新产业的政策需求

促进新业态、新产业发展的关键在于为其发展创造更加有利的外部环境。纵观世界各国政府支持经济活动，新经济形势下，政府功能表现为支持特定产业。政府不仅需要纠正市场各种缺陷和失灵，还要力图实现产业部门之间在发展中的均衡以及对产业发展的外部效应的控制。同时国家竞争优势理论要求政府在发挥国家竞争力优势时，应该把注意力集中在一些新的产业、新的经济上。

第一节　产业生命周期理论

国内外一些研究资料显示，产业政策的范畴包括从研发到催生产品诞生、企业在市场上竞争到最终退出市场整个生命周期。它有四个窗口，第一个是技术机会窗口，第二个是市场机会窗口，第三个是环境机会窗口，第四个是政策机会窗口。根据这四个窗口，形成三个失灵、一个市场拥挤效应。第一个是产业化机制失灵：有技术无市场，不能形成产业化；第二个是技术市场失灵：有市场无技术；第三个是环境供给失灵：环境问题形成的供给悲剧。一个市场拥挤效应，是指政府通过产业政策制定，形成一种信号鼓励，通过信号给企业一种明确的指向，可能导致企业一拥而起，导致产能过剩，形成市场拥挤效应。政府要针对这三个失灵和一个拥挤效应，来制定相应的产业政策，要抓住产业政策的着力点，发挥产业政策的有效性和针对性。

按照产业生命周期理论，产业发展一般要顺次经历以下四个阶段：萌芽期、成长期、成熟期和衰退期。在产业的形成阶段：企业数量少，集中程度高；技术不成熟，产品品种单一；质量较低，且不稳定；市场规模小，需求增长缓慢，需求的价格弹性也很小；产业利润微薄甚至会产业亏损；进入壁垒低，竞争程度弱，产品定价各自为政。当该产业的产出迅速增加，增速加快、市场占有率升速猛烈，收入显著增加，技术进步迅速并且日益成熟，该产业在整个产业结构中的作用和影响明显扩大，此时标志着该产业从新兴萌芽期进入了成长期。处于成长期的产业的显著特征是：该产业的增长速度大大超过整个产业的平均速度，市场需求不断扩大，技术变革很快，一些新竞争对手进入了该行业。该产业经过一段时间快速发展后，其产出量趋于平稳，增幅较大，增速减慢，市场需求几近饱和，此时表明产业已由成长期进入成熟期。因技术进步，新产业的产生不可避免，由于技术革新创造了替代产品或通过显著的成本与质量变化而产生了替代产品，或者由于社会或其他原因改变了顾客的需求和偏好，使得顾客对某种产品的需求下降。在市场集中度没有达到完全壁垒的情况下，接纳新产品也是必然的，随着新产品的成长，旧产业产品逐渐被替代，其市场占有率逐渐下降，产品进入生命周期的衰退期（表5-1）。

表5-1　基于生命周期的产业发展阶段性特征

新兴产业所处的阶段是产业萌芽期，也叫产业初创期。虽然新兴产业的市场前景十分广阔，但是初创阶段由于技术不成熟、市场规模没有完全启动、企业规模小等内在原因，使新兴产业发展面临很多不确定性和风险，对产业政策支持也有特殊的要求。首先是技术风险问题。新兴产业在技术上不太成熟，不仅需要投入巨大的技术开发资金，而且失败的风险也很大，企业可能不愿承担或者不愿意投入，这就要求政府部门提供技术开发方面的融资支持，帮助企业承担一部分技术风险。而且，新技术的发展方向也不确定，有可能朝着多个方向发展，没有统一的技术规范，需要政府进行一定的技术开发引导，尽早制定出技术标准。其次是市场风险问题。传统产业市场已经做到供求自动调节、市场趋于成熟，而新技术和新业务在推广初期，市场没有显性需求，生产出来的产品能否被市场接纳或完全销售出去存在问题，因此，新兴产业发展还面临着市场引导和培育的任务。再次是资金和成果转化问题。当科技创新出现时，大企业往往创新动力不足，而中小企业适应能力强，具有创新的激情和活力，创新和变革的速度快，因此新兴产业往往是创新活跃的中小企业比较集中。但是需要承认的是：中小企业底子薄、实力弱，而且新兴产业投资风险大，回收期长，通常缺乏合理的风险投资机制，大部分创新都会遇到资金不足的问题，甚至资金链断裂。

因此，新兴产业更需要“新产业”的政策支持。

第一，放管结合，创新新业态行业准入制度，顺应市场主体需求，营造公平竞争的市场环境和激励创新的制度环境，为创业创新清障搭台。

第二，推进科技创新，着力突破重大关键核心技术，推进创新成果转化应用。

第三，从金融、财税、科技、教育等多方面入手，为新业态发展营造良好环境。例如，产业配套环境。新兴产业在初创期产业链不成熟，配套环境不完善，设施尚不能同步。比如新能源汽车的推广面临电站等配套设施不健全的问题，汽车厂商不愿承担投资风险，需要政府引导、引入社会投资，完善产业发展的配套环境，为新兴产业发展提供配套支持。

第四，遵循产业集群形成、演进升级的内在规律， 综合考虑各地的区位优势、产业基础和资源禀赋， 积极推动以上下游企业分工协作、品牌企业为主导，专业市场为导向的新业态集群建设，提升新型业态的核心竞争力。

第二节　以新能源汽车产业为例

新能源汽车产业是一个战略性新兴产业，是新能源产业与汽车产业相结合产生的重要领域。日、美、德等国的发展经验表明，新能源汽车产业的发展既得益于市场机制的引导，也需要政府政策的大力扶持，后者对于产业的形成与壮大至关重要。本研究以电动汽车为例，研究主要国家政府支持新兴技术与产业的政策与效果。

全球汽车市场正朝向多样化发展。北美主要由大型车辆承担远距离运输任务。日本和欧洲小型车需求强劲，消费者越来越多地选择生态环境友好型车辆。而中国和印度等新兴汽车市场中，低价小型车仍是大多数消费者关注的焦点。同时，汽车产业的外部环境更多地受到激烈的市场竞争、不断飙升的原油价格等因素的制约。

20世纪90年代以来，日本、美国、德国先后出台了一系列法律、规划、政策文件，不仅加强了对电动汽车关键技术研发的支持，而且更为重要的是加强了对形成本国电动汽车产业的有效支持。尤其是2008年9月以来，面对金融危机、油价高涨和日益严峻的节能减排压力，大力发展新能源汽车成为世界汽车工业竞争的一个新焦点。为了在新一轮全球竞争中继续领先，日本、美国、德国出台了一系列全面促进新能源汽车产业发展的政策措施，并具体明确了发展目标，量化了各项指标。

（一）美国电动汽车发展的战略

美国政府在奥巴马上任之初就将新能源汽车定为战略发展方向，希望借此摆脱对油气进口的依赖，并定下了2015年普及100万辆纯电动汽车的目标。在财政紧缩压力下，奥巴马仍然从预算中挤出75亿美元用于扶持相关产业，其中有四分之一用于提供每辆车7500美元的政府补贴，其余部分则用在修建充电站、直接补贴车厂和电池厂商等方面。美国能源部还为该产业提供了数十亿美元担保贷款，解决企业创业初期的融资瓶颈。在众多扶持政策中，购车补贴最为实用。依靠补贴和灵活的金融方案，消费者能以零首付、月供约500美元的成本获得一辆特斯拉电动车。再加上特斯拉还提供整车回购业务，消费者的购车顾虑大为减轻。担保贷款的效果则次之。特斯拉创业初期也是靠近5亿美元担保贷款解了燃眉之急，并借此成功上市。同样接受担保贷款的纯电动车厂商Coda却于近日申请破产，破产前仍未还清余款。被外界认为最有效的直接补贴却效用最低，接受大笔补贴的电池厂商A123早早便被破产并购，成为美国扶持新兴产业发展的一大败笔。在这场淘汰赛中，特斯拉走在了前面，这也鼓励了更多“特斯拉”企业加入其中。美国政府也在特斯拉成功后果断修改了电动车普及化的目标，开始强调制造高端电动车。

美国发展新能源汽车的目标、路线和措施如下所述。

1.电动汽车战略目标

首先是减少能源在交通领域的消耗，提高美国的能源安全；其次，通过新能源项目的研发，带动相关产业的发展，实现美国汽车产业的升级，带动美国经济的发展；再次，减少温室气体排放，为美国的发展赢得一个较好的环境，进一步取得在国际上特别是环境保护方面的话语权。

2.电动汽车发展路线

通过联邦政府的能源部和州政府等部门实施许多示范工程和项目，促进和带动相关产业的发展，宣传、推广美国的电动汽车理念，提高国民的环保意识。通过一系列能源教育计划、能源立法和电动汽车税收减免补贴等优惠政策，最终实现电动汽车的普及，提高美国的能源安全。

3.电动汽车发展举措

为了实现确立的电动汽车战略，美国从立法、财政税收和人才培养等方面进行落实。美国最早的能源法律是1920年颁布的《联邦动力法》。这部法律经1935年和1986年两度修订，成为美国建立完整规制架构的法律依据。此后，美国通过了《电动汽车和复合汽车的研究开发和样车试验法》《能源政策法》等，通过立法，强制在全社会实现发展战略。目前，由于电动汽车相关部件的性能没有达到消费者预期，导致其价格比燃油汽车高。要刺激消费者购买电动汽车，实施财政刺激和补贴等优惠措施是一个必然的过程。通过对电动汽车进行各种方式补贴和税收减免，向市场表明政府的态度，有利于转变人们的观念。其次，通过对电动汽车生产链进行全方位的补贴，有助于提高电动汽车的性价比，有助于市场的推广，最终实现对整个产业的结构调整和升级。

“重新占领能源科学和工程前沿”计划是奥巴马2010年4月29日在对美国国家科学院的演讲中提出的。在当天的演讲中，他宣布了推动能源科技发展的三大举措，分别是：

第一，用4亿美元成立先进能源研究署，通过拨款支持重大能源技术发展，进一步保障美国经济能源安全，减少石油进口和温室气体排放，确保美国在发展和部署先进能源科技方面的领先地位；

第二，投资7.77亿美元支持46个能源前沿研究中心，聚集全美顶尖科学家和工程师解决当前实现清洁能源和能源安全所面临的难题，这些中心涉及来自大学、国家实验室、公司和非营利机构的近1800名研究人员和学生；

第三，支持下一代清洁能源创新人才培养，由能源部和国家科学基金会（NSF）共同发起“重新占领能源科学和工程前沿”计划，培养学生投入于清洁能源相关领域。

奥巴马称，新教育计划将“激发成千上万的学生从事清洁能源事业”。两周后，在提交给国会的2010年预算报告中，他提出了首付金额为1.15亿美元的能源部预算。

总之，美国能源人才的培养，形成了覆盖全国、覆盖所有年龄段、包含不同课程的能源体系，为不同需求的人提供了不同种类的教育活动。特别是奥巴马已将能源人才的培养提高到国家战略的高度，此举具有深远的意义。

（二）日本电动汽车发展的战略

日本的市场经济模式是一种以自由市场制度作为基础、充分发挥政府作用的“行政导向型”市场模式。这一模式主要是通过政府主导，多方面支持和调节经济，起着替代市场、替代企业家的特殊作用，以防止市场竞争的盲目性和破坏性。日本实行的是政府主导型支持模式，在机构上表现为政监合一。20世纪80年代是日本的“战略性加强”的规制改革阶段。“加强”是因为政府并没有退出支持，而是通过加强关键控制机制来重新组织支持手段，重新安排特殊的支持政策组合，政府仍然保持集中型的规制权威。

日本非常重视新能源汽车的开发。2006年5月29日制定了“新国家能源战略”，提出到2030年将目前近50%的石油依赖度进一步降低到40%。日本混合动力车已形成产业化，目前，丰田、本田、日产等日本厂商的混合动力汽车不仅在国内热销，在国际市场上也令其他国家厂商难望其项背。日本非常重视燃料电池和生物燃料等技术开发，计划在5 年内斥资2090亿日元开发以天然气为原料的液体合成燃料技术、车用电池以及氢燃料电池技术；2007年着手生物燃料的普及，拟在2011年度生产生物燃料5万千升。2008年12月，日本政府表示，将联合美国乐土（Better Place）公司，以及斯巴鲁、三菱等日本汽车厂商，共同参与由日本环境省实施的电动车试验项目—“新一代汽车导入促进业务”，这一项目的主要目的是测试电动车及其电池更换站的可行性。

日本为攻克电池方面的关键性技术，已建立了开发高性能电动汽车动力蓄电池的最大新能源汽车产业联盟，共同实施2009年度“革新型蓄电池尖端科学基础研究专项”新项目。该联盟包括丰田、日产等汽车企业，三洋电机等电机、电池生产企业以及京都大学、东京工业大学、东北大学及产业技术综合研究所等著名学府及研究机构，共22家成员单位。该联盟单位每家出50名以上专业人员从事合作研究，开发企业需要的共性基础技术。日本政府计划7年内对此项目投入210亿日元，通过开发高性能电动汽车动力蓄电池，在2020年前，将日本电动车一次充电的续驶里程增加3倍以上。

在全球汽车市场发展趋势和外部环境制约的背景之下，日本政府意识到社会大众对全球环境和资源问题日益关心，汽车制造业应更加重视节能减碳、燃料多样化等新的市场需求。从2009年底开始，由经济产业省协同日本各大汽车企业、学术团体共同召开“新一代汽车战略研究会”。2010年4月12日正式公布了《日本新一代汽车战略2010》。

日本政府认为，“新一代汽车战略”应该是一个为应对气候问题、实现日本25%减排目标、促进电动汽车以及汽车电池发展等的综合战略。所以，该战略共分为“整体战略”“电池战略”“资源战略”“基础设施建设战略”“系统战略”和“国际标准化战略”六个部分（图5-1）。

图5-1　新一代汽车战略整体图

可以看出，日本产业政策不再参与任何核心部分内容了，技术扶持、人才培养也交给了民间。产业政策的内容更多的是考虑商品的安全基准，怎样更好地服务消费者等，基本上都是些辅助性的。

（三）德国电动汽车发展战略

1.德国电动汽车发展目标

（1）为实现能源和气候目标做贡献

德国政府认为发展电动汽车的主要目标之一是为实现气候保护做出重要贡献。以可再生能源满足电动汽车的能源需求，将有助于实现可再生能源的发展目标，改善可再生能源发电在电网中的整合情况，利于长期的能源供应安全保障。同时，利用现代信息通信技术，促进电动汽车与网络的融合，提高德国电网的效率。此外，可再生能源有望满足电动汽车对电能的额外需求。通过负荷管理，电动汽车将优先使用那些由不稳定可再生能源生产的但在其他情况下不能利用的电能。电动汽车额外的电能需求，有助于进一步开发可再生能源的发展潜力。

（2）成为全球电动汽车的领先市场

通过制定《国家电动汽车发展计划》，德国希望巩固传统汽车产业和汽车零部件产业的全球领先地位，充分利用公共领域以创新为导向的采购管理、提高德国电池系统的生产能力、发展循环经济，从而为德国工业的战略性行动提供保障。同时，在电动汽车的背景下培育新型商业模式，为产业发展和新产品、新服务的推出创造机会。此外，还将努力制定标准与规范（如插头、连接线或安全措施），促进电动汽车的国际化，夯实德国汽车工业的市场地位。

（3）不断通过创新提升竞争力

在电动汽车新型价值链上，汽车、能源和信息技术产业的结合将会进一步推动创新。为了实现这一目标，德国希望促进产业界和科学界研究领域的紧密结合，促进产业界和科学界研究人员之间的交流，加强各个领域的研究，进一步改善研究基础设施并使之形成网络。同时，立足长远，为确保电动汽车领域的竞争能力和创新活力，着手启动技术、科学后备力量的培训计划。

（4）营建新型交通系统

德国希望通过电动汽车继续发展“脱石油”战略。通过电动汽车，实现交通文化和城市空间规划方面的突破。特别在城市交通方面，加快电动汽车市场引导的步伐。为此，在德国制定的《国家电动汽车发展计划》中制定了远大的目标，即到2020年，德国计划有100万辆电动汽车上路；到2030年,可能超过500万辆；到2050年，城市交通基本可以摆脱化石燃料。目标还包括按照汽车充电需求建设基础设施。为此，德国政府将通过适当的框架条件对各项目标进行政策与财政上的扶持。

2.德国电动汽车发展路线图

坚持技术领先是德国汽车工业发展战略的核心。在世界范围内的汽车技术方面，德国长期处于领先地位。按照传统战略学的研究成果，在市场竞争中，企业如果能够在市场上达到和保持技术领先，就意味着找到了保持竞争力的重要途径。德国的《国家电动汽车发展计划》正是这一战略的典型代表，主要强调坚持技术领先，侧重于电池技术与新能源电网接入技术、稀有金属的回收利用技术以及推进电动汽车技术的标准化。

与此同时，德国的《国家电动汽车发展计划》中还重点涉及了电动汽车的普及政策。据德国汽车工业联合会的数据显示，2007年德国国内汽车产量近620 万辆，其中75%出口国外。德国政府正是希望通过大力发展电动汽车产业，进一步获取更大的电动汽车全球市场份额。

表5-2（以市场准备阶段为起始阶段）为德国通往电动汽车领先市场的重要步骤。

该计划将未来10年德国通往电动汽车引导市场之路分为三个阶段，即市场准备阶段（2009－2011年）、市场发展阶段（2011－2016年）和市场成熟阶段（2017－2020年）。而加强研发工作，确保德国持续拥有技术优势是其形成全球引导市场的重要先决条件。该计划为德国电动汽车技术研发确定了三大重点领域：一是电池与蓄电装置，二是电动车辆技术，三是基础设施技术与系统网络集成，其中电池与蓄电装置是关键。该计划将电动汽车与可再生能源结合起来，指出不但要通过使用可再生能源使电动汽车成为真正意义上的二氧化碳和污染物零排放，还要使电动汽车的电池参与电网的负荷管理，从而使电动汽车在保证电网的稳定方面发挥积极作用。此外，该计划还提出要为电动汽车发展创造良好的框架条件，鼓励电动汽车领域的标准制定和标准化活动；重视对汽车行业从业人员进行及时的培训和继续教育，以保持并创造工作机会，降低产业结构转型带来的社会成本。德国联邦政府采取的行动和措施建立在已经开始的计划和行动之上，支持的重点包括研发、框架条件和市场三个方面。

表5-2　德国电动汽车发展路线

（四）美日欧电动汽车产业的发展政策比较

1.产业战略定位比较

总体而言，各国行动计划的共同特点是政府直接介入，组织能源、交通、制造等多部门联合推动，研发投入、产业布局、政策优惠多管齐下，促进电动汽车、动力电池与燃料电池、智能电网等产业的交叉融合与综合发展，打造新兴战略产业链。

在宏观层面上，各国政府均立足长远，将发展电动汽车列入国家战略，将其视为本国汽车工业能否在未来保持领先地位的关键。

但是，在具体的战略规划与技术发展路线图上，各国战略的侧重点各不相同。

（1）日本战略突出全方位，期望有效应对气候问题

为推进电动汽车以及环保汽车，日本从2009年4月1日起实施“绿色税制”，它的适用对象包括纯电动汽车、混合动力车、清洁柴油车、天然气车以及获得认定的低排放且燃油消耗量低的车辆。前三类车被日本政府定义为“新一代汽车”，购买这类车可享受免除多种税赋优惠。

在全球汽车市场发展趋势和外部环境制约的背景之下，日本政府意识到社会大众对全球环境和资源问题日益关心，汽车制造业应更加重视节能减碳、燃料多样化等新的市场需求。为此，在2010年出台的《新一代汽车战略2010》战略中设定了到2020年在日本销售的新车中，电动汽车和混合动力汽车等“新一代汽车”总销量比例达到50%等目标，以期能在全球汽车市场的激烈竞争中运用日本的先进技术优势，达到带动国内经济发展、创造就业环境的效果。

（2）美国出手大规模财政扶持，意在培育新型战略展业

美国的电动汽车战略明确显示，到2015年美国要有100万辆充电式混合动力车上路。为此，美国政府推出了一系列的财政补贴政策。为鼓励消费，购买充电式混合动力车的车主，可以享受7500美元的税收抵扣，同时政府还投入4亿美元支持充电站等基础设施建设。

驱动混合动力车行驶的电池组技术是需要突破的关键。为此，美国能源部设立二十多亿美元的政府资助项目，用以扶持新一代电动汽车所需的电池组及其部件的研发，目标是为充电式混合动力车提供高性能的锂电池组。

由此可见，大规模推出财政补贴，发展电动汽车产业已成为美国汽车业界的新共识。

（3）德国技术领先战略突出，意在获取电动汽车的全球市场

坚持技术领先是德国汽车工业发展战略的核心。在世界范围内的汽车技术方面，德国长期处于领先地位。按照传统战略学的研究成果，在市场竞争中，企业如果能够在市场上达到和保持技术领先，就意味着找到了保持竞争力的重要途径。德国的《国家电动汽车发展计划》正是这一战略的典型代表，主要强调坚持技术领先，侧重于电池技术与新能源电网接入技术、稀有金属的回收利用技术以及推进电动汽车技术的标准化。

与此同时，德国的《国家电动汽车发展计划》中还重点涉及了电动汽车的普及政策。据德国汽车工业联合会的数据显示，2007年德国国内汽车产量近620 万辆，其中75%出口国外。德国政府正是希望通过大力发展电动汽车产业，进一步获取更大的电动汽车全球市场份额（表5-3）。

表5-3　日美德等国电动汽车战略比较

2.扶持政策分类

在全球范围内，由于传统能源短缺，促使各国倍加重视本国能源安全而加速发展替代能源。新能源和可再生能源的开发和利用正在成为国际能源领域的新热点，世界各国对新能源和可再生能源开发利用的政策较为系统和成熟。

产业政策是一个国家或地方政府根据国民经济发展的总体要求以及不同产业部门的发展情况而制定的针对某一个产业的微观经济政策，是一个国家和地区的行政管理部门调节资源、实施可持续发展的重要手段。目前，全球各国都在出台相关政策及促进措施，积极推动新能源汽车技术和产业的发展。

首先是宏观战略层面。主要由国家政府层面出台相关的计划、方针及相应法规，政策内容广泛涵盖新能源领域，从国家的能源结构、能源战略角度制定规划、提出发展重点，新能源汽车产业更多只是作为整个政策方针中的某一方面出现。典型的有美国的“替代能源和节能政策”、日本的“新国家能源战略”、欧盟的“新欧洲能源政策”、英国的“新能源白皮书”等。

其次是针对新能源汽车产业制定的专门性法规、研发扶持政策和示范运营项目。包括美国的自由汽车计划、日本的新一代汽车及燃料倡议、欧盟的关于发展新能源汽车的立法建议案等综合性新能源汽车产业促进政策和法规；美国的节能型混合动力车和先进技术柴油车资助项目、燃料电池公交车示范运行，日本的促进燃料电池巴士实用化项目、压缩天然气汽车普及促进样板事业，欧盟的燃料电池巴士示范计划、发展氢燃料汽车立法等针对具体研发领域制定的相关政策和法规。

第三是财政政策。主要包括针对企业及研发机构的经济扶持政策、税收优惠政策，例如日本的超高性能蓄电池开发相关投入、法国的企业税收减免及补贴，和针对新能源汽车消费者的购买价格补贴、税收优惠，例如美国的国内收入局调整混合动力车税收优惠政策、日本的燃料电池汽车消费者计划及相关补贴、德国的对加装柴油微粒子除去装置的柴油车实施车税优惠措施等。这里也包括一些综合性政策或法规中的税收优惠和资金直接支持，例如《美国能源促进和投资法案2007》依据汽车采用的技术形式、汽车重量级别/车载级别、燃料经济标准量的不同对混合动力汽车和燃料电池汽车进行税收减免。

第四是为限制燃油汽车、减少排放而出台的强制性技术法规和标准，如美国的公司平均燃料经济性法规、欧盟的Euro 4和Euro 5排放标准等。

第五是交通管理政策，包括针对新能源汽车消费者的优先行驶及便利措施、促进新能源汽车应用的交通管理政策。例如，美国某些州允许符合条件的汽车可使用高载客率专用车道（HOV）和在指定的停车厂免费停放，日本对高油耗、污染大的汽车采用交通限制等惩罚性措施，英国对符合条件的汽车免除交通拥挤收费区入区费等。

（五）启示

后金融危机时期，美国、德国、日本等发达国家都在发展战略性新兴产业。从他们对电动汽车方面新的政策和举措可以看出，各国的着力点和方式各有不同。其中，德国战略性新兴产业的特点是以基础创新为出发点，以产业政策支撑、生态环境为重点，促进欧盟新兴产业的发展；美国政府主要依靠市场力量实现资源的有效配置， 选择新能源为发力点，重视人才的培养，政府更多的是对研究开发活动和技术创新企业提供贷款担保， 而很少提供直接资助。在同一领域扶持尽可能多的厂商，这样可确保这些企业尝试尽可能多的可能性，加快该领域创新速度。通过政策等方面的支持，突破资金瓶颈，积极营造有利于战略性新兴产业发展的环境；日本积极调整本国的战略性新兴产业的发展领域，以示范运营为主导整体推进，直接支持企业的研发活动， 实行直接的经济补贴， 代替市场规划产业和技术的发展方向、速度和规模。

可以说，在各国的新产业实践中，政府行为一直都是嵌入到产业发展过程中，并且政府在支持新兴产业过程中发挥的作用也体现为多个方面的：发挥政府职能来弥补市场失灵、引导产业发展、激励产业创新。

第三节　支持机制与体系

积极发挥政府导向作用，推动新产业的成长壮大。依据美国、欧盟等国家和地区的实践经验，政府的作用主要体现在四方面：一是适时介入市场，提供一定财政支持和补贴；二是大力投资能源和通信基础设施；三是政府实施大量采购，最大限度地降低生产成本；四是全力整合相关平台，将科技与商业模式合理融入发展战略。相关政府部门可以借鉴这些经验，制定产业政策及规划，明确重点发展的目标：如加大科技研发经费投入，重点支持有发展前景的初创期科技型中小型和微型企业，为其发展提供一定的资金支持；大力推进政府采购，从而扩大战略性新产业的市场需求，引导形成持续而稳定的市场预期，并优先采购自主研发、拥有自主知识产权的产品和技术，提高大量中小企业在政府采购中的比例；重点加强基础设施建设，为新产业发展提供良好的硬件环境和支撑体系；充分发挥孵化器作用，为企业提供各类公共资源与配套服务资源，积极推动企业发展和转型升级。

浙江财经大学牛少凤教授、浙江省委政策研究室于新东处长曾经在《政府干预战略性新兴产业的发展机制研究》一文中概括了产业政策支持新产业发展的五个机制。

（一）五个机制

世界著名制度经济学家和演化经济学家杰弗里·M.霍奇逊（Geoffrey .M.Hodgson）认为，一个纯粹的市场体系是行不通的。“一个市场系统必定渗透着国家的规章条例和支持”，“支持”本质上一定是制度性的，市场通过一张“制度网”发挥作用。这些制度不可避免地与国家和政府纠缠在一起。政府支持新兴产业活动，主要包括支持新兴产业间的活动、新兴产业内的活动。政府支持产业间的活动主要是指政府制定和执行产业结构创新和升级政策，引导资源在产业间有目标地流动，加快产业结构调整和转换。政府支持产业内部的活动体现为政府制定和执行产业组织政策，规定企业发展规模与竞争、技术进步等政策和准则。发达国家的经验无不证明了政府支持对新兴产业发展的积极作用。在国际市场经济背景下，政府支持新兴产业发展的根本目的就是弥补市场资源配置的缺陷性，保护和扶持本国的新兴产业的快速发展。根据目前的研究成果，政府支持新产业的机制主要有引导机制、激励机制、配置机制、支撑机制、规范机制、保护机制。

引导机制：发展新兴产业需要政府进行前期的培育引导。政府通过引导机制，设立专项资金，并与各类风险投资配套，发挥政府投入对社会资本的示范效应，引导各企业团体进入新兴产业这一行业。政府在新兴产业发展中的导向作用主要体现在科技管理的高层化并制定全国的新兴产业发展计划。在科技管理高层化方面发达国家早就有所尝试。近年来由于科技决策事关国家发展的全局， 而原有的科技管理部门职能有限， 许多国家建立了由最高领导亲自挂帅的科技领导体制， 加强对科技发展的协调。发达国家政府已经把对高科技研究的管理列入政府管理的范围之内，这将使高技术研究得到最直接、最权威的领导。由政府制定新兴产业发展的产业政策及规划，明确我国对于新兴产业发展的宏观环境、政策，新兴产业的发展细则，重点发展的目标，鼓励发展项目的范围、内容，政府支持、鼓励新兴产业的政策、措施等，以及一些相关法规、规章。

激励机制：新兴产业发展的实质是新兴技术、战略技术的产业化、商业化。新兴产业的内在动力在于知识创新与技术创新，外部动力很大程度上依赖于政府的激励扶持政策。从我国实际看，新兴产业发展的“瓶颈”在于高新技术的研究、开发和成果转化。政府应制定相应的政策实施产业激励政策与目标，引导技术研发，建立有利于技术成果转让和扩散的激励机制和市场机制；对技术转让活动提供资助，促进科技成果的商品化和产业化。根据日本的经验教训，建议在新兴产业发展中，政府应当定位于提供激励创新的制度安排，在政府推动的产品开发项目或科技攻关计划过程中，不仅要关注新技术的突破，更应考虑新技术的市场需求，鼓励和引导企业走国际道路，推动我国新兴产业的国际化发展。

配置机制：政府根据国民经济的整体需求对社会资源在全国范围内进行调节和配置，对重要的科学技术领域给予更多的关注，以非获利者的身份参与到技术产业化过程中，给市场的个体利益最大化的调节机制注入全局性、系统性的考虑，在新兴技术、战略技术产业化过程中弥补市场机制的失效，从而优化资源的配置。生产方面的资源主要指与生产有关的劳动力、设备、原材料和资金等，而研究开发的资源虽然也称为广义的生产劳动，但这种知识性的生产资源主要是智力、研究经费、信息资源和研究成果等。而且不同的配置，会导致不同的生产或研究方法，使用不同的生产或研究设备，更需要不同的科技投入，产生不同的后果。新兴产业相关企业发展的资源配置，主要来源于科技发展水平、产业经济规模、环境和人口等问题的拓展。对于富裕的国家，其科研经费投入较多，主要采用技术创新战略，如美国、英国等。而日本、中国台湾等则充分利用技术引进，大力推进技术市场化进程，有力地促进新兴产业的发展。技术发展战略由于资源配置的影响，会对不同科技领域有所选择。而发展中国家，应从战略角度考虑、协调科技资源的配置，把有限的资源集中于培育创新主体的能力，以及针对相关产业基础研究、关键技术研究和共性研究等上面。

支撑机制：政府可以通过规范市场和强化宏观引导以营造良好的产业发展环境，包括两方面的工作内容，一是基础设施支撑机制，二是战略资源支撑机制。基础设施支撑是指，政府积极主动为新兴产业发展创造良好的外部环境，完善通信、能源、电力、水、交通等公共设施建设，利用政府网站开展面向新兴产业技术企业的信息服务。完善并积极鼓励设立人才、技术以及其他生产要素市场，包括建立网上产权交易平台，以促进人才技术、设备以及其他生产要素向新兴产业流动。战略服务机制是指人才、技术储备、培育机制。建设与新兴产业发展相适应的领军人才队伍，对能够领军新兴产业发展的人才，通过给予高薪、允许技术入股等方法引进，创造优秀人才脱颖而出的环境；重视技术专家和科学家，制定吸引国内外科技专家、企业家参与科研、生产和创业的优惠政策，形成开放、流动、人尽其才的用人机制，为优秀人才的脱颖而出创造机会和环境。充分利用好现有人才资源，促进各方面的人才向国家新兴产业集中，建立新兴产业发展人才库。此外针对基础研究、关键技术研究和共性研究等，需要由政府投入的资金来组织有关机构进行攻关。由于新兴产业在我国兴起的时间较短，国内还没有形成一个全面的认识，也需要政府组织有关机构进行软科学研究，对新兴产业的概念、内涵、原则、产业布局、关键技术、制度设计、综合评价等进行深入的探讨，并及时将相关研究成果公之于众，提供相应信息技术支撑，帮助企业进行决策。

规范机制：政府支持是有效地防止“潮涌现象”的手段。通过政府设立严格的市场准入条件，约束企业，促进企业理性选择进入新兴产业，有效防止新兴产业领域里出现新一轮产能过剩，从而促进产业整体水平的提升。例如，关于新能源汽车，国内已有40多家整车公司宣布已成功研制纯电动轿车，数量远超过日本和美国，但其商业化之路还很长。因此，政府需要强化定性指标和定量指标的双重约束作用，发挥“看得见的手”的调控作用。

保护机制：新兴产业中的保护机制有两点：一是通过贸易政策来扶持本国的新兴产业的发展；二是建立相应知识产权保护政策，鼓励知识创新和技术创新。把知识产权的保护作为基本国策，简化知识产权纠纷案件处理程序，为知识产权所有人维护权益提供便利，在法律法规上加大对侵犯知识产权行为的惩罚力度，保护企业、个人的创新成果和经济利益，明确专利转化为生产力的利益分配，明确专利发明人的报酬和技术入股的规则。以日本的电子计算机为例，其走的是一条技术引进、模仿、吸收、创新最终国产化的发展道路。创业初期，日本企业既无资金又无技术，日本政府因此制定了一系列的外贸法规来保护、扶植薄弱的电子计算机产业，如限制进口的保护关税制度、非关税保护制度、技术引进审查制度、外汇管理制度等，通过设置关税壁垒、实行进口配额制等来阻止电子计算机整机进口对日本薄弱的电子计算机产业的冲击。

（二）七个体系

工业和信息化部赛迪研究院也曾经有过深入研究，并总结了战略性新兴产业发展趋势及产业政策支持体系。工业和信息化部赛迪研究院的研究指出，政府对新产业的政策支持体系，应该是在正确的战略规划引导和部署下，加大对前沿性、关键性、基础性和共性基础研究的支持力度，把政府创新政策的着力点聚焦到研发的前端和推广应用、市场培育、企业扶持和配套服务体系上，充分利用好国家的财政税收金融、政府采购的政策，强化对产业发展的引导，进一步创新体制机制，创造良好的新兴产业发展环境。为实现以上目标，新兴产业的政策支持体系应该包括以下七个方面。

1.政策规划体系

第一，加强新兴产业的统筹规划和战略布局。在国家层面统一规划，准确把握国外新兴产业发展趋势，结合我国的比较优势，制定新兴产业各领域发展专项规划，明确各重点领域“十二五”时期发展的总体目标、发展思路和重点以及政策措施。加强地区协调和总体布局，避免产业雷同和区域产业重构。

第二，健全和完善支持新兴产业发展的综合性政策。调研和了解新兴产业各重点领域的发展现状、存在的问题以及政策需求，为新兴产业发展排除体制障碍，加强制度和政策创新，通过体制、政策和市场的综合设计，建立适应新兴产业良性发展的运行机制，用新的制度、新的政策支持新兴产业的发展。从技术研发、市场培育、投融资环境、配套服务等方面梳理，改革不利于新产业发展的管理体制，健全和完善各领域发展的综合性政策措施，加快垄断行业的改革，打破垄断、促进竞争。

第三，建立健全新产业发展的标准体系，具体包括产品标准体系、技术标准体系、服务标准体系、管理标准体系等。鼓励企业、专业研究机构、高等院校等在新兴产业相关标准制定、修改等方面开展广泛而深入的合作。完善相关配套机制，保证标准的实施和落实。

2.研发支持体系

第一，支持重大共性产业技术和基础产业技术的研发。依托国家科技经费重点支持具有基础性、战略性、前瞻性和重大关键共性产业技术的研究与开发。一方面，要整合各部门现有的资源，加大财政资金对新兴产业自主研发创新的支持力度，抓住有利时机，前瞻性地开展研究，率先取得技术上的突破；另一方面，通过建设公共技术服务平台，对开放式、专业化共性技术研发予以资金补助。同时，出台优惠政策对企业自主创新给予奖励。

第二，加大新兴产业的研发经费投入。加大现有财政资金对新兴产业发展的支持力度，对新的业务应用和新兴产业发展给予特殊倾斜，重点用于支持新兴产业核心技术研发、产业化发展和示范应用推广。

3.市场培育体系

第一，引导相关消费行为向新产业领域倾斜，刺激消费需求。通过宣传新产业所属企业产品的先进性、优越性，引导公众消费意识，使消费者形成支持新产业所属企业产品的自觉性。例如，实施太阳能发电电价长期补助政策；在现有私人购买新能源汽车补贴试点的基础上，进一步扩大补贴范围等。

第二，完善新产业发展的政府采购政策。发挥政府采购在支持产业发展中的引导示范作用，对云计算、物联网、人工智能、大数据、新能源、新材料、节能环保和低碳产品等重点发展的新技术和新产品，政府给予优先采购，帮助新产业拓宽市场需求，引导社会消费方向，促进新产业发展。

4.财税支持体系

运用财政贴息、担保等手段扶持产业发展。新产业在发展过程中面临着项目风险大、投资少等瓶颈和阻碍，要充分发挥财政贴息、担保等政策手段的功能，对真正具有良好前景但也具有较高风险的各类新产业项目和研发活动，以政府的财政信用为后盾，为企业或有价值的项目提供担保；对新产业示范类项目给予贴息和建成后的奖励，保证新技术或项目的开发者筹集到足够的资金开展技术研发和项目运作。

5.金融保障体系

第一，灵活运用产业投资基金。由政府出资，联合政策性银行、金融机构，分领域设立新产业投资基金，投资于各重点项目，采取市场化运作的方式，帮助其实现关键技术的突破和产品产业化，带动整个产业的发展。

第二，引导金融机构创新金融服务。建立适应新产业特点的信贷体系和保险、担保联动机制，促进知识产权质押贷款等金融创新。发展科技型中小企业信用担保体系，建立科技性中小企业金融服务机构。

第三，加强国际资本运作。深化与发达国家、发展中国家之间在新产业重点领域的合资合作。通过向世界银行、世界货币基金组织、发达国家贷款、融资，以及积极吸引跨国资本投资等支持新产业发展。

6.配套服务体系

第一，营造招商引资环境。一方面，规划和建设一批新产业园区，促进世界知名大企业集团的研发机构和生产基地进驻，促进一批新产业群形成，实现新产业在地理、资金、科技资源、人力资本等方面的有效集聚，带动区域经济持续快速健康发展。另一方面，完善新产业发展的配套服务环境，以完善配套服务、促进新兴领域集群化发展为目标，做好园区建设、重大项目招商引资、中介服务和知识产品等外围服务体系建设，构建共同平台，推动科技创新。

第二，加强行业组织和行业管理。发挥好行业组织在市场调查、信息交流、咨询评估、行业自律、知识产权保护、市场推广、政策研究等方面的作用，与行业企业形成合力，共同促进产业的规范、健康发展。

7.人才培养体系

第一，加强培养。根据市场需求为相关领域人才的培养专门制定职业发展规划，并依托高等院校、科研院所建立一批人才培养基地，进一步扩大新产业相关人才的培养规模。

第二，加大激励。将人才引进、培养与创新创业有机结合起来，鼓励国内外相关领域的研究人员以技术出资、技术顾问等形式参与企业设立与经营。通过资金、税收等方面的扶持，鼓励技术和专利入股或期权等政策，充分调动科技人才创新创业的积极性。