（一）不区分城市类型的统一落户政策难以实施
我国的城市具有不同的行政级别，城市级层是按照计划经济体制时期的城乡关系确定的，即为了最大限度地汲取农业剩余而形成的城市发展模式。城市是仰仗其触角所及而获得的农业剩余得以发展的，或者说，城市的发展是依赖资源再分配的。改革之后实行的市管县是这种城乡关系的延续，更高行政级别的城市有权力支配其管辖范围内的低行政级别的城市。在市场经济条件下，城市之间的关系应是平等的，大城市不再靠汲取其管辖范围内的其他小城市和农村获得资源再分配，而是通过促进经济发展获得税收实现自我融资。在经济转轨时期，城市的发展模式就是要实现从前一种模式向后一种模式的转变，而在转变过程中将形成一系列过渡模式，即城市发展既依靠自我融资又依靠再分配（蔡昉、都阳，2003）。行政级别越高的城市往往根据依靠再分配获得收益的能力越强，市场经济越发达的城市往往依靠自我融资获得收益的能力越强，根据两种获得的收益能力强弱的不同组合，可以将我国城市划分为不同的类型。
第一种类型是既具有较高的行政级别，经济发展水平又高的城市，如北京、上海、广州、深圳这样的城市。尽管这些城市经济发展水平很高，依靠税收实现自我融资的能力也很强，但高行政级别赋予其更强的资源再分配能力，使其能够在更大范围内集聚资源。第二种类型是行政级别较低但经济发展水平较高的城市，如东莞、晋江、昆山这些东部发达地区的城市。行政级别较低使得这些城市无法像第一类城市那样在更大范围内进行资源再分配，但依靠城市自身的经济繁荣，实现自我融资的能力较强。第三种类型是行政级别较高但经济发展水平相对较低的城市，如一些中西部和东北地区的省会城市。由于开放的比较晚，这些城市的市场化程度落后于东部发达地区，自我融资能力较弱，城市发展在很大程度上仍然依靠由其较高的行政级别所带来的资源再分配能力，甚至是以牺牲周边地区城市的发展为代价的。第四类是行政级别较低且经济发展水平也较为落后的城市，如中西部和东北地区的非省会城市。这些城市缺乏资源再分配能力，经济发展相对落后也使得自我融资能力不强。
图2 不同类型的城市
这四种类型的城市由于融资来源的不同，其对待户籍制度改革的态度也不同。越是依赖资源再分配的城市，往往户籍的福利含金量越大，城市政府就越不愿意放开落户，而是希望控制户籍人口规模来防止公共支出的溢出效应。越是依赖自我融资的城市，其城市福利的市场化程度越高，户籍的福利含金量就越低，就越希望通过放开落户来吸引人口迁入，从而扩大税基。
因此，在不同类型的城市，融资来源的不同也将使得落户政策的实施有所区别。对于北京、上海、广州、深圳等第一类城市，资源再分配能力强导致户籍的福利含金量大，同时自我融资能力强也意味着市场化程度高。这类城市往往倾向于制定积分制落户政策，将能够给城市带来优质税基的高素质人口引入，而将低素质人口排除在户籍福利享受范围之外，避免公共支出溢出。对于东莞、晋江、昆山等第二类城市，资源再分配能力相对较弱使得其城市户籍的含金量低于第一类城市，其城市福利的来源主要是靠扩大税基来实现自我融资，因此对放开落户吸引人口迁入持更为开放的态度，落户门槛更低。对于中西部和东北地区的省会等第三类城市，其城市的融资来源主要是靠再分配，因此同第一类城市一样也害怕放开落户会导致公共支出溢出，这类城市往往将落户范围局限在本地区的农业户籍人口，并倾向于将转户与土地挂钩，从而希望从户籍改革中获得来自土地的收益，扩大自我融资能力。对于中西部和东北地区的非省会等第四类城市，户籍含金量很低，即使完全放开落户也难以吸引外来人口迁入，使得城市的自我融资能力也无法提高，城市发展处于停滞状态。由此可见，不同类型的城市有着截然不同的对待户籍改革的态度，落户政策自然也就难以统一推进。
（二）不区分农民工群体的统一落户政策难以实施
我国的农民工数量巨大，内部结构亦非常复杂。按照留城意愿分，可分为永久性迁移和临时性迁移农民工；按照进城时间分，可分为存量农民工和增量农民工；按照迁入地区分，可分为本地农民工和外出农民工，其中外出农民工又可分为跨省农民工和省内农民工；按照迁移模式分，可分为举家迁移农民工和单身外出农民工。不同类型的农民工群体，其自身的落户意愿和落户能力均有显著区别，制定落户政策时要加以区别对待。
精彩论述
今天的农民工群体随着改革开放的进程，已经有了很大变化，再也不是农闲时进城打零工那么简单。除了短期在城市灵活就业以外，一些农民工已经长期居住在城市并有相对固定的工作，只是户口还在农村。还有相当一部分“新生代”农民工，生在城市、长在城市，生活习惯、理念等与城市人一样。解决“新生代”农民工的问题，要有不同办法。
——新华社评论员
1. 区分永久性迁移农民工和非永久性迁移农民工
根据中国社科院近日发布的中西部农民向城镇转移意愿分布调查显示，受访者中愿将农村户口转为城镇户口、不想再回农村的比例仅为14.8%，有53.8%的明确表示不愿转户口、目前只是暂时待在城里，还有31.4%的持观望态度，视形势的发展变化而定。可见大多数农民工是临时性迁移，只有少部分人是永久性进城。
利用中国住户收入调查（CHIP）1995、2002年的数据，以及2009年国家统计局的一份针对新生代农民工的调查报告，制作了不同时间点的农村人口（劳动力）和农民工的年龄结构金字塔，如图3、4、5所示。
图3 2009年农村人口（劳动力）和外出农民工的年龄结构
资料来源：国家统计局报告《新生代农民工的数量、结构和特点》。
图4 2002年农村人口和外出农民工的年龄结构
资料来源：2002年CHIP数据、2000年第五次人口普查数据、2006年国务院研究室农民工研究报告。
注：外出农民工年龄结构分布是根据CHIP样本数据估计得到，农民工数量来自国务院研究室农民工研究报告，农村人口年龄分布是由第五次人口普查数据得到的人口年龄分布向后推算两年得到。
从图3可以清楚地看出我国农民工的临时性迁移特征。首先，外出农民工的年龄结构表现出明显的年纪较轻的人多，年纪较大的人少的特征。以代表2009年农民工年龄结构的图3为例，年龄在20—30岁的农民工占据农民工群体中的绝大多数，而在30岁之后，外出农民工开始急剧减少，农村劳动力中的农民工比例开始迅速降低，而女性农民工数量开始减少的年龄甚至更早，也更迅速。这可以从静态意义上说明，农民工年轻时进城，中年后返乡的特征。其次，从动态意义上考虑农民工的年龄结构，图3显示2009年农民工数量显著减少的年龄约为男性30岁、女性25岁左右，在这一年龄上的农民工人数比峰值年龄的农民工数量减少了的一半，约为男150万、女100万左右；再由图4，农民工数量峰值的年龄恰好约为男性23岁左右、女性18岁左右，约为男400万、女350万左右，而2002年23岁的男性农民工和18岁的女性农民工正好是2009年30岁的男性农民工和25岁的女性农民工。也就是说，2002年时23岁的男性农民工和18岁的女性农民工，到2009年男性农民工达到30岁而女性农民工达到25岁时，相当大一部分已经返乡。同样，对比2002年农民工年龄结构图4和1995年农民工年龄结构图5，可以发现类似的规律。这显示出农民工群体年轻时在城市务工、中年后返乡的强烈信号。再次，分性别来看，三个年龄结构图都显示出，女性农民工在20—25岁之间的年龄段开始迅速减少，而男性农民工迅速减少的年龄在30岁之后，这表明女性农民工返乡的年龄要早于男性。这是由于女性农民工在20—25岁这个年龄开始进入婚育阶段，在结婚生子之后往往不再外出，而是在农村老家带孩子。[6]因此，农民工总体数量上表现出单身外出而非举家外出的特征，而单身外出务工是与临时性迁移模式相联系的。
图5 1995年农村人口和外出农民工的年龄结构
资料来源：1995年CHIP数据、1995年全国1%人口抽样调查数据、2006年国务院研究室农民工研究报告。
注：外出农民工年龄结构分布是根据CHIP样本数据估计得到，农民工数量来自国务院研究室农民工研究报告，农村人口数据是由1995年全国1%人口抽样调查数据计算得到。
2. 区分存量农民工和增量农民工
在农业转移人口中，有相当一部分人已在城市生活多年，具有合法稳定居所和合法稳定工作，并长期参加城镇社会保险，已经完全融入城市，也是城市不可或缺的组成群体。对于这一部分人群，在城市长期居住的预期较为明确，定居能力较强，应作为进城农民工中的重点落户人群。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中也明确强调，要“认真落实优先解决存量的要求，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题”。而对于刚进城或者从其他城市迁移而来不久的农民工，工作重点则应放在为其提供基本公共服务以及进行职业培训、帮助其增强落户能力和意愿上，使其产生在务工所在城市长期生活的预期。
区分存量和增量农民工实施差别化落户政策，在一些吸纳农民工较多的特大和超大城市尤为重要。将在城市里长期生活的存量农民工纳入户籍人口范围，一方面是对其为所在城市长期作出的贡献进行的认可和回馈，同时也是将城市人口规模大的负外部性内部化的过程，可以提高特大城市和超大城市长期被压低了的公共支出成本，从而有助于疏解产业和人口，使得特大和超大城市同时实现户籍人口增多而常住人口减少的双重目标。
3. 区分跨省、省内和本地农民工
不同迁移距离的农民工，其落户难度也有所不同。首先，对于农民工来说，迁移距离越远往往所预期的收入和各方面福利待遇就越高，仅仅通过居住证提供其基本公共服务很难满足这一群体的需求，要想使之在城市定居，必须提供户籍所对应的全部公共服务，这无疑给城市政府提出公共支出方面的挑战。其次，对于城市政府来说，由于财政预算中的公共支出是以户籍人口计算的，对从异地迁移而来的农民工往往缺乏公共支出的财政安排。在社会福利筹资高度分权化的情况下，跨省的公共服务和社会保障方面的财政统筹还没有建立，对于外出农民工尤其是跨省农民工来说，从体制上没有对其提供公共服务支出的财政安排，只能靠各地城市的政府根据自身的情况酌情实施，而中央政府的指导意见对具体政策的落实只能起到间接的影响作用。由于外出农民工主要集中于地级以上的大城市，跨省迁移农民工更是集中于少数特大和超大城市，因此规模较大的城市往往在实施落户方面比规模较小的城市有更大的难度。
表3显示了我国近年来跨省、省内和本地农民工的数量和比例分布情况，可以看出，外出农民工和跨省农民工在农民工总量中占据了较大比重。表4显示了不同农民工群体在不同类型城市的分布情况，可以看出，外出和跨省农民工有向规模较大城市集中的倾向。
表3 我国农民工分布及构成情况
资料来源：农民工调查监测报告。
表4 2015年外出农民工流向分布及构成
资料来源：农民工调查监测报告。
如前所述，迁移距离越远的农民工，落户难度越大；规模越大的城市，实现农民工落户的难度也越大。我们把不同类型的农民工群体和不同类型的城市的组合列在图6中，可以清晰地看出落户难度变化的情况。Ⅱ型大城市、特大城市、超大城市中的跨省农民工是落户难度最大的，规模较大的Ⅱ型大城市、特大城市、超大城市中省内和本地农民工以及中小城市、Ⅰ型大城市中的跨省农民工的落户难度其次，而中小城市、Ⅰ型大城市中的省内和本地农民工的落户难度最小。由表3和表4可知，外出和跨省农民工有向规模较大城市集中的倾向，也就是说，农民工群体中的落户难点和城市类型中的落户难点是高度重合的。总之，对迁入不同类型城市的不同群体的农民工，在制定落户政策时要区别对待。
图6 不同类型城市的不同群体农民工的落户难度情况
4. 区分举家迁移农民工和单身外出农民工
目前，我国外出农民工中，举家外出的比例约占20%。相对于单身外出的农民工，举家迁移者在城市长期定居的倾向更为明显，落户意愿也相对较强，是制定落户政策的重点人群。单身外出农民工的流动性较大，具有临时性迁移的特征，落户意愿相对较弱。同时，由于单身外出农民工与家人分离，需要较高的收入和福利补偿才愿意在城市落户，并且随着农村居民收入水平的提高，其保留工资也会提高（纪月清等，2010），城市政府为使其落户所需支付的公共支出成本也较高，落户难度较大。因此，对举家迁移和单身外出的农民工，应制定不同的落户政策，举家迁移者是优先考虑的落户对象。
（三）不区分公共服务的统一落户政策难以实施
一般而言，公共服务作为一种广义的公共品，应该具有非竞争性和非排他性的特征。但是，如果城市人口规模过大，造成对城市公共服务使用上的拥挤，也可能导致公共品表现出“伪公共品”的性质。在我国一些农民工集中的大城市、特大城市和超大城市，非户籍人口在享受城市政府所提供的基本公共服务的过程中，就面临着制度规则的排他性和供给水平的竞争性的双重困境（童光辉、赵海利，2014）。也就是说，由于使用公共服务的人口过多，在城市政府的公共服务供给能力有限时，会产生对有限公共服务的竞争，而城市政府为了避免外来人口对本地居民形成在公共服务上的挤出，倾向于用户籍制度控制的方法，形成对公共服务使用上的排他性，只有户籍人口才能享受城市的公共服务。
从推进农民工市民化的角度，城市政府应该做的无非就是一方面提高公共服务的供给水平，减轻公共服务的竞争性；另一方面破除制度规则的障碍，取消公共服务的排他性。但是，公共服务本身是异质性的，有些公共服务的边际成本高，有些公共服务的流动性强，简单地通过放开农民工落户使之获得所有公共服务的使用权，而不根据公共服务的不同性质出台相应的配套措施，则将使城市公共服务体系陷入混乱。我们把不同类型的公共服务整理在图7中，横轴代表公共服务的流动性程度，即公共服务随人口流动而在不同地区间的可转移性；纵轴代表公共服务的边际成本，即新增一个使用者所增加的成本。
图7 不同类型的公共服务
第一，对于低流动性、低边际成本的公共服务，诸如行政审批、权益保护、社会治安、劳动就业服务等。这类基本公共服务的边际成本主要体现在行政管理的成本方面，相对来说投入较小，同时这类公共服务又是属地化的，流动性较低。因此，对于这类公共服务，农民工迁入城市的地方政府理应承担供给责任，而上级政府则应当以常住人口为基数来制定相关职能部门的人员编制与预算定额，而非以户籍人口为基数。
第二，对于高流动性、低边际成本的公共服务，诸如医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等除了养老保险之外的社会保险等。这类公共服务相对于教育、住房、养老等来说，边际成本较低，同时会随着人口在不同地区迁徙而相应地转移。因此，对于这类公共服务，仍然应该主要由农民工迁入城市的地方政府来承担供给责任，但与此同时，上级政府特别是中央政府也须为它们在不同地区间的流动提供制度保障。
第三，对于低流动性、高边际成本的公共服务，诸如义务教育、高中教育、就地参加高考、职业技能培训、廉租房、公租房和经适房等。这类公共服务的低流动性体现在它们的属地性上，公共服务的使用是与人口所在城市挂钩的。同时，这些公共服务需要相应的服务设施及专业技术人员来生产和提供，而公共服务设施的建设及维护、专业技术人员的薪酬及培养等方面都需要大量的经费投入。当城市中既有服务设施的承载能力趋于饱和的情况下，外来人口进入所带来的新增需求的边际成本是比较高的，而且需要长期持续的投入。正因为这方面的原因，许多城市不得不设置各种准入条件将绝大部分的城市非户籍人口及其家属排除在这类公共服务的受益范围之外。对此，一方面鉴于当地政府在城市规划、服务设施建设、流动人口管理等方面具有信息优势，再加上公共服务本身的低流动性，城市政府应承担一定的供给责任；另一方面，上级政府尤其是中央政府应与地方政府建立成本分担机制，通过实施将新增市民化人口与中央财政转移支付相挂钩等方式来适当减轻当地政府的财政压力，并通过制度创新（如教育的对口援助）缩小不同地区的公共服务差距，更好地促进公共服务均等化。
第四，对于高流动性、高边际成本的基本公共服务，诸如养老保险等。由于这类公共服务直接与个人权利相挂钩，所以会随着人口迁徙而在不同地区间转移，流动性较强，同时政府还需要为此支付较高的边际成本（现实中是以隐形负债的形式出现）。过去由于我国养老保险的统筹层次比较低，使得流动人口在不同地区间迁徙时不能顺畅地转移接续养老保险关系，自2010 年起实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》在一定程度上缓解该问题。但与此同时，养老保险的支出责任并没有做出相应的调整，仍以地方政府为责任主体。随着“老龄化”社会的到来，这种由地方政府承担主要支出责任的模式并不具有可持续性。鉴于此，中央政府应该在这类高流动性、高边际成本的公共服务领域承担更大份额的支出责任，而地方政府则承担辅助责任。以养老保险为例，我国急需建立全国统一的养老保险体系，实现全国统筹，同时考虑到各级经济发展水平等方面的差异，在全国统一标准的基础上，允许地方政府根据当地实际情况建立地方性的养老金标准作为补充。
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