创新体制机制

农业是影响国民经济发展的短板，农村是影响全面小康社会建设的“洼地”，要在经济新常态的环境下，加快推进农村的现代化，增强农村的内生动力，就必须加大体制机制改革的力度。目前，我国改革已经步入深水区，风险加大、推进艰难，农村改革也不例外。

首先，改革现行土地经营制度难度大。众所周知，现代农业、加工业是以统一规划、集中管理、深度分工、规模经营为基础的，小规模、分散经营的农户，并不能适应现代产业发展的需要。这种不适应表现在三个方面：一是组织成本过高。建立一个现代农业基地，要与众多的小农户谈判、磋商，由于利益诉求的不一致性，往往因为一个两个农户的诉求不能满足，就会形成少数人绑架多数人的局面，导致功亏一篑。二是集中管理难。当市场进入追求质量和品牌的时代，创建名牌、获取口碑，必须实施标准化生产、统一管理、批量上市、实时监控，小规模、分散经营的农户，无法做到这一点。三是公共服务缺失。随着集体土地所有权的虚化、弱化，集体经济的“空壳化”，村庄失去了提供公共服务的主体，也失去了提供服务和调节农户行为的能力，从而导致公共服务及生产服务的缺失。要实现农村与现代产业对接，与现代社会对接，就必须改变小农经济的格局，按照现代产业和社会的发展要求，改革现行土地经营制度。目前，土地制度改革的主要思路是：通过承包地的确权登记颁证，推动土地流转、合作、入股，实现规模经营。截至2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积达3.8亿亩，占承包耕地总面积的28.8%。但是，按照这个思路推进改革，从实践来看，面临农民流转土地意愿不强、基层推动土改意愿不强的困难。导致农民土地流转意愿不强的原因是“三个预期”的增强，即在经济新常态下土地保障功能增强、城镇化进程中土地升值预期增强以及获取政府补贴预期增强，农民宁愿选择“家庭经营+农机服务化”的模式，而不愿意流转土地。可以说，这种模式是目前农民规避风险、获取利益的最佳选择。导致基层政府与干部推动土地制度改革意愿不强的重要原因是成本较高、矛盾较多。距第二轮土地承包至今有20多年，农户承包地的地形、地貌发生了巨大的变化，承包主体也发生了巨大的变动，目前，要确权到户到地，就要进行精准的测量、就要调节大量的承包权纠纷，甚至涉及历史上的地权确认问题，这就需要耗费大量的人力、财力、物力。同时，基层政府推动土地流转，也面临组织成本过高、缺乏人才与资金的问题。如何通过制度创新解决土地制度改革的难点，以现代产业发展为导向，实现邓小平同志讲的农村基本经营制度的“第二次飞跃”，是实现城乡协调发展的重要突破口。

其次，解决小城镇产业空心化难度大。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》以及2016年国务院颁布的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确了就地城镇化，尤其是中西部地区的就地城镇化，是我国推进新型城镇化的重要方向，中小城市及特色小城镇是城镇化的主攻重点，其将承担1亿人的城镇化任务。尽管正在开展的小城镇试点，从“户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本消除”。但是，从各地情况来看，农民对小城镇兴趣不大，很多的农民是被上楼、被城镇化的。小城镇无业可就、生活成本增加是制约农民向城镇聚集的主要原因。小城镇产业发展困难受制于两个方面的制约：一是县域经济以及小城镇的产业发展，缺乏国家层面的总体设计和规划，因而导致县域产业发展、特色城镇的“精准扶持”机制缺位。目前，小城镇产业发展困难，难以承担就地城镇化的重任。二是农村宅基地制度的制约。按照目前宅基地的制度安排，农民的宅基地只能在集体成员之间转让，城市居民不能在农村购房。这种制度安排，既影响了农民进城，也影响了城市居民下乡，致使小城镇无法吸引城市资金搞建设，不能聚集人气谋发展。

精彩论述

城镇化是现代化的必由之路，是推动城乡、区域协调发展的有力支撑，对进一步加快推进社会主义新农村建设，全面建成小康社会具有重大现实意义。在一个13亿多人口的大国推进城镇化，同时保障国家口粮安全和谷物安全，没有先例可循，无法照搬国外模式，只能从社会主义初级阶段的基本国情出发，找准“三农”工作与城市工作契合点，遵循规律，因势利导，把握方向，使以人为核心的新型城镇化与社会主义新农村建设和农业现代化同举并进。

——新华社记者　王立彬

其三，建设农村金融体系难度大。金融服务“三农”，支持新农村建设，已经喊了很多年，至今服务三农的农村金融仍未建立起来。相反，大量商业银行撤销了县以下的营业网点，改为集中服务城市，就连专为农村服务的信用社，也改制为商业银行，这样，不仅造成涉农金融体系缺失，而且导致农村资金大量的农转非，农村经济活动严重“缺血”。造成这种局面的制度原因有三：一是农民贷款抵押物的缺失。在现行金融体制下，农民向银行或信用社贷款必须具有不动产作为抵押物，以防范信用风险。然而，在现行土地制度下，农村土地归村民集体所有，农民只拥有耕地的承包权、宅基地的使用权，没有法律意义上的所有权，土地失去了作为抵押物的资格。因而，农民贷款难的问题成为始终解决不了的老大难问题。二是银行监控成本过高。银行面对大量分散经营、需要小额贷款的农户，要监控农户的经营状况，防止信用风险，必须投入大量人力、物力和财力，比大额贷款客户的监控成本要高，因而，商业银行不愿为农民提供金融服务。三是政策金融体系不健全、合作金融组织不发达。随着农业银行、农村信用社转型成为商业银行，为三农服务的政策银行仅剩下农业发展银行。农发行的主要任务侧重于为国家粮食收购、农村大型基础设施建设以及农业产业化提供资金支持，受职责所限不开展对农户所需小额贷款业务。而植根于农村、能够为农户生产经营活动提供资金支持的合作金融组织，目前，由于种种原因所致发展很慢。可以说，至今我国仍然没有一个健全的服务农村的金融体系。这不仅导致城市的资金没有渠道流向农村，反而，因为涉农银行的商业化，导致大量农村资金走向城市，严重地影响了农村的发展。

综上所述，基于经济体制机制创新的视角，归纳了体制改革的三大难点，作为进一步推进城乡协调发展的突破口。