新经济时代需要新产业政策

一

最近，吴敬琏先生对这段时间的产业政策讨论略表失望。他认为，首要的一个问题，是讨论应该要什么样的产业政策，而不是要不要产业政策的问题。还有一个问题，是产业政策和竞争政策两者的关系是什么。

喜文博士的《新产业政策》一书不能不说恰逢其时，可以说，他在书中清晰地回答了吴老提出的问题。本书认为，产业政策的主要目的是使经济多样化，从而产生比较优势的新领域。从事经济学相关工作的都知道，动态研究“政府与市场”的关系，可谓经济学的核心命题之一。严格来讲，产业政策是政府与市场共同作用于经济发展、促进资源配置的手段。推动经济发展，必然需要技术创新和产业升级，既需要企业自身摸索，也需要政府适时推出政策，帮助企业解决难以克服的大环境问题，完善相应的软硬件基础设施等。尤其是在经济转型期，当开放度不高、民间资本力量较弱时，产业政策的作用依然重要。而政府所能动用的资源是有限的，难以面面俱到地影响到所有技术创新和产业升级领域，往往只能策略性地运用有限资源，优先选择一些产业进行扶持。

通常意义上，产业政策主要用于克服资源配置中的市场缺陷，加快产业结构转换，保持和促进幼稚产业的发展，帮助困难产业和衰退产业进行结构重整，创造有利于平等竞争、规范竞争的市场环境和秩序，发挥国家竞争优势，提高本国产业的国际竞争能力、实现生产要素在国内各地区间的均衡配置，使科技进步与产业结构调整互为促进等。而喜文博士在本书中更进一步地指出，产业政策是国家为促进经济发展，由政府对产业内资源配置进行科学、必要、适度和适时的引导和调控，推进产业结构调整和经济发展方式转变的经济政策。

二

产业政策影响和作用的对象是产业经济这一中观层次，如果说宏观政策重在解决总需求与总供给的总量问题，产业政策则重在解决结构问题，对供给侧的引导和调控指向更加明确和具体。产业政策的主要作用是弥补市场失灵，改善和优化资源配置，提高本国产业竞争力。

难能可贵的是，喜文博士用辩证的观点审视了产业政策。在经济的不同发展阶段，随着国际形势的变化，产业政策在各个不同时期发挥了自身作用，其内容与性质也在改变。产业政策需要有不断修正、动态调整的续航能力。随着经济环境的变化，产业政策的重点、手段和实施方式需要不断调整，如此才能使发现和创新过程成为一种常态。

随着资本、土地等资源要素供给的下降，资源与环境的制约，资源要素投入和能耗污染较少的服务业不断蓬勃发展，产业结构不断优化；随着资源要素价格上涨、储蓄率下降，出口和投资增速放缓，消费需求持续较快增长，需求结构不断优化；随着国际经济合作和竞争局面发生深刻变化，全球经济治理体系和规则面临重大调整，开放程度和内外联动性不断加强……今后，产业政策也必然会随着经济社会环境而持续发展深化。

中国实行的产业政策，很大程度上是借鉴日本、韩国早期的产业政策，也就是政府运用一系列的调控手段，去扶植一些产业，抑制一些产业，以实现资源的最优配置。但是日本、韩国主要用到的产业结构政策，与中国主要用到的产业组织政策还是有区别的。后者本质上就是扶植大企业，提高产业集中度。为此，本书非常注重借鉴日韩等国的先进成熟经验。

从韩国的经验出发，我们可以得到的认识有很重要的两点。首先，产业政策要有新的着力点。其次，产业政策要保证战略的连贯性。这自然是非常重要的。而日本方面更为重要的，是其产业政策一直在变化之中。每个阶段总会根据比较优势要素、比较优势部门的变化而调整。当前，中国经济的比较优势要素、比较优势部门等也在发生明显变化，就更需要深刻镜鉴他山之石。

三

关于产业政策的核心问题的第二个方面，是其与竞争政策的关系。喜文博士和很多专家都认为，最好的产业政策是竞争政策。

长期以来，产业政策在经济发展中发挥了重要作用。竞争政策实际上是维护和促进公平竞争的政策体系的一个总称。随着以《反垄断法》为核心的竞争政策的逐步实施，反垄断执法力度不断加大，有力地维护了市场竞争秩序。但是它们之间的着力点和作用的方式确实存在区别，竞争政策主要是着眼于为市场主体创造公平竞争的市场环境，来激发市场主体的活力和创造力。产业政策实际是着眼于弥补市场缺陷，通过政策引导来促进产业发展。

竞争政策和产业政策同属经济政策范畴，两者在终极政策目标上殊途同归，即优化资源配置，提高产业竞争力。但两者也存在冲突，竞争政策是以确保无形之手的有效作用为直接目的，确保有效竞争的实现；产业政策是国家为实现其经济发展目标而制定，更多关注产业发展，强调政府对经济活动的一种干预，突出“有形之手”的作用，其实施可能在某个地区、领域引起扭曲、限制竞争的后果。如何协调竞争政策与产业政策的关系，已经成为各国政府所面临的经济政策难题。

一项良好的竞争政策的核心要点是：让私人产权和竞争在经济领域发挥主导作用。政府必须在法治框架内运作，应该建立和维持一个公平、公开和公正的竞争秩序。有竞争政策保驾护航的市场，聚集了最高密度的企业家创新活动，也就保证了以最大的概率实现科技创新和经济发展。这是因为，科技创新是随机事件。政府官员和市场主体一样，没有人有充分的信息知道哪个经济主体会成功实现创新。最好的方法，其实就是维持一种竞争秩序，充分培育市场，让市场力量自由竞争，由此最大程度改善创新环境，提高创新活动的密度，增进随机实现创新的概率和频度。

问题的关键，其实是产业政策和竞争政策之间微妙的平衡，应对既有的产业政策进行系统的反思，推动产业政策转型。同时，按照发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的原则，推进产业政策的改革。

四

中国作为一个处于经济转型之中的发展中国家，市场机制尚不完善，同时又身处现代竞争环境，尤其是加入WTO后面临着国际市场竞争的考验，如何有效地协调竞争政策和产业政策已成为一个无法回避的严峻课题。但多数经济学说都是运用经济分析方法，认识经济现象即“是什么”，抑或是“为什么”而非“怎么办”。对于本书来讲，更加值得尊敬的是，喜文博士不仅深刻分析清楚了产业政策相关问题本质，而且给出了今后怎么办的切实路径。

诚然，产业政策的应用，在于克服资源配置中的市场缺陷，创造有利于平等竞争、规范竞争的市场环境和秩序、发挥国家竞争优势、提高本国产业的国际竞争力。喜文博士提出“新产业政策”，明确指出产业政策还应利用促进变革和促进更高收入的力量，比如竞争、全球化、教育和培训（提高人力资本）等。他特别指出，“系统性产业政策”是一个由愿景拉动、由竞争推动的综合性政策体系，而非与其他政策冲突的孤立的政策。

这个新的产业政策体系，包括竞争政策、能源政策、贸易政策、工业政策、创新政策、教育政策、内部市场、区域政策等，其拉动力包括新的增长路径（超越GDP的福利）、社会愿景目标（健康、气候、社会凝聚力）、卓越的特定技术（如能源效率）等，其推进力包括竞争、开放和全球化、培训和再培训的劳动力（灵活性）、竞争优势（由政策支持）、气候变化、老龄化等，如果不能通过政策措施实现目标，则补贴应结束，遵循明确规定。书中进而强调，“新产业政策”应该具有前瞻性，支持竞争和支持长期社会需求（例如“绿色工业政策”）。

除此之外，眼下还有一些比较基本问题，如当前我国工业化和信息化“两化融合”的必要性、紧迫性、艰巨性以及推动深度融合的方向、重点、路径、方法等，不同行业、不同企业之间仍然存在不同认识。对于类似重大情况变化和基本问题，鉴于其意义和影响，都亟待“新产业政策”来引领行业、企业的转型发展。本书大胆建言，无论是学者还是官员，在考虑制定新的产业政策之前，都应该对过去的不成功的做法进行总结和反思，提出一些切实有效的改进办法。

五

“世异则事异，事异则备变。”正如喜文博士在书中指出的：在市场格局的条件下，产业政策也应以市场为导向进行调整，应参照国际、国内两个市场结构的变化，发挥国际、国内两个市场在优化配置经济资源中的基础性作用，提升产业的国际竞争力；特别是当前，经济处于转型升级的关键时期，如果产业政策自身不实现转型，那么旧的产业政策不仅难以有效指导产业的转型升级，还有可能造成新的矛盾和冲突，可能会让业界质疑缺少自由竞争中的公平环境和条件。

在我看来，这种秩序与格局的转换和变化，可以用“新经济”一言以蔽之。基于近10年来对新经济的持续观察与研究，笔者总结和提炼了以“三破”“三立”为内核的新经济法则（朱敏，2016、2017），并在不同场合、不同时点予以阐释，旨在以此解释并启迪新经济时代的转型与创新。

“三破”，即破介、破界、破诫。这是对当前整个新旧秩序转换中，正在发生的去中心化、跨界创新、规则重构的描述与概括。破介，指互联网的大规模协同和去中心化，打破了传统分工，大大削弱甚至正在消灭许许多多的传统中介。破界，指“互联网+”连接一切，大数据使资源使用无远弗届，趋于零边际成本，打破组织、行业和国家边界。破诫，指新经济快速迭代与颠覆，人们越发追求个性，崇尚价值共享，一些旧规则和旧诫律开始不足为训。

“三立”，即立志、立智、立制。这是指个体、组织、国家在此转换中，应树立战略布局、智慧整合、制度建设等系统性思维。立志（战略布局），指看清大势，权位战略新目标，脚踏实地，志存高远。立智（智慧整合），指壮大实力，明智参与新趋势；修炼内功，智在必得。立制（制度建设），指持之以恒，改写制定新规则；水滴石穿，制胜之道……

新经济发展离不开新产业政策。作为新经济研究的同道中人，喜文博士嘱我作序时，亦不忘让我在此敝帚自珍一番，使得以上“三破”“三立”新经济法则可以再度播扬。是以大胸怀成就大学问，此之谓也。愿与喜文博士以及更多同人携手共研，众行致远。

朱敏，经济学博士，国务院发展研究中心《新经济导刊》执行总编、新经济研究室主任。