加快城乡协调发展，一个绕不开的问题，就是选择以资本为主导的农村现代化道路，还是选择以农民为主导的农村现代化道路。因为它是制定法律、设计政策的基础。笔者认为无论从什么角度来看，我国要坚定地走农民主导的、农民共享发展红利的农村现代化道路，由此，再造农村内部动力，发展现代农业，推动城乡对接，是一个可行的方案。
首先，大力发展农民合作社，培育农民自己的经济组织。农民合作社是代表农民利益的，调节农村资源配置的，提高农民竞争能力的农民自组织。农民合作社可以发挥四个方面的作用：一是发挥基地组织者和管理者的作用，负责生产基地的建设和管理。二是发挥合作者的作用，与食品加工企业合作，构建加工链条，实现利益共享。三是发挥农产品加工和销售者的作用，直接实现从田野到餐桌的过程，获取附加价值。四是发挥农村金融互助组织的作用，为农户生产生活提供小额贷款、为农民的财富保值增值。（见图1）截至2015年，我国已有农业专业合作社147.9万个，入社农户133.74万户。但是，由于合作社规模较小、资金匮乏、人才不足，导致合作社难以发挥应有作用。推动城乡协调发展的重要工作，就是要大力扶持农民合作社做大做强、鼓励县域合作联社组建，尽快提高农民的组织化水平、增强谈判能力和产业扩展能力，让农民有实力与工商资本合作，有能力共享农村的发展红利。目前，要加快农民合作社的发展，就必须创新体制机制。一是制定和颁布农民合作社法，确立农民合作社的合法地位、明确合作联社的法人地位，允许合作社开展信用合作。二是更加尊重农民的意愿，加快农村土地制度改革，允许农民选择土地承包权的确权方式，既可以确权到地，也可以确股到户，在土地权益明晰的基础上，推动农民以土地承包权或集体土地股权参加合作社，解决小农分散经营的问题。三是建立合作社骨干培训机制，有计划、有目标地培养致力于农民合作事业的人才，为合作社健康发展做好人才的储备。四是创新“精准扶社”的项目机制，整合涉农项目向合作社集中，强化对合作社的扶持力度。
图1农民合作社作用示意图
其次，以合作金融组织为基础，对接商业金融机构和政策性金融机构，形成服务三农的金融体系。农民合作社是农村经济活动的管理者和组织者，掌握着农户经营的信息流、资金流、产品流，了解农户的经营状况，可以将农户小额贷款转变为大额贷款，可以将分散监管转变为集中监管，解决了商业银行监管困难、成本过高的问题。同时，农民合作社在法律上是集体土地的所有者，拥有国家确权颁发的集体土地所有权证，可以解决抵押物缺失的问题。再者，农民合作社可以依法开展信用合作，将社员的闲置资金集中起来，投资合作社经营的项目，解决农村资金短缺、农村资金非农化的问题。有合作社作为市场主体，商业银行作为中间环节，政府可以通过贴息、低息、担保等手段，通过商业银行向农民合作社发放中长期贷款，扶持农民合作社产业的发展。如此一来，就可以形成三个层面的金融扶持机制，即农民合作社内部的资金互助层、商业银行的贷款层、政策金融的支持层，从而缓解了农村资金非农化、破解了农村发展的资金瓶颈。
其三，以农村特色小镇为载体，构建推动农村城镇化的“精准扶镇”体制机制。一是根据我国城市网络体系的规划，制订以县为单位的农村特色小镇发展规划，综合考虑国家主功能区建设、美丽乡村建设、产业带建设以及新型城镇化规划，对农村特色小镇的功能、产业、用地、环保、建筑、数量等方面，进行合理的定位和科学的设计，防止小城镇空心化、雷同化。同时，以立法的形式固定下来，避免“照规夕改”，规划落地没有延续性。二是建立小城镇特色产业的政策扶持机制，在项目立项、贷款、税收、国家投资等方面给予小城镇优先安排，鼓励城市工业下移，落户小城镇，深度开发和利用当地农村资源，形成具有区域特色的优势产业，支撑农村的就地城镇化。三是以特色小镇为突破口，改革农村宅基地制度和土地管理制度，探索助推小城镇发展的土地制度。第一，允许农民以村庄的宅基地置换小城镇的宅基地。第二，允许农民建房节约的宅基地变现，筹措进城的资金。第三，允许城市居民与农民合资建房，或购买农民在小城镇出售的房屋，具有商品房的产权。第四，小城镇政府可以通过整理农民宅基地，冲减土地指标后，多余部分可以用于发展产业园区或休闲园区的建设。这种小城镇土地制度的设计基于四大理念：即土地资源集约节约的利用、促进农民向小城镇迁移、引入城市居民资金及消费、推动小城镇的产业发展。在特定区域、有限放开农村宅基地的市场，有助于形成小城镇的极化效应，吸附农民、城市居民、工商企业向小城镇集聚，必然推动资金、技术、信息下乡，推动小城镇加工业、服务业的发展，创造大量就业岗位，实现农民的就地转移。与此同时，并未对现行土地制度的总体架构形成冲击。
专家观点
小城镇发展要注意整体规划，应该“谋定而后动”，在产业、文化、生态、智慧生活等领域通盘考虑，并注重项目间的协调与促进，避免“摊大饼”和一哄而上。在发展定位和项目选定方面宁可放慢一点，做好整体规划，给未来发展留有余地。
——住房城乡建设部总经济师 赵晖
（石霞 中共中央党校经济学部教授）
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