关于我国外汇体制改革宏观目标的思考

我国今后经济体制改革的目标模式，是缩小指令性计划、以指导性为主体的、结合计划和市场为一身的模式。外汇体制改革是整个经济体制改革的重要组成部分，当然也不能例外，也要从行政管理、直接控制为主的旧模式，转向运用经济杠杆、间接控制为主的新模式。一国的外汇体制主要由外汇管理、外汇收支和汇率制度三部分组成。如何就上述三部分内容探讨进一步改革我国的外汇体制，使其按照经济规律和价值规律，发挥我国人力、物力、资源的优势，充分调动社会的、企业的、劳动者的生产积极性，便是本文写作的宗旨。

外汇管理要“宏观能控、微观能活”

我国现行的外汇管理制度的主要原则是集中管理，统一经营，统收统支，统一分配。各地区、各部门、各生产企业的所有外汇收入都必须按国家公布的外汇牌价全部结售给国家的外汇专业银行，需用外汇则经国家计委、经委以及财政部和国家外汇管理局批准，由国家外汇专业银行按计划卖给。这样做的目的是为了使外汇集中在国家手里，统一分配使用，以保证外汇收支计划的实现。实际上，它是实现国家外汇收支计划的一种僵硬的行政手段。建国30多年来，这种外汇管理制度曾经在清除外国在华的经济特权，停止外币流通，防止投机分子扰乱金融，确保贸易和非贸易外汇集中在国家手中，鼓励出口，保证侨汇收入，积累外汇资金。打破战后美国及其他一些西欧国家对我国封锁禁运以及保证国际收支保持长期基本平衡等方面发挥过重要作用。随着社会主义现代化建设的飞速发展和我国经济体制改革的不断深入，这种实行外汇完全供给制和百分之百高度集中的外汇管理体制，对于扩大内外经济交流，调动各地区、各部门出口创汇的积极性越来越显得不适应。为此，国家对统收统支的外汇管理制度作了一些调整，于1979年开始实行贸易和非贸易外汇的额度留成制度以及外汇调剂方法。笔者认为，这是外汇管理制度的一项重大改革，对于鼓励出口创汇和增强企业活力，起了积极作用。

然而，由于留成的方式和使用方向出现了问题，造成外汇使用上的“一女多嫁”现象。1980—1986年只留成467亿美元，7年中使用了276亿美元。现在我国的进口70%是用中央外汇，30%是用地方外汇，但国家掌握的外汇只占总收入的58%，而地方上却占42%。这12%的差额实际是中央进口占了地方和部门的外汇留成。1984年第四季度开始的外汇管理失控，引进失控，使国家外汇结存急剧下降，国际收支出现逆差，国家外汇储备不够一个月进口的支付。国家不得已采取了控制用汇指标，限制进口的“一刀切”政策，这一行政手段虽然对控制进口、扭转外汇结存急剧下降起了较大的作用，但也不同程度地影响了企业的活力和地方出口创汇的积极性，使人们产生一种外汇管理“一抓就死、一放就乱”的印象。其实，外汇上的“一女多嫁”并非外汇留成本身的问题，而是采用额度留成的方法所造成的。所谓额度留成，即创汇单位须将所有外汇全部卖给国家外汇专业银行，然后国家按照卖给银行的外汇总额核定留成比例。再按比例将外汇额度分配给创汇单位。国家用人民币买入了外汇，这笔外汇就成了国家的外汇结存，由国家支配使用。同时，创汇者分得了留成外汇额度，这部分外汇的使用权属于他们。这样，额度留成方法的弊端在实践中就暴露出来了。其一，一笔外汇，两方面都有权使用。而且在外汇使用计划上没有分开主账，从而安排使用的外汇数额大大超过国家外汇结存。当签订的进口合同和开出的信用证陆续支付货款时，就难以控制大量的外汇支出了。其二，由于留成外汇额度的所有权和使用权是互相分离的，创汇单位动用自己的额度需经外汇管理局等有关部门审查批准，因而使额度留成对创汇单位的鼓励作用受到影响。其三，由于额度留成没有占用企业的人民币资金，企业不承担外汇汇率风险和资金压力，加上外汇额度调剂的价格偏低偏死，致使拥有外汇额度，而暂时又不用外汇的企业惜售外汇额度。那些急需用外汇引进技术设备又没有外汇额度的单位无法得到外汇，使一部分留成外汇额度用不掉，用不活，沉淀大，极大地影响了外汇资金的使用效益，并造成一个时期内外汇黑市的猖獗。

为了防止类似情况发生，将留成外汇真正应用于地方扶持出口商品生产，包括引进新技术和关键设备，有计划地用于中小企业技术改造和设备更新，就应让地方有绝对的自主权。笔者认为，可以采用改额度留成为现汇留成的方法。为使上下衔接，允许有一个过渡阶段。同时，辅之以放开外汇调剂价格和持汇期限，完善资金市场，以加速留成外汇的周转和使用，弥补创汇单位由于牌价偏离换汇成本所造成的亏损。这样做有以下几点好处：第一，使“粮票”和“粮食”合一，不致造成粮票的发行多于实存的粮食，避免“一女多嫁”的现象。第二，中央和地方的分权明确。地方对留成外汇有完全的所有权和使用权，从而更自觉地关心留成外汇的创造和使用，在微观上就搞活了。第三，有利于控制信贷规模和货币投放。国家可以通过信贷和货币投放调节留成外汇，便于加强宏观控制。实行现汇留成，使主管部门和外汇管理局能够确切地掌握留成外汇的有效额度，有利于集中管理，统一经营。第四，当地国家外汇专业银行可以把留成外汇视作外汇存款，以扩大外汇资金的周转，发挥更大的效益。同时增强银行实力，可以从事更多的过去力所不能及的国际金融活动。第五，为在计划体制内引进市场机制铺平道路。外汇供给者与需求者的联系，人民币资金与外汇资金的联系，可以通过市场来沟通。这样，不但可以使投资环境得到改善，而且还可使外汇黑市自我取缔。

此外，我国现行外汇体制中还存在着多头管汇、多头批汇和外汇的管理与外汇的经营职责范围不清的问题。首先，我国外汇管理体制中有：（1）国家计委对外汇的计划管理；（2）人民银行通过国家外汇管理局对外汇的行政管理；（3）中国银行等金融机构对外汇的经营管理。目前这三者之间的关系还没有从根本上理顺，而这三者间出现的矛盾，以及在政策目标上哪怕是微小的差异，都将会影响国家对外汇的宏观控制。其次，国家外汇管理局同中国银行等经营外汇的金融机构在外汇业务方面的分工范围不清，直接影响着经营单位创汇的积极性。

为使我国的外汇体制“宏观能控”，必须建立一个统一的外汇管理机构，坚定不移地贯彻国家外汇“集中管理、统一经营”的方针。为此，笔者建议改革现行的外汇分配方式，逐步由财政型的无偿分配方式转向借贷型的有偿分配方式。这样，外汇的计划管理和行政管理便可聚于中央银行一身。中央银行作为外汇管理的决策机构，负责决定外汇管理的方针政策，研究外汇管理的现状、成功的经验与失败的教训，针对外汇管理的目标、原则和方法，系统地提出自己的意见，制订必要的新措施，修正或废除不适应的旧条款，加强对各外汇经营机构的监督、审查，审核各地、各部门、各机构在国际市场发行金融债券以及向国外金融机构借款等，做到真正意义上的“集中管理”。中国银行作为国家外汇专业银行，应该负责统一经营国家外汇和国家外汇储备业务。因此，中国银行应该做到企业化，要独立核算、独立经营、独立纳税，使其具有自我经营的意识，自我负责和自我发展的能力，以促使我国贸易、非贸易外汇收入不断增加。在加强中央银行集中管理和中国银行统一经营国家外汇的基础上，注意发挥其他专业银行、地方基层银行以及其他金融机构的积极性，允许他们在一定的范围内经营外汇业务，并展开竞争。从而改善各自的经营管理，优化对各创汇企业的服务，加快收汇。这样，就形成了一个由中央银行、中国银行、其他专业银行、地方基层银行以及其他金融机构组成的集中与分散相结合的外汇管理体制，做到“宏观能控、微观能活”，管好用好国家的外汇资金，使其按照经济规律和价值规律充分发挥自身的作用。

外汇收支要保持长期基本平衡

长期以来，我国实行的外汇收支计划是以外贸外汇垄断制和中央计划体制为基础的。它是由我国现行的高度集中统一的外汇体制所决定的。如果说它适应了建国初期闭关锁国的经济发展，那么今天它已经在一定程度上变成了阻碍我国对外经济贸易发展的桎梏。在现行外汇体制的制约下，自上而下实行指令性计划。外汇分配集中在中央，而出口创汇的义务却落在各地各部门。由于权利和义务脱节，为争取外汇分配使用权，地方与中央矛盾重重，客观上助长了人们向国家争外汇、争进口的心理，认为争到外汇即是争到便宜。但对进口物资的使用效益却不关心。盲目引进和重复引进，不但降低了外汇资金的使用效益，而且还污染了人们的精神。承担出口的企业，由于出口亏损难于解决，因而不愿增加出口，削弱了增加外汇收入的物质基础。在这种情况下，往往采取严格的进出口计划进行控制，以求达到被动的外汇收支平衡。结果造成外贸经营管理上的严重混乱，从而影响宏观经济效益，加剧了有限的外汇收入与日益增长的外汇需求之间的矛盾。现在改革外汇体制，就要坚持外汇收支长期基本平衡的观点，以改善外贸、外汇的经营管理，提高经济效益。由于外汇收支既包括经常项目的收支，也包括资本项目的收支，因此笔者建议：

（一）在实行集中管理，分口负责的外汇收支计划编制原则的基础上，统一具体的批汇权

目前的状况是多头审批：基本建设项目所需外汇由计委逐笔审批，技术改造项目由经委审批，非贸易外汇支出由财政部审批，而地方或部门留成外汇又得经外汇管理局审批。

（二）尽快建立全国统一的外债管理机构

外债是外汇收支的一个组成部分，加强对外债的管理，提高外债的经济效益对于实现外汇收支平衡具有十分重要的意义。目前我国对外融资、借债的地方和部门越来越多，但却没有一个统一归口的管理机构。随着经济建设的发展，我国利用外资的规模将不断扩大，外债的累积额也将越来越多，每年的还本付息额将逐年增加，如果安排不当，会使对外支付发生困难，影响外汇收支的综合平衡。然而长期以来，由于缺少一个全国统一的外债管理机构，我国对外举债的总数字不清楚，各种债务数字也不清楚，引进外资的经济效益得不到保证。国际货币基金组织曾对我国的利用外资问题提出了三条意见：1.中国已不是无债、轻债国，而是债务已相当大的国家，已被列入发展中国家第二类债务国，即偿还已有困难的国家（如菲律宾、委内瑞拉、墨西哥等）；2.中国的债务结构是长期的、低息的、无息的和条件较优惠的贷款不多，而短期的、商业性的、利率较高的贷款占的比例很大；3.中国在债务管理上一松二乱，借钱没有统一管理，什么时候借，借多少，用于何处，什么时候能还，都无严格规定。世界银行估计我国债务占出口总值的61.9%，还本付息占出口总额的7%，利息占出口收汇的9%，外债的年增长率为8.4%，已超过我国国民经济发展的速度。在我国外债总额中，按浮动利率计的占46.1%，优惠利率只占1.02%，多边贷款即联合国各机构提供的比较优惠的贷款只占7.2%，中国全部债务的平均利率7.8%。世界银行的估计基本上与国际货币基金组织对中国的估计相同。因此，笔者建议：为改变我国外债分散管理，分工不明确的现状，提高引进外资的经济效益，尽快设立“外资统筹委员会”和“国家债务管理局”。前者为跨国家部门一级的最高决策机构，向国家最高权力机关负责，制订国家外债管理总政策，代表中央政府监察国家利用外资工作的总体活动；后者为具体执行机构，按照决策机构制订的政策，具体执行外债管理工作。其主要职能是审核每一笔外债的贷款条件，按照政策平衡国家外债的结构，监察外债偿付情况和借入资金的运用，促使有关方面努力做到以最低的成本、最有效的借款途径和最小的借款风险筹措外资，完成国家交付的筹措和运用外资的任务。

（三）新的外汇收支计划应当与当前扩大企业自主权，增强企业活力这一新的经济环境相适应

因此，外汇收支计划的编制应该具有适度弹性，把外汇支出更紧密地与出口创汇联系在一起，以进养出，把外汇首先用到能出口创汇的企业的技术改造上，增加国家出口创汇的能力。由于我们实行的是社会主义有计划的商品经济，外汇作为一种特殊商品，应当既符合国家的计划管理，又受商品价值规律的支配。所以，根据当前经济改革总控制机制转变的要求，要逐步缩小指令性计划，扩大指导性计划，促使外汇分配从行政方式向经营方式转变。在计划体制的前提下，逐步让市场力量发挥作用，影响以至决定部分外汇资源的合理配置和优化组合，做到“国家调控市场，市场引导企业”，增加生产企业创汇的积极性，促进我国外汇收入不断增加，以利国际收支保持长期稳定的平衡。

要科学地制订和运用汇率制度

汇率问题在国民经济中特别是对外开放以来，越来越引起人们的关注，因为汇率高低对外贸进出口和非贸易以及吸引外资都有极大影响。由于我国现行外汇管理体制下的外汇收支计划决定了全部外汇收支的分配，而外汇管理制度依靠行政办法，保证了外汇的集中使用，确保外汇收支计划的落实与实施，因此汇率这一重要的经济杠杆在我国现行的外汇体制中没有充分发挥它的作用。虽然1981年实行了贸易内部结算价，1984年和1986年两次实行人民币对外大幅度贬值，以促进出口贸易的发展，合理制约进口贸易，但是价格的改革带动了副食品、出口商品和工业原材料的价格上涨，导致出口换汇成本大大高于现行汇价，使人民币汇价高估的现象依然存在。调整后的汇率，实际上还是负汇率，使“汇率”这个字眼始终未能摆脱主要起编制计划、统计和核算的计量单位作用的命运。

然而，众所周知，汇率是两国货币的相对比价，是两国商品和劳务价格相连系的唯一重要枢纽，因而对商品、劳务及资本的流向和流量起着决定性的影响，对国际收支——无论是经常项目还是资本项目都有根本的意义。尽管在我国现行的外汇体制下，人民币汇率不可能对我国的国际收支起如此重大的影响，但是从我国经济体制由直接控制为主转向间接控制为主的新的经济环境来看，汇价不反映我国出口商品的换汇成本，不满足生产成本这一经济内容的要求，其后果必然是社会再生产资源对创汇行业、部门、企业的游离。最终必然是出口萎缩，外汇收入减少。当前我国外贸出口规模严重受到国家财政补贴承受能力制约的现象，就是应该引起人们注意的危险信号。因此，我们必须科学地、合理地制订和运用汇率制度，既要保持国际收支的平衡，还要保证资本运动的均衡，以便促进国民经济的发展。

笔者认为，作为调节国际收支的手段，人民币汇率的制订，应该贯彻独立自主的方针，坚持平等互利的原则。保持汇率水平的稳定，做到公平合理，有利于发展我国对外关系、经济往来、对外贸易和科学文化交流。实际上，近年来我国人民币汇率是采取盯住政策，根据一篮子货币确定汇率，以一篮子货币（有十几种西方主要货币）中各种货币对外贸易的重要性与各种货币相对发展的趋势决定权重。这种政策不能使人民币汇率按各国物价变动的情况灵活地进行调节。在世界市场发生急剧变化的情形下，人民币名义汇率不能反映真实的经济情况，加剧了国内外物价的脱节，提高了国内出口创汇的成本，不利于鼓励出口，限制进口。因此，人民币汇率的改革方案，应采取有限弹性的灵活汇率政策，即遵循价值规律，视国家外汇储备和进出口贸易的情况，在一定幅度内，实行有计划的人民币升值或贬值，把汇率作为国家管理经济和调节对外贸易的经济杠杆。有限弹性汇率的优点是：1.可以作为刺激出口限制进口的手段，增加外汇收入，进一步满足国际支付的需要。2.通过汇率的适当变动，可以促进国内生产和调整出口产品结构。3.政府可以运用汇率来抑制国外通货膨胀对国内物价的影响。4.通过汇率的逐渐变动，可以使国内物价同国际市场价格建立较为密切的联系。5.逐步减弱政府财政补贴对外贸出口的制约力，实现对外贸易的良性循环。

当然，单靠汇率进行调节也不是尽善尽美的，它还需要一些辅助手段。例如，对进出口商品可以根据具体情况实行征税、减税、退税和补贴等各种办法，还可利用价格、信贷、拨款、折旧等方式以扩大出口和鼓励必要的进口。这样，就可以根据国家计划和具体经济发展情况妥善运用各种经济手段，达到宏观调节的目的，从而实现外汇的综合平衡。