新公共管理理论

瑞士日内瓦大学简·莱恩教授(Jane-Erik Lane)^[9]在《新公共管理》一书中全面分析了公共管理的理论渊源、主要机制、内在机理和发展趋势，认为传统的治理理论已经不适应时代的需求，必须全面分析民营化和放松管制等市场化改革的影响下公共部门变迁的趋势，建构一个新公共管理的综合分析框架，以客观地反映公共管理的现实。

制度经济学（Institutional Economics）研究制度对于经济行为和经济发展的影响，以及经济发展如何影响制度的演变。制度学派的经济学家们基本上都重视对非市场因素的分析，诸如制度因素、法律因素、历史因素、社会和伦理因素等，其中尤以制度因素为甚，强调这些非市场因素是影响社会经济生活的主要因素。制度经济学代表人物科斯(Ronald Coase)首次在其著作《企业的性质》^[10]中将交易成本这一概念引入经济学的分析中，揭示了“交易价值”在经济组织结构的产权和功能中的重要性，阐明了交易成本和产权在经济组织和制度结构中的重要性及其在经济活动中的作用。制度学派经济学家道格拉斯·诺思（Douglass C.North）建立了包括产权理论、国家理论和意识形态理论在内的“制度变迁理论”。他发现，知识和技术的存量规定了人们活动的上限，但它们本身不能决定在这些限度内人类如何取得成功，正是人类组织方式的成功或失败决定着社会是进步还是倒退。^[11]

戴维·奥斯本（David Osborne）^[12]则主张政府再造(The Government Reengineering)，即创造具有内在改革动力和企业家式思维的公共部门，创建“自我更新的体制”。现代意义的政府再造是指对公共体制和公共组织绩效根本性转型，大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过改革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。

新公共管理理论源于20世纪80年代，此时的部分欧美发达国家发起了政府再造运动，该运动的主要内容就是以制度创新改革。作为一种新的管理模式，新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据。

新公共管理理论的核心要素是以企业管理手段管理政府决策行为，以及导入市场竞争机制，其将转换机制放到改革的重中之重位置，使社会和政府的关系发生颠覆，不再只是简单地在公共行政管理范围内进行技术上的提升或对公共部门进行改革，而是放弃过去的旧的官僚层级模式，彻底用全新的行政管理模式替代传统模式。

与以往的行政学相比，不难发现，新公共管理在范式上有明显创新，它成为建立在经济学和政治学理论框架下的新的典范。在公共部门要强调其服务性职能，政府在一定程度上不能“权力过大”，在经济发展中政府更应该担当起监督角色而非主导角色，负责供给公共产品的责任主体也逐渐多样化。就政府管理手段变革而言，政府不再盲目依赖于政策，而是更加注重管理，不再单纯执行命令，而是更加重视效益，坚持市场的主导地位，追求利益。政府己经不再局限于对政府内部的协调，对外部环境也非常重视。政府逐步重视处理公民组织团体和外部利益集团之间的关系，在管理方式上引入竞争与合作机制，引入公司的管理理念，更加重视行政手段、方法和行政所取得的成效，崇尚社会合作等。

综上，各国政府通过改革管理理念，提升所有机构的服务水平，将管理置于首要位置，同时主张私有化，以市场导向、绩效等先进理念对政府进行重新定义。在公共管理领域，导入了政治学、经济学以及社会学等学科理念，使得公共管理学科的内涵和外延都得到了扩充，使其含义得到了进一步的完善和拓展。

表4-1粤桂省际跨区域协同发展的理论基础

【注释】

[1]俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000：16-17。

[2]俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000：270-271。

[3]Lowndes，V，and C．Skelcher．The Dynam ics of Multi-organizational Partnerships:an Analysis of Changing Modes of Governance[J]．Public Adm inistration，1998，76(2):313–333。

[4](美)埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，上海译文出版社，2000:278-279。

[5]陈瑞莲、刘亚平：《泛珠三角区域政府的合作与创新》，《学术研究》，2007(1):43-51。

[6]陈瑞莲：《区域治理研究:国际比较的视角》，北京：中央编译出版社，2013。

[7]朱光磊：《中国政府发展研究报告(第3辑):地方政府发展与府际关系》，中国人民大学出版社，1998。

[8]王一：《区域治理：从地区竞争到区域协作》，《陕西行政学院学报》，2014（1）：46-50。

[9]（英）简·莱恩：《新公共管理》，北京：中国青年出版社，2004。

[10]（美）科斯：《企业的性质——起源、演变和发展》，北京：商务印书馆，2007：22-40。

[11]（美）道格拉斯·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海：格致出版社，2014。

[12]（美）戴维·奥斯本：《再造政府》，中国人民大学出版社，2010。