引导产业向好发展的工具

产业政策（Industrial policy）一词最早出现于1970年，由日本通商产业省代表在经济合作与发展组织（OECD）大会上所作的题为“日本的产业政策”的演讲中提出。之后，日本、英国、美国的学者对产业政策作了进一步的界定，形成不同的表述。此后，有关产业政策的研究不断扩展，并逐步在各国政界和学术界受到关注。

而关于“产业政策”，在大多数场合，没有明确的定义，只是一项政策探讨。实际上，在经济学教科书中，产业政策的定义也不一致。

自20世纪50年代初期以来，随着日本经济的发展，遇到了各种各样的问题并提出了相应的对策。正是在这种产业管理的过程中，产生了产业政策这个术语，并逐渐成为通用词汇。日本经济学家通常认为，“产业政策是政府为实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等市场形成和市场机制的政策总和。”主要包括四个方面：（1）产业保护政策；（2）公益业务的管制；（3）为发展产业而进行的基础建设投资；（4）反垄断政策。

而美国著名经济学家，哈佛大学经济学教授格里高利·曼昆(N.Gregory Mankiw)在其著作《微观经济学原理（第五版）》中认为，产业政策是“振兴某些专项技术的产业的政策”，哈佛大学著名经济学家丹尼·罗德里克(Dani Rodrik)则认为产业政策是“带动特定经济活动，促进经济结构调整的政策”。

经济合作与发展组织（OECD）2013 年报告《Beyond Industrial Policy》中，将政府为改善企业商业环境而采取的措施定义为产业政策。

所以说，产业政策出现了各种定义，产业政策根据时代的变化，其内容与性质也在不断变化，因此出现多种产业政策的定义并非难以理解。

总之，产业政策是国家为促进经济发展，由政府对产业内资源配置进行科学、必要、适度和适时的引导和调控，推进产业结构调整和经济发展方式转变的经济政策。产业政策的主要作用是弥补市场失灵，改善和优化资源配置，提高本国产业竞争力。产业政策影响和作用的对象是产业经济这一中观层次，如果说宏观政策重在解决总需求与总供给的总量问题，产业政策则重在解决结构问题，对供给侧的引导和调控指向更加明确和具体。

例如，横向产业政策是指为保证产业发展而采取的普适性政策。例如完善基础设施、人才培养、研发费加计扣除、知识产权保护、金融和资本市场的发展等。它为所有产业和企业的发展创造了基础条件和良好环境。

而纵向产业政策是对选定产业实施促进的政策。例如一些重大专项，它们基本上有以下的共同特点：第一，是出于国家安全和经济发展的重大需求，比如载人航天、大规模集成电路、生产装备、基础软件等；第二，从长远看，有可能形成或裂变出有市场前景的产品和产业；第三，投资规模很大，短期不能产生平均利润率，市场投资者近期没有投资的意愿。政府选择这类重大项目，以较大政策力度支持其发展，以期为产业结构升级打下基础。

从国际上看，受2008年以来的国际金融危机影响，世界经济仍在艰难恢复之中，主要经济体尽管情况不同，应对危机的具体措施有所差异，但在应对危机过程中至少形成两点共识。一是将经济政策的重点调整到发展实体经济上来，美欧日等发达国家和地区重新提出再工业化战略，作为实现经济再平衡的重点。二是在需求侧政策难见成效的情况下，强化供给侧政策，加大政府干预力度。例如，美国制定先进制造业伙伴计划，德国提出“工业4.0”，法国实施新工业战略，日本制定产业竞争力强化法，就是政府加强干预的例证。无论是否冠以产业政策的名义，事实上各国纷纷制定经济政策，支持智能机器人、3D打印、新能源、新材料等新兴产业发展，力图抢占新一轮国际竞争制高点。

从国内看，2010年之后，我国成为全球制造业第一大国，高铁、核电、航天等领域一批创新成果的产业化进程加快。但与此同时，我国供给体系的结构性问题日益突出，主要表现为供求总量失衡，部分领域产能严重过剩，难以在短期内得到消化；供需结构错位，高端有效供给不足，难以适应居民消费结构向高端化、个性化、多样化升级的需要；新旧动能面临转换，规模体量占比较高的传统产业增长乏力，增速较快的新兴产业亟待规模化发展；制造业低成本竞争优势日趋弱化，基于创新和人力资本的新竞争优势尚未完全形成。为主动适应和引领经济发展新常态，需要处理好政府与市场的关系，加大供给侧结构性改革力度，在政策创新和精准度上下功夫。

所以，“产业政策”应该是“产业间或者产业内资源分配（包括产业结构调整）所采取的所有引导政策”。包括产业组织等传统政策，也包括放松管制和结构性改革，还包括科技创新所需的教育与金融等领域制度改革。也就是说，产业政策是跨行业、跨管理机构的政策。未来，信息通信技术、机器人相关技术将快速发展，产业结构调整将在技术创新中发生，所以如何制定产业政策，更加需要从综合的整体角度来考虑。尽管产业政策定义在当前难以预测其未来变化，但是根据未来经济社会的趋势，产业政策的定义将不断发生很大的变化。所以，产业政策应该是“动态变化”的。