建立了规范的特别目的机构（Special Purpose Vehicle，简称SPV）。这一机构为非营利性质，既有传统的融资平台功能，也有协调监督职能。其构成比较灵活，一般覆盖了投资方、金融机构和政府部门。政府部门中既有出资的财政部门，也包括其他相关职能部门。比如，美国有些机场项目的SPV，除投资方外，地方政府的交通管理部门在不出资的情况下也参与其中，这样在项目融资、建设、运营的各个阶段由一个机构负责，确保项目全生命周期各个环节有效衔接。

第三，形成政府与社会资本间公平对等的合作关系。PPP模式体现了市场经济下的契约精神。PPP模式下，美国政府与社会资本是在平等协商、依法合规、诚信互惠的基础上达成合作关系，而不是利用管理优势获取强势谈判地位，挤压私营方的合理收益。

第四，保证项目建设与运营的可持续性。为了保证PPP项目对私人资本的吸引力，美国地方政府建立并完善了定价与风险分担机制。企业可以自主定价，确保私营部门获得合理回报；风险由最适宜的一方来承担，即政府承担政策、法律变更等风险，私人部门承担项目融资、建设、运营和技术等风险，避免了政府为吸引社会资本而承担过多风险，或将过多的风险转嫁给私营部门。

第五，提高基础设施项目运营效率。美国地方政府对于拟采用PPP模式的项目，要与传统投融资模式进行比对。遵循“物有所值”原则，不是简单地追求采购价格最低，而是更多关注成本、质量、风险、效益等因素。如果增加的成本能够带来更高的效率或质量，则采用PPP模式。把政府的政策意图、社会目标和私人部门的运营效率相结合，实现了“让专业的人做专业的事”，使基础设施建设和运营的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升，也提高了社会资本的回报。

三、启示与借鉴

考虑到我国目前基础设施投融资模式与美国传统模式类似，遇到的问题也相近，在很多地方可以借鉴美国的做法。

一是扩大PPP模式运用领域。2015年5月国务院办公厅发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），在能源、交通运输、水利、环境保护等16个公共服务领域引入PPP模式。建议扩大PPP模式运用领域，将营利性与非营利性政府公共投资项目都涵盖在内，通过不同的制度设计予以实施。营利性项目通过自身现金流满足投资回报；非盈利性项目通过政府提供的专项资金补贴、安排税收返还等措施覆盖成本。

二是改革基础设施项目实施的组织模式。我国很多地方的基础设施项目建设，仍由地方政府派出工程建设指挥部，由政府官员统筹协调。存在的主要问题：（1）指挥部不是正规注册的法人实体，缺乏明确的经济责任制。指挥部拥有投资建设管理权，却不承担决策风险。（2）仅代表政府，过于强调行政管理与指挥职能，欠缺各投资主体间的平等协调、监督的职能。（3）指挥部是一个临时机构，随项目建设期结束而解散，工程质量无法追诉、管理成本无账可查，并造成项目建设期与运营期的脱节。工程建设指挥部的管理模式是造成很多项目“预算超概算、决算超预算”、管理水平不高、财政压力增大的主要原因之一。

建议今后在PPP项目中，不再设立各类工程建设指挥部，而是正式注册成立一个非营利性SPV，在PPP项目融资、建设、运营的全周期内，通过协调、监督机制，保障各投资主体、政府各相关部门协调合作，使项目建设预算控制在合理范围内。政府要进一步转变职能，从公共产品、服务的提供者，转变成参与者和质量监督者。

三是推动PPP项目公开透明。我国采用PPP模式吸引社会资本时，并未严格按照公开招标的竞争性方式，导致目前社会投资方多为国有企业，民营资本难以介入。建议强化基于互联网的政府公开招标，确保竞争机制发挥作用，通过“选择做合适的人做最合适的事”，保证政府、社会资本、大众利益的最大化。

四是加强PPP模式合同履约管理。我国PPP项目中，政府往往利用管理优势，擅用行政权力进行干预与修改。例如北京地铁四号线，政府未经董事会同意，单方面延长线路、增加站点，使社会资本利益受损。建议由政府职能部门和司法部门共同组成的联合监督机构，加强对PPP合同签订、执行的监督管理与违约责任追究，确保政府与社会资本处于契约同等地位，行为受法律严格约束。如需要修改合约内容，必须经过协商、仲裁、诉讼等方式达成一致意见后方可进行，这样才能减少社会资本的后顾之忧。

五是提高选择PPP项目的专业水平。PPP项目的形式灵活多样，而且有一定的门槛。美国遵循“物有所值”原则，在选择项目时要依赖一批高度市场化的专业机构进行评估分析。建议我国推进PPP模式时，重点选择收益稳定、投资规模较大、合同期限较长、技术较为成熟的项目进行试点，防止一哄而上。充分发挥规划、财务、技术等市场化机构的作用，全面评估，慎重选择。