为什么要推进农民工落户

（一）落户是实现经济发展方式转变的客观要求

户籍制度是我国传统体制下的一项重要的制度安排，是与我国长期实行的经济赶超战略相适应的。根据发展经济学理论和发展中国家的实践，后发国家要赶超发达国家须进行大规模的投资。在改革开放之前，我国的大规模投资表现为重工业优先发展。重工业排斥劳动的特性以及通过工农业剪刀差转移农业剩余来积累资本的模式，内在地要求将农民束缚在土地上，而户籍制度就起到了维系城乡二元体制、严控农村人口进入城镇的作用。在改革开放之后，大规模投资又表现为沿海出口导向的劳动密集型产业持续扩张。劳动密集型产业低成本比较优势的获得不仅来源于极低的工资水平，还在于公共服务和社会保障的缺失而减少的支出，户籍制度此时又发挥着建构城镇内部二元体制、实现城镇社会福利歧视性分配的重要作用。可见，无论是在改革开放之前还是之后，户籍制度都对以投资驱动为特征的赶超型发展战略提供了重要的制度保障。

户籍制度与财税体制有着密切的联系，在经济赶超战略下，财税体制是服务于资本积累目标的。我国的税制结构是以商品税为主，直接税的比重较低，这使得地方政府更加倾向于招商引资，重视对企业的服务，而忽视对人尤其是流动人口的公共服务，户籍则起到了对城市人口提供歧视性公共服务的身份甄别作用。在高度分权化的福利统筹体制下，教育、医疗、社会保障、住房保障等公共支出责任主要由省级以下地方政府承担，而且越是发达地区，越是大城市，地方分担的比例就越高（李伟，2013）。在这样一种公共支出责任机制下，城市政府放宽落户条件的积极性显然不高。出于经济发展和财政支出之间的平衡，减轻公共支出的溢出效应，地方政府倾向于控制户籍人口规模，同时选择性地向拥有高人力资本和物质资本的人颁发户口，而不愿意向知识技能相对较低的人口敞开户籍大门，而这些人实际上也是城市经济发展和社会服务所必需的。近年来，很多地方出现了“投资落户”“购房落户”“人才落户”等以放宽落户为名、扩大税基为实的畸形户籍改革，其根源就在于投资依赖型税制结构和高度分权化的福利统筹体制。

当前，我国的经济发展进入新常态，发展方式正在发生着深刻的转变，经济的持续健康发展将不可避免地从依靠投资和外需转变为依靠消费和内需。而我国经济中最大的潜在消费群体和内需来源就是2.7亿农民工。由于农民工普遍没有城市本地户籍，在城市公共福利分享上受到歧视性待遇，普遍缺乏在城市定居的预期，从而极大限度地压低自身的消费支出，更不会购买城市住房。通过推进农民工差别化落户，实现农民工的市民化，必将使农民工形成在城市长期生活的预期，从而释放出农民工群体被长期抑制的潜在需求。有研究表明，放松户籍限制，可以使农民工的消费水平提高20.8%（陈斌开，2010）。每年市民化1000万农民工，将使我国经济增长平均加快1个百分点左右（国务院发展研究中心课题组，2010）。因此，推进农民工在城市落户，是改变我国长期以来推行赶超型发展战略所导致的重资本、轻劳动的政策倾向，实现经济发展以人为核心，发展模式由投资和外需驱动向消费和内需驱动转变的客观要求。

（二）落户是适应农业转移人口结构变化的内在需要

近年来，我国农民工数量增速持续下降，新增农民工总量由2010年最高时的1245万下降到2015年的352万，外出农民工更是从802万下降到了63万（如表1所示）。农民工增速下降的主要原因是每年可供进入劳动者队伍的农村人口的大为减少：一方面，我国的人口年龄结构发生了变化。如果以16—18岁三个年龄队列的农村人口平均值作为每年新进入劳动年龄的农村人口数量，2016年新进入劳动年龄的农村人口约为800万左右，而这一数字在10年前的2006年约为1100万；^[1]另一方面，农村籍大学生数量持续增多。在1998年高校扩招之前，每年的普通高校新生约为100万，其中农村籍比例约40%；而到2015年我国普通高校新生人数超过700万，农村籍比例超过60%。^[2]由此可见，农民工总量增速的下降将是一个长期趋势。

表1　近年来我国新增城镇人口来源结构

资料来源：中国统计年鉴；农民工调查监测报告；中国教育统计年鉴
注：（1）=（2）+（3）+（4）+（5）+（6）+（7）；城镇人口自然增长率用全国人口的自然增长率代替；普通高校农村籍新生用每年的普通高校招生人数乘以60%得到^[3]。

虽然进城农民工增速放慢，但我国城镇化率仍然在以每年超过1%的速度提升。新增城镇人口的来源包括城镇自然增长人口、农村转移人口和由城乡地域重划造成的城镇人口增长三部分。其中，城镇自然增长人口较为稳定，近年来保持在300万—400万左右。而在新增进城农民工人数持续下降、新增农村籍高校新生增幅有限的情况下，维持城镇化率以每年超过1%的速度增长的贡献力量主要来源于农民工随迁家属和城乡地域的重划，而后者更多地是由行政力量主导的农民“被城镇化”，且可持续性不强，不应成为城镇化水平提升的主要贡献力量。因此，要在未来若干年保持城镇化水平以每年1%左右的速度提高，实现2020年城镇化率达到60%、2030年城镇化率达到70%的目标，只有依靠推进农民工家属的城镇化。

中国农村劳动力向城镇转移的过程，与发达国家历史上乡城转移的一个最大不同之处就在于发达国家历史上的乡城迁移是举家迁移，而中国的农民工大多并未携带家属。当前，在我国的外出农民工中，实现举家迁移的农民工只有两成左右，男性农民工占据农民工总量的三分之二，40岁以下的青壮年劳动力占了约60%，^[4]有约三分之二的农村义务教育学龄阶段儿童在农村留守，^[5]可见留在农村的大多是老人、妇女和儿童，是农民工的家属。2015年，我国农村户籍人口约为8.2亿，扣除2.7亿的农民工数量后，还剩约5.5亿，这些人大部分是外出农民工的留守家属，而他们正是未来城镇化水平提升的主要贡献力量。可以预见的是，随着新增农民工数量的快速下降，农民工家属成为新增城镇人口的主力，我国农业转移人口结构将发生巨大变化。

要适应这种农业转移人口结构的变化，关键是要提供能够使农民工家属在城市长期生活的保障机制。与农民工不同，农民工家属更多是消费型而非生产型群体，对教育、医疗、住房、社会保障等公共服务的需求远高于农民工自身，因此对公共服务的附着载体——城市本地户口的需求也较农民工更为强烈。而如果能够通过落户，使农民工及其家属得到与市民相同的城市公共服务，则必将有效吸引农民工留守家属进城，从而实现农村转移人口结构的顺利转变，使城镇化水平持续快速提升获得新的动力。因此，推进农民工群体落户城镇，是适应农业转移人口由农民工为主向以农民工家属为主转变的内在需要。

（三）落户是促进城市规模体系优化的必要条件

城市规模是影响城市经济效率的重要因素，城市规模体系是否合理在很大程度上决定着城镇化发展模式是否健康。我国城市规模体系的典型特征是，少数特大城市和超大城市人口过度集聚，而人口在100万—500万的大城市数量较少，而人口100万以下的中小城市数量过多。城市规模体系呈现一种中间小、两头大的哑铃型模式，这一点可以从图1显示的城市规模分布的核密度图看出。研究表明，城市人口在100万—400万左右是最优的城市规模（王小鲁、夏小林，2010），而我国人口规模处于这一水平的大城市数量过少，人口比重过低，这导致城市经济效率不高，户籍制度则对这一模式的形成起到了重要作用。

图1　我国城市规模分布的核密度图（2010年）

目前，户籍管制最严格的城市主要集中在特大和超大城市，同时特大和超大城市也是农民工最集中的地区。人口规模扩大会同时给城市带来规模经济和规模不经济两方面影响，前者主要体现在集聚所产生的共享、匹配和学习效应上，后者主要体现在对公共品使用的拥挤效应上。而户籍制度一个重要的作用就是能够将享受城市的一些排他性公共品的人群控制在户籍人口范围内，也就是能够降低城市因人口集中所带来的规模不经济程度。例如，没有城市本地户籍的农民工不能享受与市民同等的子女教育、医疗卫生、住房保障等公共服务，这无形之中使城市的公共支出成本降低，降低了城市政府公共支出的溢出效应。在大城市务工的农民工所缺失教育、医疗、社保等公共服务，往往会从他们户籍所在的农村和中小城市获得，这相当于使特大和超大城市将人口规模增大的正外部性留在本地，而将负外部性向其他地方转嫁。

农民工的流出地承担了特大和超大城市人口集中的负外部性，实际上是形成了中小城市对大城市持续的补贴，从而进一步拉大了特大和超大城市与其他地区的差距，使特大和超大城市形成吸引人口的洼地。表2显示了从第五次到第六次人口普查期间我国城市规模等级变化情况，人口500万以上的特大和超大城市是人口增长速度最快的地区，即使严控户籍也没有阻挡外来人口的涌入，而已经在很大程度上放开了落户条件的大城市却增长缓慢，中小城市的人口依然较多，城市规模体系的哑铃型模式越发明显。

表2　“五普”到“六普”期间我国城市规模等级变化情况

资料来源：第五次和第六次人口普查数据。

因此，要改变农业转移人口向特大和超大城市过度集中的趋势，优化城市规模体系，就需要通过推进农民工在城市落户。一方面通过更大程度降低大城市落户门槛，提高大城市人口占城镇人口比重；另一方面推进特大和超大城市的农民工落户进程，可以将其人口规模大的负外部性内部化，提高城市的公共支出成本，而成本的提高将有利于改变特大城市和超大城市产业和人口集中的趋势，促进人口向二、三线城市疏解，使人口在100—500万的大城市的数量比重提高，进而形成更为合理的橄榄形的城市体系。当然，合理的城市规模体系的形成还有赖于一系列体制机制的改革，但推进农民工在城市尤其是人口500万以上的特大和超大城市落户，是促进城市规模体系优化的一个必要条件。

（四）落户是推动城乡二元结构演进的重要内涵

我国历来存在城乡二元结构。新中国成立以来，为了快速实现工业化的资本积累，我国建立了一套分割城乡的二元体制，进一步固化了城乡二元结构。直到改革开放之后很长时间，我国的城乡二元结构仍然是一套剥夺农民的制度安排，城镇户籍和农村户籍的福利含金量存在巨大差距。随着改革的推进，粮食供应、劳动就业等福利内容逐渐市场化，开始与户籍脱钩；教育、医疗、社会保障等公共服务的城乡均等化进程也在加快推进，城市户籍相对于农村户籍的含金量已大为降低。同时，随着农业税费的取消、国家大量的反哺资金进入农村以及城镇化进程中土地升值预期的越发明确，拥有农村户口即可拥有土地资源这一福利使很多地方的农村户口甚至已经超过了城镇户口。进一步地，土地所提供的劳动力蓄水池功能，也为农民工进城失败后返乡留下了后路，起到了社会保障的作用。总而言之，当前我国的城乡二元结构已经从过去的剥夺型体制演进成为了一种保护型体制（贺雪峰，2014）。

当前，推进农民工在城镇落户的政策应顺应城乡二元结构的这种演进趋势，使在城镇落户的农民工仍然能够保留农村户籍对应的土地承包权、宅地基使用权和集体收益分配权。要避免诸如“土地换户籍”、“三件衣服换五件衣服”这种以保障农民工权益为名、剥夺农民利益为实的做法。新中国成立以来，农民为中国的工业化和城镇化进程作出了巨大贡献。有研究表明，在20世纪后半叶，通过工农业“剪刀差”、提供廉价的土地和劳动力这三种方式，农民为国家建设积累资金超过17.3万亿元（孔祥智、何安华，2009）。因此，当前允许农民工落户城镇享受市民待遇的同时仍然保留农村户籍福利，是对农民过去为国家作出贡献的补偿，是推动剥夺型的城乡二元结构向保护型城乡二元结构演进的重要内涵。

专家观点

鼓励农民工返乡创业，是缩小城乡差别、激活农村经济的有力手段。通过一些激励机制，让在外务工的一部分人返乡，具有重要现实意义，将有效实现国家均等化发展。

——中国人民大学农业与农村发展学院副院长　郑风田

（五）落户是推进公共服务均等化的最终目标

推进城乡和区域之间公共服务的均等化是户籍制度改革的目标，在改革推进过程中，一些地方推出了过渡性改革措施。居住证制度就是在流动人口发展新形势下，为创新流动人口服务和管理制度而实施的一项人口登记管理模式，也是推动实现城镇基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展的重要手段。居住证制度具有淡化户籍管理色彩、加强流动人口服务管理、促进城市经济和社会发展等积极意义（谢宝富，2014），将“高门槛、一次性”的户籍改革调整为“低门槛、阶梯式”赋权，为不能在城市落户的农民工提供了获得城市基本公共服务的途径。但是，居住证是一种过渡性的改革措施，对于真正实现农民工和市民在公共服务上的均等化还有一定差距。

首先，居住证的申领条件仍然较高。虽然《居住证条例》规定公民离开常住户口所在地到其他城市居住半年以上，有合法稳定就业、合法稳定住所的就可以申领居住证，但实际上仍然超出很多农民工的自身能力。例如，深圳市将连续居住满十二个月视为合法稳定居所，将参加社保12个月或两年累计18个月的视为合法稳定工作。而作为一个高流动性、从事非正规就业的群体，农民工很难达到连续居住或连续参加社保的要求，数据显示，城市间高频流动的农民工占到66.8%，64.7%的农民工有过二次流动经历（姚俊，2010），2014年有62%的农民工没有签订劳动合同，参加工伤、医疗、养老、失业和生育保险的农民工比例分别只有26.2%、17.6%、16.7%、10.5%、7.8%。可见，居住证的申领条件对农民工来说，仍然较为苛刻。

其次，居住证所能为持证者带来的公共服务依然有限。由于居住证缺乏有效的管理条件，在管理技术和手段上还比较落后，加之配套制度和措施改革缓慢，居住证持证人所能享受到的公共服务水平与户籍居民仍有较大差距。对郑州居住证持证人的调查表明，认为居住证给他们生活和工作带来便利的比例仅为30%左右（王阳，2014）。

最后，居住证管理的不确定性较大。居住证制度实施所依赖的法律《居住证暂行条例》只是原则上规定了持证人应依法享有就业、公共服务、证照办理便利等内容，但具体的实施仍需地方政府落实，这为地方政府提供了较为宽泛的操作空间。居住证持有人在具体的城市福利获取条件上存在反复的可能。相应地，落户则是对城市居民所能享受的全部福利在获取上的一个不可逆过程，一旦获得了户籍，其享受城市福利的权益就受到法律保障。因此，为了实现农民工与市民在城市公共服务上的均等化，不能满足于具有过渡性的居住证制度，而是应该尽快通过推进农民工在城镇落户，实现更为彻底的公共服务均等化。