产业政策的合理性

经济发展的本质是不断提高人均收入，而前提则是越来越高的劳动生产率水平。众所周知，劳动生产率水平的提高有两个途径：一是通过技术创新，提高产品质量和提升生产效率；二是通过产业升级，将现有劳动力、土地、原材料、金融资本等生产要素配置到附加价值更高的产业，从而培育新市场，创造新动能，带动产业机构的变化（图1-1）。所以说，只有通过产业政策的正确引导，才能实现技术创新和产业升级，而能否有效带动产业结构的变动，是判断产业政策是否合理的基本标准之一。

图1-1　产业政策的合理性

因为，技术创新有它的不确定性。例如，机器人产业政策或发展人工智能等措施无疑是提升技术创新和产业升级的政策之一。但是，如果不对企业进行扶持和激励，企业往往会出于研发前景不明朗、研发结果的不确定性等原因，而会失去研发动力。而政府以“产业政策”集中有限资源，在相应产业政策的补贴等补偿机制下，帮助企业克服研发初期所需的巨额投入，才能使企业有更多意愿进行研发投入，克服研发成果和市场前景的不确定性，助力企业提高效率、缩短工期、保证质量、降低成本，具备更高的竞争力，企业才能因此获得更多的利润空间，产业才能更快地得到升级，整个经济体系才可以向附加价值更高的产业变迁。

当然有人说，这项政策有效吗？那会不会造成大规模失业、会不会减少社保基金呢？这时候，需要政策制定者对可能的技术创新和产业升级的经济和社会回报做出甄别，采取相应的配套措施。例如，通过培养高技能人才以及对替代下来的人员进行培训等“产业政策”，引导他们在新行业从事新职业，不断从当前技术和产业配置到新的效率更高的技术和附加价值更高的产业之中，从而获取更高的收入。

当然其功能不仅如此。产业政策的功能是多重的。它主要用于：克服资源配置中的市场缺陷，加快产业结构转换、保持和促进幼稚产业的发展，帮助困难产业和衰退产业进行结构重整，创造有利于平等竞争、规范竞争的市场环境和秩序，提高本国产业的国际竞争能力，实现生产要素在国内各地区间的均衡配置，使科技进步与产业结构调整互为促进等。

产业政策是否有效，除了要看设计政策的理论依据和出发点、作用点和作用机制之外，还要看它的量化效果。一般而言，判断产业政策合理与否，还要看它是否能够最大限度地发挥主导产业的带动效应。在市场经济的框架中， 推动主导产业的较快发展， 形成对相关产业及整个国民经济增长的带动效应， 是产业政策所擅长的， 而这一点也是市场机制的自发作用相对于产业政策所不及的方面。分析带动效应， 虽然也是遵循成本收益分析的框架， 但它与一般的成本收益分析有着不同的特点。就一般的成本收益分析而言， 其着眼点是成本与收益之间的相对关系。只要某一经济行为的收益大于成本，这种经济行为就是可行的（图 1-2）。

图1-2　产业政策评价

当然，实施产业政策的带动效应大于成本， 是其可行性的一个方面， 但如果由于实现产业政策目标超过了社会的承受能力， 那么， 这样的产业政策仍然是不可行的。中国人民大学韩小明教授在《产业政策的实施机制》一文中指出，在这个方面最突出的表现， 就是产业结构升级与结构性失业之间的冲突。以我国目前的情况为例， 迫于来自就业方面的巨大压力， 在劳动力成本已较大幅度上升的情况下， 不得不在大力推进技术进步、实现产业结构升级的同时， 保持较大比重的劳动密集型产业， 这就是实施产业政策的成本收益分析所表现出的另一个方面。从一定意义上说， 前一个方面的分析，是产业政策可行性的必要条件， 而后一个方面的分析， 则是产业政策可行性的充分条件。

所以说，产业政策是否有效， 有其客观的判断标准。对产业政策的效果评价， 是在它与市场机制自发作用的比较基础上形成的。这种效果评价至少需要考虑三个方面的内容：一是在产业政策目标基本合理的前提下， 这一产业政策目标是否实现及其实现程度；二是这一产业政策目标的实现速度，即产业政策的时间效益；三是实现产业政策目标的代价， 包括经济、政治、社会诸方面的资源付出的代价。可以认为，前两个方面是实施产业政策的收益分析， 后一个方面是实施产业政策的成本分析。