以创新发展理念促进农业发展方式转变

创新居于五大发展理念之首，是经济社会发展的第一动力。以改革创新推动农业现代化发展,是由新时期农业现代化的内在要求和外在条件决定的。新世纪以来，我国“三农”工作取得了粮食生产“十二连增”、农民增收“十二连快”，同时主要农产品保障水平和科技支撑能力大幅提高的巨大成就。但进入新常态之后，一方面农业农村发展出现了许多新矛盾、新问题与新困难，农业现代化需要解决的粮食安全、农业增效、农民增收，以及农业可持续发展等几大问题并没有从根本上解决。另一方面，农业农村发展又面临许多新机遇、新潜力与新途径，从农产品供求、农业投入补贴，到农业人口转移等各方面都承载着新变化与新希望。面对这种新老问题交织、新旧矛盾交汇的格局，需要我们有新思路、新视野与新手段，根本的办法和出路只有一个，就是加大改革创新力度、加快推进农业现代化发展。

目前我国农业持续发展面临两个“天花板”、两道“紧箍咒”。这些年农业连续增产，提高价格、增加补贴这两个政策工具发挥了关键作用。但目前国内主要农产品价格已高于进口价格，继续提价遇到“天花板”；农业补贴中有的属于“黄箱”政策范畴，受到世贸组织规则限制，部分补贴继续增加也遇到“天花板”。农业生产成本还处在上升通道，“地板”在抬升，包括人工、农机作业、土地流转等费用上涨很快，种子、化肥、农药等价格也不便宜。除了两个“天花板”外，生态环境和资源条件这两道“紧箍咒”也严重束缚农业长远发展。我们主要依靠自己力量解决了13亿多人口的吃饭问题，确实很了不起，但也付出了巨大代价。生态环境严重受损、承载能力越来越接近极限，资源开发利用强度过大、弦绷得越来越紧。大量使用化肥、农药、农膜等化学产品，不仅使地越种越薄，还带来严重的面源污染、白色污染，再加上工业污染和生活垃圾污染等，农村环境问题愈发严峻，严重危及农业持续发展和农产品质量安全。与此同时，随着工业化、城镇化推进，耕地不仅数量在减少、质量也在下降，农业生产用水缺口呈扩大之势，农业资源约束也在日益增强。两个“天花板”在顶、两道“紧箍咒”在身，农业靠什么持续稳定发展？别无他途，只能加快推进农业现代化，促进农业发展方式转变，从依靠拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营，尽快转到注重提高质量和效益的集约经营上来。

习近平同志深刻指出，我国经济发展进入新常态，是我国经济发展阶段性特征的必然反映，是不以人的意志为转移的。新常态反映在农业领域，表现为农村经济发展的速度变化、结构优化和动力转化，归根结底是要加快转变农业发展方式。过去我国农业发展取得巨大成就，靠的是改革创新。今后加快推进农业现代化，仍然要靠改革创新，这是发展的根本动力。加快农业现代化，既涉及生产力发展，也涉及生产关系变革，要坚持一切从实际出发，把握方向，突出重点，有序推进。

我国农业正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，农业发展的内外部环境、条件都发生了新的深刻变化，这也对“十三五”时期的农业发展提出了新要求。以往的农业高产出，是建立在农业资源的超强度利用和生产要素的大规模投放基础之上的。近些年来，农民老龄化、农业兼业化问题日趋严峻，未来谁来种地、如何种地问题日益凸显；农业资源开发利用强度过大，农业生态环境恶化加剧，承载能力越来越接近极限。要解决上述农业发展所面临的尖锐矛盾和问题，必须加快转变农业发展方式，保持农业的可持续性。“十三五”时期，我们要按照中央要求，坚持把加快转变农业发展方式作为推进农业现代化的主要任务和基本路径，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，促进粮食综合生产能力、农产品质量安全水平、农业资源利用率、农民收入再上新台阶，推动农业发展由数量增长为主转到数量质量效益并重上来，由主要依靠物质要素投入转到依靠科技创新和提高劳动者素质上来，由主要依靠拼资源、拼消耗转到可持续发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。

当前和今后一个时期，我国农业长期稳定增长、农业综合生产能力的提升形成的农产品供需由紧平衡转向相对宽松，人们对食品安全、生态环境的追求，国际农产品价格长期下降趋势有利于利用国际市场解决国内需求等，这些都有助于实现目标的转换，有利于推进农业现代化发展。“十三五”时期，现代农业发展有以下几个重点任务：

一是稳定提高农业生产者收入。“十三五”时期我国经济面临较大下行压力，将从高速增长转为中高速增长。新形势下，要积极推进大众创业、万众创新，引导返乡创业人员融入特色专业市场，打造具有区域特点的创业集群和优势产业集群。深入实施农村青年创业富民行动，支持返乡创业人员因地制宜围绕休闲农业、农产品深加工、乡村旅游、农村服务业等开展创业，稳定提高农业生产者收入。

二是重构农业微观经营主体。随着传统农业向现代市场农业的转变，专业大户、家庭农场、农民合作社、公司农场等新型规模经营主体蓬勃发展，展现出强大的生命力，正成为现代农业发展的主力军。“十三五”时期要不断完善农业经营体制机制建设，重构农业微观经营主体，形成以家庭承包经营为基础，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业为骨干，其他组织形式为补充的新型农业经营主体队伍。

三是大力发展农业生产性服务业。农业生产性服务业是指贯穿于农业生产的产前、产中和产后环节，为农业生产、农业生产者和其他经济组织提供中间投入服务的产业。以中间投入品为主、涉及知识和资本的交换、提供定制化的服务是农业生产性服务业的主要特征。要重点打造以政府公共服务机构为依托，以农村合作经济组织为基础，以农业产业化龙头企业为骨干，以供销社等其他社会力量为补充的多层次、多类型的农业生产性服务业发展模式。

四是打造农业产业新业态。随着“互联网+”的发展和普及，农业也开始步入互联网新时代，互联网信息传递的扁平化、透明化，正对应于传统农业生产的产业链长、信息不对称的特点，传统的农业营销模式带来的成本高企、物流损耗、信息交流不畅等问题，都可以通过互联网技术加以解决。通过“互联网+”创新现代农业新业态，要重点打造以生态农业、休闲观光农业、出口创汇农业、高新科技农业和智慧农业等现代农业为标志，融生产性、生活性和生态性于一体，高质高效和可持续发展相结合的农业产业新业态。

大力推进农业现代化，必须加大创新力度，努力形成适应现代农业发展、契合市场经济要求的体制机制。新的发展阶段，需要不断创新深化农村产权制度改革，这是农业转变发展方式的重要保障。2015年中央一号文件明确提出，要推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见；健全农村产权保护法律制度，抓紧研究起草农村集体经济组织条例。这是新世纪以来聚焦“三农”工作的12个中央一号文件中关于农村集体产权制度改革最全面系统的部署。

2015年中央一号文件部署的农村集体产权制度改革是“纲”，党的十八届三中全会《决定》部署的有关赋予农民更多财产权利的各项具体改革是“目”，“纲”举才能“目”张。改革越往前走，需要回答的理论、法律、政策、实践问题越是复杂。其中，最为关键的是三个问题：集体产权归谁所有、集体产权归谁支配、集体产权归谁用益。

根据《宪法》第六条规定，集体所有制是我国两大公有制形式之一。但长期以来关于农村集体资产归谁所有、集体所有权的权利主体究竟是谁，一直没有一个明确、统一的说法。《宪法》第六条使用的是“劳动群众集体所有”，《民法通则》第七十四条使用的是“劳动群众集体所有”“村农民集体所有”和“集体经济组织所有”，《土地管理法》第八条使用的是“农民集体所有”，《物权法》第五十九条使用的是“成员集体所有”。由此可见，在集体产权的权利主体上，按时间顺序，先后有“劳动群众集体所有”“农民集体所有”“集体经济组织所有”和“成员集体所有”等四种不同表述。集体产权的权利主体应该依据《物权法》的思路界定，明确规定集体产权属于成员集体所有，而不是集体经济组织或村民委员会所有，更不是村干部所有。

专家观点

只有土地产权清晰，才能更好地开展土地改革工作。农村土地改革的关键是“确权”，而“土地确权”是农村土地流转成功的主要因素。

——农业部农村经济研究中心主任、研究员　宋洪远

由谁代表“成员集体”来支配集体产权、集体所有权的行使主体是谁，也是长期以来没有理清的一个关键问题。根据《民法通则》第七十四条、《土地管理法》第十条、《农村土地承包法》第十二条和《物权法》第六十条的规定，村（组）集体经济组织或者村民委员会（村民小组）都可以经营、管理土地等集体资产。根据《村民委员会组织法》第八条规定，由村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。尽管集体成员与自治成员的成员权取得方式有本质区别，但在农村人口不流动的情形下，是由村（组）集体经济组织还是由村民委员会（村民小组）支配集体资产，并没有本质区别。随着农村人口流动现象增多，一些地方，特别是城郊农村，集体成员与自治成员的重合度逐步下降，继续由村民委员会行使集体资产的支配权，容易导致对集体经济组织成员财产权利的侵犯。在这些地方，有必要尽快建立集体经济组织，由其代表“成员集体”行使对集体资产的支配权利。

虽然《物权法》已经有成员权制度的萌芽，但成员权的内涵需要具体化，“成员集体所有”的法律性质和内涵需要进一步明确，成员资格认定的具体标准需要做出法律规定，集体经济组织成员权利与村民自治权利的关系有待厘清。一些地方提出，集体资产股份应“量化到人、确权到户”，以家庭为单位实行股权固化和“增人不增股、减人不减股”，这种做法的利弊究竟如何权衡？实行土地承包关系长久不变和“生不增、死不减”，特别是一旦外部人员通过行使抵押权、继承权等途径获得原先只有集体成员才能取得的宅基地使用权、集体资产股权，将对成员权制度、进而对农村集体所有制和农村社会治理体制带来怎样的影响？这些问题都需要回答清楚。

专家观点

改革是农业农村发展的动力所在。新形势下深化农村改革的主线仍然是处理好农民与土地的关系。农村集体产权制度改革是继农村家庭联产承包责任制之后的重大制度创新，管长远、管根本、管全局。

——农业部部长　韩长赋

集体产权归谁所有、集体产权归谁支配、集体产权归谁用益，这些都是改革进程中亟待破解的难题，需要相关部门的配合共同完善法律法规。改革越是进入深水区，越需要完善相应的制度法规，避免权力的寻租。“十三五”时期是我国农业由传统农业向现代农业转变的关键时期，我国现代农业的发展必须根据当前农业发展所面临的国内外新形势、新环境，明确“十三五”时期农业发展的目标和重点任务。目标与任务都明确后，关键是如何更好地践行。