日本产业政策的启示

在经济的不同发展阶段，随着国际形势的变化，“产业政策”在各个时期发挥了它自身的作用，其内容与性质也在改变。随着资本、土地等资源要素供给的下降，资源与环境的制约，资源要素投入和能耗污染较少的服务业不断蓬勃发展，产业结构不断优化；随着资源要素价格上涨、储蓄率下降，出口和投资增速放缓，消费需求持续较快增长，需求结构不断优化；随着国际经济合作和竞争局面发生深刻变化，全球经济治理体系和规则面临重大调整，开放程度和内外联动性不断加大。今后，“产业政策”必然会根据经济社会环境而持续发展深化。

第一节　认识日本产业政策的历史演变

回顾日本产业政策的历史变迁，应该从经济学视角入手。从历史上看，政策实务总是比经济学要前瞻一些，但是两者又不断地相互影响，形成了产业政策的历史。

日本产业政策的变迁大致上可以分为三个阶段。最初阶段是20世纪40年代至60 年代，当时主要是以国内市场为中心，培养规模经济所需的幼稚产业保护与面向重工业化的政策资源倾斜时期。战后20 年，日本实现了与其他国家所不同类型的经济增长，此后通过贸易投资，日本经济在国际上形成了很大的影响力，其原因就是政府深度地介入了产业政策。第二阶段是1970 年至2008 年的全球金融危机时期，贸易与汇率自由化以及日美结构协议等外部压力之下的结构改革和放松管制时期。但是90 年代后，在放松管制和结构改革的思想下，业界对“产业政策”不太关注。如今所处的第三阶段是指金融危机以后到当前的时期。同时，这一时期，新一代信息技术以及机器人传感器技术等呈现指数级发展，第四次工业革命正在孕育发生。

第一阶段：贸易保护与重工业化之路（20世纪40年代至60 年代）

二战战败后，美军占领下的日本产业，有两个政策立场。一个是从为日本军事侵略而确保资源，到以国内资源开发与市场扩大为主的自主型经济循环的立场。为了带来规模经济而推进的产业重组，促进了特定产业的合理化与产业结构的高级化，被认为是传统产业政策的都是此类型。另一方面，对于资源匮乏的日本而言，没有与战前一样以贸易为核心的产业。贸易与资本自由化代表了这一立场的施策，但是包括海外企业在内的竞争机制带来了自然淘汰，国内产业受到不断的历练，产业结构也还是合理化的。日本此后的产业政策，也是在这两项立场相互作用之下形成的，直到今日依然如此。代表性的就是企业兼并重组。

经济高速增长时期的日本虽然有着丰富的劳动力资源，但是资本欠缺。肩负战后经济重建的纺织与机械都是劳动密集型产业，对此，政府采取补贴和行政干预等政策手段，促进先进技术实施以及资本积累，同时通过领导剩余劳动力流向新产业，使得产业结构更加高级化。针对特定产业的特定政策，当时主要采取的是对幼稚产业的保护和去产能（兼并重组）等形式。

当时的日本，资本积累是最优先的目标，为了抗衡欧美资本，通过在国内培育重化工等规模经济性产业，充分利用“工厂规模经济”和“企业规模经济”，建立大规模生产体制和现代化生产方式，再通过比较优势向规模经济性较强的资本密集型产业转移，克服了市场失灵。同时，通过国内产业兼并重组和优化配置，防止“过度竞争”。在通商产业省推行向重化工业转移产业政策的引导下，日本的设备投资每年都有较大幅度增长，其中，投资的70%都集中在电力、钢铁、化工、机械等行业，并迅速形成了一个完整的重化工业的体系，而健全的重化工体系为后来日本经济的高速发展奠定了坚实的基础。在技术引进中日本注重博采众长、吸收消化和集成创新，欧美的先进技术被大量引进日本，然后进行二次开发和集成创新，并且在工业技术领域迅速缩短了与世界先进水平的差距。到了70年代，日本的汽车、船舶、钟表、家用电器和电子产品等已横扫全球市场，这一阶段日本企业技术创新的特点就是模仿与改良，多以集成创新和设计创新为主。

日本通商产业省通过制定产业政策，利用财政、税收、金融等手段，成功地推动了日本的钢铁、造船等基础工业的高速发展，而这些基础工业的建立又带动了日本经济的发展。

日本政府在确立“技术立国”发展战略之后，制定了多项国家科技发展总体计划，并且明确了阶段性目标。通商产业省通过产业政策指导企业按照总体计划进行研究开发，并大力扶植企业技术创新活动。政府通过财政政策、税收政策、金融信贷政策等激励和扶植企业的技术创新活动。鼓励企业采用新技术、新设备来提高装备水平，推动科研成果的转化，促进“产、学、研”的良性互动。1948年，通商产业省设立了中小企业厅，并在日本境内八个地区设有派出机构，指导中小企业开展技术创新活动、推进中小企业的技术现代化。20世纪50年代通商产业省制定的《振兴机械工业临时措施法》有力地推动了机械工业的快速发展，为建立现代制造业奠定了坚实的基础。还有一个典型案例就是通商产业省为了改变当时日本产品在国际市场上的模仿与山寨形象，通过国家推进体系，扶植和引导了日本工业设计的发展。例如，1957年设立Gmark设计大奖，旨在鼓励日本企业提升工业产品的设计水平，提高工业出口产品的质量、品质和附加值。可以说，如果没有通商产业省不遗余力地推进工业设计，就没有后来设计精美、风靡全球的日本电视机、冰箱、洗衣机、照相机等电子产品。

这一阶段，日本实现了从劳动密集型产业到资本技术密集型产业的过渡，在产业升级的过程中实现了经济的稳定增长。从定性角度评价，这一阶段的日本产业政策在一定程度上的确发挥了不小的作用。

第二阶段：内外环境变化下的产业结构调整（20世纪70年代至90 年代）

针对特定产业的产业政策，经历经济高速增长期的贸易与资本自由化的进展以及日美结构协议之后，大幅后退。其背景是，随着日本经济的成熟，增长型产业与衰退型产业变得难以区分，以产业为单位制定振兴政策愈发困难。产业结构的高级化告一段落，资本积累到足以赶超欧美，产业政策的方向开始转向放松管制、公共部门民营化等结构改革。民间产能过剩难以解除，提升积累资本的运行效率，带动新的增长，也是世界大趋势的一部分。没有充分运用竞争原理的航空和通信领域开始推进私有化，日本国铁和邮政等也开始私有化，服务得以提升，经营得以自主。强化市场功能，建设竞争环境开始成为政府的主要工作，收起了传统的产业政策手段。与此同时，产业政策开始将竞争政策作为重点，变为“企业商业”政策。

这一理念的变迁，也是受到了经济学研究的影响。传统产业政策效果如果在事后评价，政策的有效性通常无法被明确表述，获取信任。这一研究结果，导致以针对政府对于市场失灵有没有采取贴切应对措施的质疑。尤其是，（1）市场失灵有可能同样带来政府失灵，后者不得不为其负担社会成本，（2）政府对有没有准确地选择该振兴的特定产业—等评判无法有效辩解，成为加速传统产业政策悲观论的原因之一。用产业政策该振兴的产业，除了市场失灵之外的原因（政府介入的影响以及官员管制等目的）无法有效解除质疑，开始步入“失去的二十年”，对产业政策的关注也在世界范围内失去了。

第三阶段：全球金融危机与日本东部大地震后应急对策（2000 年以后）

2008 年全球金融危机以来，各国对“产业政策”的关注度开始再次提升。“产业政策”不仅仅在欧美，在一些新兴国家也成为“焦点”和“热点”，很多与“产业政策”有关的著作相继出版。日本东部大地震之后，日本制造业受到沉重打击，“产业政策”作为日本政府的救灾措施之一，占据了重要地位。

产业政策再度崭露头角是在2008 年全球金融危机之后。首先，避免因没有预测到的外生的需求危机原因而使企业陷入经营危机所需的政策，日本和欧美各国已广泛采用了。例如，对新能源汽车采取的特定领域扩大内需对策、对通用汽车公司（GM）等个别企业的经营支援等。有专家担忧，实施这些政策，将难以与本来该衰退的产业、该退出的企业的延命政策相区别。但是无法预测的外生的需求危机，根据需求危机的大小，健全企业也将陷入经营危机的话，将构成负的外部性。那样一来，期限性的对企业的救济政策应该被评价为拥有一定程度效果的政策。但是，2011 年3 月日本东部大地震和海啸的影响，对中小企业的企业金融等政策的影响一直延续着。

同时，因日本福岛第一核电站事故以及其后的东京电力计划停电事件，传统能源供给体制受到质疑，于是结合电力天然气系统改革，福岛等受灾地区重建，日本开始推进上网电价制度（FIT）等新能源补贴政策。

2010年6月日本政府内阁会议通过的《新增长战略》，不是对过去成功经验的总结，而是清醒认识到了“失去的二十年”的背景，基于客观反省，开始摸索新的步伐而制定和执行的。《新增长战略》目标是对传统政策体系的调整。纠正对公共业务的过度依存以及侧重供给侧的做法，希望培育新的需求和就业。但是，执行9个月后，日本遭遇了史无前例的“3·11”大地震，这让日本的经济发展必须面对新的局面。为了适应新的状况，日本政府对《新增长战略》进行了修改，于2012年7月31日出台了旨在指引日本未来经济增长方向的《日本再生战略》，希望通过受灾地区的复苏，让日本整个国家比大地震前更具魅力、更具活力、实现再生。

日本政府认为，制定具体政策之前，首先需要严格检验当前政策的状况，尤其是从“实施切实有效的政策”角度，不仅要评估政策是否按照工程表期限得以落实，还要把能否明确说明政策带给国民的效果作为评价基准，而以往总是容易过高评价成效。因此，2012年5月开始计划制定《日本再生战略》时，对《新增长战略》各政策的实施状况进行了严格评估，杜绝了政策成果的过大评价，告别了夸张的习惯。结果显示，《新增长战略》预定实施的大多政策中98%以上已经实施或者部分实施完毕；另一方面，有些政策显现成效尚需一定时间，还有一些政策在制定后因发生日本大地震等影响较大而未必会产生成效，也因此不能充分确认政策效果。为此，要加速执行在政策落实上比工程表延迟的事项，一些因各种理由无法完全评估成效的政策，要对其进行调整，解决其落实的瓶颈问题。

同时，为落实“实施切实有效的政策”，《日本再生战略》在各政策领域中，除了充实2020年度应实现的大目标之外，还将实现该项大目标所需的中间数值目标(原则上2015年度应实现目标)作为原则，按照每个政策系列来设计路线图，实现目标的明确化，并按照年度制定具体措施(行动)。

《日本再生战略》旨在应对内外变化，注重协调五大关系。

第一是与社会保障制度之间的关系。对于迎来全球最早的超老龄化社会的日本来说，提高社会保障制度的可持续性是最为紧迫的课题。在社会保障与纳税一体改革同步实施过程中，通过《日本再生战略》实现经济增长，从而可以实现财政层面支撑社会保障制度的可持续性。

第二是与财政之间的关系。经济增长与财政稳健的对立是不可回避的课题。日本国家以及地方的长期债务与GDP之比高达196%(2012年度末预计)，预算的僵化也因此在所难免。《日本再生战略》通过列举成果，同步保障经济增长与财政稳健，希望能够提升社会保障制度的可持续性，从而有助于预算的更加灵活。

第三是与全球经济增长之间的关系。伴随人口减少，对于国内市场需求低迷的日本来说，不仅要努力扩大内需，获得外需更是至关重要的命题。为此，需要构建以新兴国家为首，致力于从世界各国获取市场需求的贸易关系。尤其是，获取高速增长的亚洲地区的市场需求将成为关键所在。

第四是与新能源增长之间的关系。伴随近年来全世界需求剧增，原燃料价格不断飙升，日本经济正承受更甚于此前石油危机时代的原燃料价格大幅上涨的影响。此外，日本还遭遇了东京电力公司福岛第一核电站事故，致使日本当前不得不严重依赖石化燃料，原燃料价格飙升，伴随进口增加，价格竞争力与交易条件也不断地恶化，企业收益、劳动者收入与就业环境都受到了压力，对贸易收支也造成了影响。为此，“从核电转换为绿色”，对于旨在实现摆脱核电依存，将可再生能源等“绿色增长战略”列为最重要战略的《日本再生战略》来说，一定要时刻认识到实现经济增长与能源结构的匹配性。一般而言，经济增长率越高，电力需求越会增加。所以，要有效开展加速新能源开发与改革电力需求侧的对策。

第五是与人才培育、平台基础设施等之间的关系。所有增长都离不开人才培育和平台基础设施建设。创新不能仅仅局限于新产品、新技术的开发。通过突破传统思维模式的自由创意，才能实现意想不到的发展和增长。为此，需要培育人才，触发创新的信息通信技术，加快金融等平台基础设施建设，完善研发支援与法律法规改革等方面的政策。

图2-2 《日本再生战略》中的四项再生领域

日本政府寄希望于推进《日本再生战略》的各项战略，明确政策对象，实施弹性政策，以实现日本经济的再生。

(1)明确政策对象，实施弹性政策

为了实现强有力的日本经济再生，需要战略性执行有效措施，需要明确实现目标的政策对象(目标)，有效运用管理制度、预算、税制等政策手段(工具)，重点地、集中地落实政策。

《日本再生战略》中，首先是“摆脱通货紧缩”的政策。同时，为同步推进“全球化”“区域化”等方针，将日本再生具体战略汇总成了一个工程表，战略性重点为38项政策，为了以这些重点政策为中心进行落实，需要推进实现所制定的数值目标。由于目前财政状况极为严峻，实现政策可投入的资源有限，为了推动经济增长与改善国民生活，就要做到：将严峻的能源制约、超老龄化社会的到来等日本面临的制约转化为动力，作为向全世界做出示范的“前沿国家”，构建新经济社会结构。让区域社会中的每个人以及每个中小企业最大可能、最大限度发挥其能力。向全世界传达可靠的食品安全，可实际感受的新经济增长，构建自信和自豪的区域社会。为了提升生活质量、带动经济与区域的活力发展，需要加速优先实施绿色(能源与环保)、民生(健康)、农林渔业(6次产业化)等三大领域与这些领域内的中小企业(小企业)等四大政策跨领域项目(即日本再生项目)，顺利推进对各项问题的解决（图2-2）。届时，还将这些项目作为平台来培育人才，来推进信息通信技术的应用。

①绿色(实现创新能源与环保社会项目)

2020年目标：创造50万亿日元的需求和140万人的就业。

日本大地震、核电事故暴露了日本能源供给体制的脆弱性，电力供应紧张成为日本经济社会发展的现实。为了摆脱核电依赖，实现能源新政，需要实现创新型能源与环保社会。全世界都面临着能源问题，为国际社会找到解决途径是日本的国家使命。为此，需要电力供给侧、需求侧双方集中投入资源，引导汽车、交通、住宅、城市开发、医疗等跨领域的能源技术的连锁性创新，推进新产业的培育与产业结构的变化。

努力在国外获得世界标准的同时，日本在国内实现整体型“智能化”，从传统的中央集权型供给，建设成由家庭、企业等可以选择电源供给方式的环境，实现最大效率利用日本国内的各种能源。此外，通过改进住宅的抗震性能、节能性能以及城市规划，让电力用户积极节能节电，实现生活方式上的变革。通过根据地方区域特性来积极应用未被有效利用的能源，对促进区域活力做出贡献。

同时，可再生能源作为支撑分散型能源系统的重要供给来源之一，其重要性愈发提升。通过促进导入制度的调整、发挥地方区域特征、推进技术开发，让可再生能源更加贴近生活。此外，蓄电池是促进分散型能源系统的核心重要技术，需要努力实现蓄电池战略。同时，还要推进可以促进更多的热能效率利用，完善最终能源消费的形态。

经历日本大地震之后，日本社会重新认识到灾害发生时，石油、LPG等燃料储备的重要性。因此，需要根据每个地方区域的供需状况进行储备，让民间企业建设国内天然气管道，实现石化能源的稳定供给。

为了建成与以往截然不同的新社会，就需要大力发展能够高效、稳定应用能源的世界最高端能源技术。同时，调整管理制度以及税制，鼓励通过自由创意应对未来的不可持续发展问题。日本技术的强项应该灵活运用，不能局限于国内，要让智能社区等能源系统的基础设施出口，不断向海外进行宣传，让日本品牌再生，带动日本经济增长。

②民生(实现世界最高水平医疗与社会保障项目)

2020年目标：创造50万亿日元需求和284万人就业。

日本医疗水平在世界属于领先。今后，在未来老龄化社会中，让国民无论居住在哪里，都能够享受良好的医疗护理服务，同时在自己的居住区域内能够接受综合性医疗、护理、预防、居住、生活救助服务。

在一些公共保险无法支持的领域，要发挥民间企业的活力，利用他们的创意，培育和提供可应对多样化需求的服务，由此形成具体的服务，不断利用医疗护理服务，从而可在区域内进行丰富多彩的生活。

为了在全球经济中以高附加值化胜出，医药品以及医疗设备产业被寄予厚望，在未来日本经济增长产业中占据重要地位。在向国民持续提供世界最高水平的医疗，领先世界培育创新的医药品以及医疗设备的同时，在再生医疗、特殊医疗等世界最高端的医疗领域中，日本要不断地领先世界。此外，为了提升老年群体的生活质量，减少护理与保健场所等的负担，需要推进高效护理服务的进化，需要应用日本拥有的机器人(20.390，0.20，0.99%)技术等开发多样化的医疗设备与保健设备，从而对培育日本新制造产业做出贡献。

日本是世界上老龄化进展最快的国家之一。推进这些措施，构建能发挥日本医疗的强项、克服弱项的新医疗系统，积极向全世界传播日本医疗体制，就很可能会被评价为国际上应对老龄化的先进事例。由此，通过让医疗服务与医疗设备一体化向海外开展，将医疗与护理系统打包向海外开展等，广泛向国外拓展医疗产业的市场，实现较大经济增长。

③农林渔业(区域活力倍增中的农林渔业6次产业化项目)

2020年目标：6次产业化的市场规模10万亿日元。

为了让地方区域内的农林渔业更加具备活力，需要通过调整区域资源，推进新6次产业，实现高附加值化，增加农林渔业者的收入，带动提升日本全国各地的区域活力。同时，让有志于此的年轻人或者女性持续地、放心地参与到农林水产业，完善农林水产业的就业环境，让农林水产业成为新就业的接受地。

此外，在全世界对食品安全的关心持续升高的背景下，积极推进“安全、美味、健康”的日本农林水产物与食品出口，加强全世界获得高度评价的日本食品文化与健康、教育、旅游观光等各领域的合作，向全世界广泛宣传。通过开发农林渔业与商业、工业、旅游观光业相组合的6次产业，让地方区域社会重新获得自信和自豪。根据区域特性，推进产业集聚，使其成为日本经济增长引擎，最大限度调动区域智慧，培育当地产业的活力，并让各个区域在竞争中合作，提升区域的整体实力。

④以中小企业为旗手(可惠及到小企业的以区域为中心的中小企业活力倍增项目)

2020年目标：中小企业海外收入比率达4.5%，创办率稳超注销率。

日本经济的旗手是中小企业。中小企业是支撑绿色、民生、农林渔业领域的强有力平台，在其他领域也发挥着较大作用。为了提升区域经济和社会活力，就需要使政策不断地惠及到中小企业，让中小企业成为区域的核心，让中小企业活跃起来。充分发挥中小企业的机动力、灵活性的同时，灵活调动年轻人、女性的经验、感性和视点，建成根据区域的需求，可提供具体新服务或新商品的社会。在全球竞争下，日本以大企业为中心的现有企业结构开始动摇，目前新市场的应对、新产品的开发都需要较大调整。除了与金融机构、公共扶持机构的纵向合作之外，中小企业之间要基于横向合作，让中小企业互相合作与切磋，踊跃发挥各自的智慧和技术，开创和拓展业务。其中，各种规模与行业领域的大多企业位于地方区域内，长期看，让中小企业肩负制造技术的继承、培育新服务、培育人才等任务，从而支撑区域经济的发展。

此外，继续推进“Cool JAPAN”战略，让大多中小企业展现活跃性，成为经济发展的旗手，发挥日本的强项与魅力；继续推进“All JAPAN”战略，让日本农林水产物、食品等日本品牌得到再生。同时，通过区域间、国际间的人员交流，实现经济活性化，创造具有魅力的国家。

(2)确保政策执行的手段

政策重点实施之际，为实现政策目标，需要恰当地选择高效的、有成效的手段与方法。

①加强体制改革与预算管理

从有成效地推进实现日本再生所需的政策角度出发，不断加强与行政改革政策的配合，推进去除烦琐政策，促进相关中央政府机构的通力合作，排除相似性政策的重复实施。同时，根据社会经济状况以及国际关系的变化，让所需调整的法令解释更加清晰化，让有关数据得到充分利用，从而最大限度地、最快地推进管理制度的改革。为了切实实现重要度较高的目标，对重点的四项日本再生项目的政策领域，需要进行更加贴切的重点化预算。因此，在未来预算编制过程中，需要开创跨中央政府机构的预算编制机制，采取系列的政策，使得预算带有张弛度。届时，日本再生战略执行的PDCA循环也要加深与行政改革政策之间的配合。此外，基于严峻的财政状况，在投融资方面，主要采用不依赖税收的其他财政手段。

②增设综合特区

综合特区是发挥区域自主性与区域资源的一个有效场地。因其是以管理制度的特殊政策为核心，将税制、财政、金融上的扶持政策打包，有望成为经济增长的突破口。

③强化金融功能

在资金层面，也需要大力扶持“走出去”、扶持区域内的中小企业。为此，在资金上广泛支持企业、国民的广泛经营活动，加强政府金融机构之间的相互合作，加深政府金融机构与民间金融机构的合作，强化金融功能，推进扶持政策。

我国的产业政策实施过程与日本产业政策的第一阶段非常相似，尤其是从钢铁、汽车产业等一系列的政策文件来看，政策的出发点是考虑到国内企业与主要国际企业在效率上的差异很大程度上是来自于企业规模，而不断地采取引导兼并重组等产业组织政策，以期望扩大规模，扩大国际市场份额，避免过度竞争。

但是，我们在接受日本经验的时候，缺乏批判性，缺乏理论的高度，到了21世纪初期，在经济过热背景下，出现了一些过剩产能等产业发展的偏差。究其原因在于，我国的比较优势要素、比较优势部门已发生深刻变化，如果还是按照以往的方式，以完善资源合理配置机制为目标的产业政策来引导产业发展的话，显然未能及时地顺应市场的需求。

日本产业政策是一直在变化的。每个阶段总会根据比较优势要素、比较优势部门的变化而调整。当前，我国的比较优势要素、比较优势部门也在发生明显变化。一方面，人口红利在消失、人力成本在上涨，廉价劳动力优势正在不断弱化，经济相对发达地区的土地资源优势消耗殆尽等；另一方面，劳动力素质正在大幅提升，工业化水平正在提高，带来基础设施和投资环境的改善以及资本积累能力的提升。产业政策也应顺应市场需求进行升级，在这一点上，日本的经验同样值得我们认真借鉴。

第二节　清醒认识产业政策的负面影响

首先，扶大扶强限制了中小企业发展，遏制了创新。

日本通商产业省以产业政策的方式，将资源倾斜给“帝国企业”。日本通商产业界历来具有“国企”情结，它们将三菱、住友、三井、新日铁、东芝这些二战前就存在的大企业当成所谓“帝国企业”，保护和扶持这些大型企业，限制中小企业对大企业市场地位的挑战和竞争。一方面，通商产业省官员认为，只有这些大企业才具有实力，有雄厚的配套资金，只要通过产业政策引导，就能做大做强，就可以充分利用规模经济，打造具有国际竞争力的大型企业集团，提高市场集中度，带动经济增长。另一方面，据媒体资料显示，这些“帝国企业”的背后是影响着日本政治和经济的大型财团，而通商产业省官员退休后到“帝国企业”或大型财团任职也一度成为惯例。所以，通商产业省的这种传统很易形成利益集团，很多资源很难保证得到了公平的分配，政策和基金等资源也很难保证能够向创业创新型中小企业倾斜。例如，通商产业省扶持的超大规模集成电路项目基金只集中于少数几个大企业，而那些创业创新型中小企业很难得到政府的扶持与资助。有经济学家推测，这可能是日本在新经济时代“踏空”而没有产生互联网巨头的深层次原因。而中国都产生了百度、腾讯、阿里巴巴等一大批互联网巨头企业。

其次，造成产能过剩。

因为有产业政策扶持与补贴，为了享受到国家政策支持，很多企业会扩大生产，扩大规模，增加投资。通常而言，如果一些政策在国家层面采取产业补贴政策，那么会诱使各级地方政府在国家政策的基础上，层层追加补贴，导致补贴过度，使更多的企业为了获得补贴而进入某一产业，并因此而形成发展过热，甚至导致企业投资不考虑市场需求状况，最后的结果就是产能过剩。与此同时，还会为“寻租”行为提供空间。这样一来，产业虽然有可能在短期内获得了一定的发展，但是缺乏真正的创新能力和竞争能力，使得原本是好意的产业政策并不能使补贴资金起到扶持产业发展的作用。

实例：日本软件产业政策的变迁

2009年进入工业和信息化部工作以前，作者本人曾经为日本开发过10余年计算机软件。到工业和信息化部伊始，就曾经翻译梳理过日本软件产业政策的变迁。

日本软件产业的初期政策与美国不同，相对于培育独立的软件产业，更注重提升计算机厂商的技术能力。

日本通商产业省将独立软件产业视为政策对象始于1970年。当年7月，该省的电子工业课拆分为负责计算机产业的“电子政策课”与负责软件产业的“信息处理振兴课”。同时，公布了《关于日本信息处理振兴业务协会的法律(IPA法)》，并于10月设立日本信息处理振兴业务协会(IPA)。 之所以如此，是因为当时的日本政府认为，赶超IBM是最重要的课题。1971年的《振兴特定电子工业以及特定机械工业临时措置法(机电法)》制定后，日本政府将6家企业分为富士通与日立，NEC与东芝，冲电气与三菱电机等三个集团，5年间对它们进行了总额达650多亿日元的资金援助，快速发展了国产计算机设备。1974年，日本国产计算机设备成功后，日本政府才推进外国计算机企业的资本贸易自由化。1976年，软件相关资本等也开始迈向完全自由化。

1977年11月，实现国产化的6家公司也开始进行硬件业务与软件业务的分拆，比IBM晚了8年。1978年，日本政府制定了《促进机械信息产业高级化临时措置法(机情法)》，并在当年6月，以促进通用软件的销售与收费化为目的，成立了“软件流通促进中心”。 但是，日本一直没能推进通用软件的销售。大型机上的软件产品大都来自国外进口，日本国产软件能够销售的也只有富士胶卷公司以内部使用为目的而开发的，后来被Software AG(现BeaconIT)销售的自动应用管理软件“A-AUTO”。可以说，日本软件产业的特征主要是外包开发的软件较多，进口软件产品进行销售，自主开发，产品化则非常少见。

经济泡沫破灭后的1992年，日本软件产业的危机感顿时高涨。日本通商产业省的专家委员会在这一年的12月公布了《紧急提示：软件新时代》，提倡尽快调整重视硬件的传统方针，敦促调整信息服务产业的发展结构。为了摆脱以“人月”为单位的按照技术人员工作量来计算软件费用的模式，日本政府强化了以培育软件产品与系统集成服务为目的的政策。但直到现在，产业结构调整也没有得到有效落实。

续表

半个世纪后的今天，软件市场迎来了新的转变期。软件提供的大多信息处理功能渐渐过渡到网页上，开源软件进入了普及期，而SaaS（软件即服务）也呈现出了崛起之势。软件产业已经超过了“软件系统是否要外包开发？”“开源还是闭源？”“收费还是免费？”的探讨，软件产业的未来发展蓝图被重新改写。

那么，作为高科技产业之一的软件产业未来还会持续发展吗？还是会出现创新性破坏，致使传统软件产业衰退，而诞生新型产业？或者就像嵌入式软件那样，软件产业会消失而仅仅成为某个产品或行业的一部分？

蒂姆·奥莱利(Tim O’Reilly)认为，软件的长期发展趋势有三点：①商品化；②网络化的协作；③SaaS，软件将从“产品”变为“过程”。

确实存在一些商品化的程序或者控件等软件产品。但是，还有一些未商品化的软件，例如Amazon与Google根据用户输入而动态响应的网站系统。它们不是一个产品而是一个“过程”。微软的Word或许在10年后还会被使用，但是互联网时代如果没有类似Amazon、eBay那样的不断更新的网站功能，应用软件将无法彻底发挥其功能。软件企业的业务中本身就具备这样的特征—新范式支配下的业务。

没能紧跟这一变化的不仅仅是日本企业。“大型机时代”以IBM与DEC为代表的美国东海岸是技术与IT业务的发源地。但是，“个人电脑与互联网时代”到来后，其领导权开始转移至美国西海岸，尤其是硅谷。IBM在20世纪90年代初采取了大规模重组，DEC也收购了康柏。在赶超IBM的路线下，高度依赖大型机的日本计算机厂商的业绩在当时无一例外地出现了恶化。

每个模块都存在专业企业。设计成企业间可共享接口的计算机系统因不对用户加以限制而被称为“开源系统”。IBM通过将市场转向开源系统夺取了领军地位。其过程包括向Linux投资10亿美元、500多个自主软件专利的开源化等，先于竞争对手采取了致力于开源的举措。从企业内向企业间开展合作，还重视将创新的发源地转移至以技术人员为主要组成的开源社区。

启示：政府主导模式的缺陷—技术创新的不确定性

技术创新的成败取决于诸多复杂的因素，而政府主导模式将放大“不确定性”。“技术创新的不确定性”对于政府主导的模式一样有效，甚至有时这种放大的破坏作用更是惊人。

在日本经济高速发展时期通商产业省主导产业技术发展方向都取得了成功，通商产业省成功的秘诀就是通过选择主导产业，促进和扶持主导产业迅速成长，实现推动产业结构调整和产业升级。随着日本企业的创新能力的提高，日本企业应对世界科技变革的响应能力也在增强，而日本通商产业省作为行业主管机构并没有及时调整和转换在创新体系中应该扮演的角色。由通商产业省主导技术创新或许在二战后日本经济恢复时期起到了很大作用，在经济追赶阶段是十分必要的，而在日本经济高速发展之后，技术创新的不确定性越来越大，通商产业省不可能做到面面俱到。在创新系统中应该作为创新主体的企业依然处于从属地位，通商产业省仍然处于主导地位。这样一来，政府机构体制机制的落后，明显缺乏对市场趋势变化的快速响应能力，尤其是信息技术革命时代所带来的“技术创新的不确定性”的破坏性，使得政府主导模式的缺陷导致了通商产业省神话的终结。

信息技术革命既是机遇，也是挑战。从20世纪70年代开始，通商产业省的软件产业政策不断出现新的变化，不断地顺应技术变革，强调科技对产业结构调整的先导作用。在通商产业省制定的软件产业政策中，大力发展第五代电子计算机、系统集成商等下一代信息产业基础，选择了多个技术前沿领域，还制定了e-Japan和IT新改革战略等雄心勃勃的技术跨越计划。

但是，通商产业省并没有准确把握信息技术革命浪潮的方向，由于第五代计算机计划与以美国硅谷为代表的国际市场主流应用和技术路线不尽相同，而逐渐边缘化，与国际市场失之交臂。由此导致了如今日本电子企业的风光不再，也错过了互联网浪潮大发展的绝佳时机。