转型期地方政府与商贸平台型企业

3.1.1　转型期地方政府的特征

在20世纪80年代中期，中央政府开始对地方政府实行财税包干的政策，这表明中央通过财权下放，将大量的经济管理职能交由地方政府。随着地方政府拥有较多的经济管理职权，其对当地经济的控制力不断增强。钱颖一和温格斯特等人将我国中央与地方的经济分权结构称为M型体制结构，其特征为：地方政府享有的事权较大，而且可控制的资源规模也较大。分税制后，虽然地方和中央之间在收入权配置上发生了很大的变化，但在支出权配置上却变动不大，具体反映在地方财政支出占总财政支出的比重上，分税制前后该比重稳定在三分之二以上，远高于美国等联邦制国家。因此，改革开放后，中国地方政府实际上就像一个个子公司那样在实施自己的行为。（周业安等，2004）转型期地方政府在国民经济中所表现出的特征可以从国情文化和改革过渡两个角度展开解读。

（1）国情文化

长期以来，我国作为一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国，各地经济发展极不均衡，在历史上就有“中央集权，诸侯割据”的统治文化。在封建社会，生产力、科技水平都很落后，中央对地方的控制手段远没有现在发达。但是在秦始皇统一全国后两千余年的历史中，我国大多数时间都是以一个统一大国的形式存在。其中，独特的统治文化在化解中央与地方之间的权力矛盾时一直起着较为特殊的作用，这一文化根源于我国传统的儒家思想——“中庸之道”，即在中央集权统治与地方独立发展之间寻找一个解决平衡点。中央集权与地方诸侯割据的权力分配体制在我国历史上有着长久的生命力和历史车轮的惯性。地方政府在促进各地经济发展方面发挥重要作用，是在新的历史时期对上述文化的继承和发展。

在现阶段，同样因为地理和人口的因素，中央政府直接干预地方经济的成本过大。首先，中央政府想要全面控制微观经济，必须要建立一整套庞大而且复杂的“层级管理体系”，在这个体系中如果中央的经济职能过分集中，那么中央的管理效率必然降低。其次，各地经济发展的不均衡，迫使中央政府对各地实行差别化的经济政策。由于地区间的实际情况千差万别，中央政府很难实施具体的、全国性的统一政策，需因地制宜地实施不同的经济政策。同时，中央政府与地方政府是信息不对称的，地方政府往往对当地的具体情况比中央政府有着更精确的掌握。因此，由地方政府调配经济资源，效率将会比中央政府更高。改革开放后，中央政府对各地实施了差别化的经济政策，中央政府首先给予经济特区优惠政策，随后将此类权力下放到各省，各省又进一步将某些权力下放到了地级市。浙江作为特例，率先将权力下放到了县并将财政拨款直接到县，形成了“省管县”模式。这种模式也为前文所提到的义乌小商品市场的发展创造了条件。

（2）改革过渡

改革开放后，我国经济体制处在由计划经济向市场经济转型的过渡时期。随着1978年之前的指令性经济体制被打破，经济市场化的改革不断深入，中央政府对全国经济的控制力逐渐减弱。

如果在我国宏观转型初期，中央政府直接把配置微观资源的权力全部下放到具体的企业，显然会带来一些暂时难以解决的问题。首先，市场竞争中的微观主体还没有成熟起来，国有企业竞争机能先天不足，而民营企业在我国经济中所占份额十分有限，同时市场经济的各种法规制度很不健全。在这种情况下，如果将大量的企业直接推向市场竞争，很容易造成市场失效，出现国民经济混乱的局面。其次，在转型初期，国有企业无论从数量还是产值上看，均是我国最重要的微观经济基础，但国有企业的剩余索取权界定模糊，在缺乏有效监管的情况下，将权力落实到企业管理层，易诱发腐败，造成国有资产流失。可见，在市场经济建设的初期阶段，中央政府面临着两难的选择：若仍保留微观资源配置的职能则不符合市场经济的基本要求，而将其直接下放至企业，又会出现种种难以解决的问题，导致资源浪费，市场机制失效。所以，中央政府利用过去计划经济时代就已经形成的组织资源，由地方政府替代中央政府完成微观经济的管理职能是最佳选择，因此，地方政府的经济管理职权逐渐增加，而这种地方性的职权显然将与地方经济发展密切结合。

地方政府在获得了相当多的经济管理权后，普遍产生了一种“地方诸侯”心理，在规划发展战略时，也普遍从实现地方利益最大化的角度出发，将本地区的短期经济利益置于中心，形成了各类“地方保护”。我国在20世纪八九十年代涌现出来的许多有着地方经济特色的商贸平台型企业就与当地的“地方保护”有着较大的关联。当进入21世纪后，随着全国统一市场秩序的逐渐形成，这类有着显著地方特色的商贸平台型企业就较少涌现出来，且对当地经济的影响力也逐渐减退。

地方政府虽然获得了放权，但后续的问题是，当时的地方政府是否具备了全面管控好当地经济的能力。

3.1.2　地方政府与商贸平台型企业的缘起

地方政府作为区域经济发展的主导者，必然要在经济发展战略制定、产业宏观政策引导和公共产品提供等领域扮演重要的角色，在推动本地经济发展方面更起着重要的作用。根据亚当·斯密的理论，任何国家（地区）经济的繁荣都来源于本区域内人们的共同努力，表现为人均财富的持续增长，而后者源于个人劳动和自由交易得以转化为现实的收益。曼瑟·奥尔森（2005）将政府权力引入经济增长的分析之中，并创造出一个关于长期经济增长的重要概念——“强化市场型政府”（Market-augmenting Government）用来概况那些成功实现了本国（地区）繁荣的政府的共同特征。奥尔森认为，经济繁荣有两个必要条件，其一是“要有对所有人都稳定的且界定清晰的财产权利和公正的契约执行权利”，其二是“没有掠夺行为”。在人类的组织中，只有政府才拥有这样垄断性的强制权力，能最大可能地为“所有人”提供这两方面的保护，所以“好政府”在经济繁荣的过程中起着至关重要的作用：从财产权的界定，到契约签订的监管，再到契约执行的保护等。15世纪后，欧洲的商品交易活动之所以首先在伦敦、巴黎、莫斯科等城市集中并大幅增长，不仅是因为政府为那里的交易活动提供了场地，更重要的是，当地政府对城市内的个人财产和私人契约提供了更好的保护。^[2]

一个政府如果无法为其行政辖区内的交易活动提供有效保护，将极大地降低该地区的人们通过勤劳努力增加收入的积极性，从而抑制区域经济活动的发生。但是，在某些时候或某些领域，如果政府无法向人们提供充足的与“保护交易”的公共产品时，那应该怎么办呢？首先来看看这样的情形是否会发生。比如，在法制观念淡薄的落后地区，许多合法的交易本应受到政府强制力的保护，但是由于官员腐败或者司法资源有限，交易参与人的合法收益就有很高的被掠夺可能性；又比如，在跨区域的小型商业活动中，涉案金额不大的商业诈骗犯罪可能屡屡发生，但由于调查和执法成本过高，政府无力直接保护所有此类受害人的权益。上述事实表明，政府有时确实无法向人们提供“保护交易”这种至关重要的公共产品。既然政府无法充足提供，而经济活动又需要这样的保护，那显然在市场经济中，除了政府，还需要这样一种类型的组织——商贸平台型企业，让它发挥积极作用帮助政府更广泛地保护各种各样的交易需求。

关于政府行为的边界，自由市场经济的信奉者坚持亚当·斯密的观点：政府只要在经济活动中尽到“守夜人”的本分——保护个人财产和私人契约就足够了，过多的干涉将滋生腐败，造成资源配置效率的下降。但是在一个经济体内，仅仅由政府来履行“守夜人”的职能就足够了吗？政府需要帮手吗？从现阶段商贸平台型企业的实践看，答案是肯定的。如在我国改革开放的头十年，专业市场率先在国内经济发展较为落后的浙江地区迅速兴起，表明在地方政府执法力量有限的条件下，专业市场平台为供需双方提供了一个有保障的实体交易环境。近年来，阿里巴巴集团的淘宝网及与其配套的支付宝的快速扩张，表明淘宝网的B2C/C2C平台在政府无暇顾及的小额异地交易领域，为供需双方提供了一个安全、低成本的虚拟交易环境。诸如此类的证据，显示了商贸平台型企业在促进交易需求由潜在需求转向现实需求方面的重要作用，如图3-2所示。

图3-2　商贸平台促进交易发生的作用

既然经济繁荣源于社会分工和商品交换的共同推动，那么一个地区在经济快速发展的过程中必然伴随着大量交易需求的涌现。交易的发生是需要保护的。我们知道任何政府为繁荣经济向个人提供的种种保护措施都是有成本的，所以政府向管辖区内的企业或个人征税。奥尔森甚至将政府的征税行为类比为某地“固定活动范围的匪帮”在征收它的“保护费”。显然，任何政府都必须保护合法的交易活动，而交易参与者则向政府履行了纳税的义务，事实也是如此：对交易过程直接或间接征税是大多数政府收入的主要来源。类似地，当商贸平台为交易双方提供某种保护并促成交易发生时，也向交易参与者收取一定的费用。当然，以企业法人形式存在的商贸平台也是市场经济中的一员，自然需要向政府履行纳税的义务。不妨把这个过程描述为，政府向商贸平台提供了“一级保护”，而商贸平台则向依赖于平台的交易参与者提供了“二级保护”。政府提供服务边界的最基本范围是土地，所以形成了城市，为城墙之内的居民提供所有权（占有权、使用权、获益权、处置权）的保护，其中最主要的是保护公民财物可合法转让的权利，这种保护力量建立在法律（立法、司法和执法）的基础上。商贸平台型企业也提供了类似的保护——从技术层面上，如果说政府在法律基础上征收的保护费是一般意义上的税收——法律税，我们不妨将商贸平台型企业在技术上提供种种服务而收取的“保护费”称之为技术税。

3.1.3　商贸平台型企业产品的“准公共性”

商贸平台型企业的功能与政府在繁荣经济中的作用类似，表面上，它们都不直接参与商品流通环节，只为商品的自由流通提供了时空上的集聚地；本质上，它们都向交易双方提供了一个有保障的交易规则集合。但是，这并不意味着商贸平台型企业是对政府存在的一种替代，恰恰相反，其存在本身就建立在政府强制权力的基础之上，是政府强制权力在市场经济中的延伸和补充。一些交易在商贸平台之外难以实现（或实现成本较高），但是在商贸平台上，生产者、商家与采购商、消费者之间就愿意并且能够达成交易。与政府保护交易时凭借法律所赋予的强制权力不同，商贸平台型企业主要通过技术性手段，消除交易过程中的种种不确定性因素，从而让更多的潜在交易需求得到释放。商贸平台型企业的典型做法是，把原本分散在各地的产品供应者和采购者在现实空间或虚拟空间上集中起来，为他们提供种种与降低不确定性相关的“保护交易”的服务。有时，商贸平台型企业甚至作为独立法人与地方政府直接谈判，要求政府对其平台上的所有交易活动提供比平台外更有力的保护，这也降低了单个参与者获得政府保护的成本。^[3]作为回报，商贸平台型企业协助政府在平台上开展征税活动，而这部分新增的税收很大程度上是因为商贸平台型企业的存在而为政府所带来的。

福利经济学认为，公共产品（Public Goods）是相对私人产品（Private Goods）而言的特殊产品，具有非竞争性和非排他性的特点。一般商品多为私人产品，既具有竞争性（Competitiveness）又具有排他性（Exclusiveness）。竞争性是指市场中的产品“价高者得”，当具有竞争性的产品被某个消费者使用时，其他消费者就无法使用到这个产品了，这也意味着，竞争性商品必须增加供给量及随之增加的供给成本才能满足更多的需求；排他性是指某件产品在使用的同时，这件产品的所有者具有有效的手段阻止其他人享受到他在使用这种商品时带来的收益，这就确保了产品的所有者可以向希望使用这件产品的消费者收费。为了避免“搭便车”现象的广泛出现而导致社会上这类产品的供给不足，进而导致社会总福利水平的下降，政府应该向全社会提供产品而不是私人企业。准公共产品是指仅具有其中一方面显著特性，即非排他性显著或非竞争性显著，而另一方面特性不明显的产品。以下我们对商贸平台型企业的公共产品特性展开分析。

在双边市场环境中，商贸平台型企业至少面对两类高度关联的客户（Agent）：作为商品需求方的采购者和作为商品供给方平台上的商户。此外，在许多商贸平台型企业的周边，还集聚着一些外围的商户，他们也同时分享着被平台所集聚的大量采购者所带来的交易机会。^[4]商贸平台型企业向采购者或顾客提供的服务主要包括两大块内容：一是基于物业实施的；二是基于专业技能的。

基于物业实施的服务具体是指商户、消费者各种直接可见的外部因素。如商品分类与摆放、商品价格标识、购物环境、人（货）流通道、短程物流配送、休憩娱乐配套等等。在上述服务中，最重要的服务是看似简单实则关键的商品分类与摆放，俗称“划行归市”。许多采购者之所以选择在某个平台上采购商品，最重要的是因为在平台上所展示的各类别商品被商贸平台型企业有选择地排列在了平台上的不同展示（有形或无形的）空间内，方便采购者在短时间内对大量同类型商品进行样品比较和价格洽谈，从而大大节约了采购时间，特别是当大量老采购者对平台布局熟悉后，整个平台上的交易效率将进一步提升。另一方面，作为商品销售者的商户，当同一行业内大量同类商品长期摆放在一起展销时，他们能第一时间了解同行产品的各种信息，并获悉消费者对行业内各种新产品的反馈信息，从而有助于商户及其背后的生产企业迅速做出生产反应。

基于专业技能的服务具体是指平台企业自身经营层面的内部因素。如平台所采取的系统、方法、程序和营销技巧等与商业技术相关的服务，以及平台上的理念、惯例、规则、操作和经验等与商业文化相关的服务。上述服务是商贸平台型企业在长期发展过程中，与依托该平台的经销商在不断磨合、互动中累积形成的，商户为适应和学习这类服务投入了有形或无形的专用性资产。因此，对长期合作的商贸平台型企业产生了很强的“黏性”。这种专业技能是商贸平台型企业能够跨区域开展连锁经营的重要原因。例如，红星美凯龙在全国各地新开建材专业市场，总有大量合作制造商品牌入驻，类似的还有苏宁电器、颐高数码等。

商贸平台型企业提供的上述两大类服务，如表3-1所示。对已经进入平台的商户而言，大部分服务是不存在竞争性的，但是在关键的稀缺服务方面仍有一定竞争性，如专业市场中人流量大的商铺、购物网站的页面显著区域等；大部分服务具有排他性，当某个商铺被摆放商品后，其他人显然不能同时使用这个商铺。对商品的采购者或普通消费者而言，商贸平台作为一个开放性的平台所提供的服务既不具有竞争性也不具有排他性。此外，对于围绕在商贸平台周边的商户，他们也能在一定程度上享受到平台所带来的服务的好处，并且这类服务只有一定程度的竞争性和非排他性，如获取同类商品的各种信息、物流配套、休憩娱乐、公共服务及各类生活配套设施等。

表3-1　商贸平台型企业的“公共产品”性质分析

正是基于商贸平台的公共产品特征，法国、日本的政府已将部分的商贸平台（主要是农产品类交易平台）的建设纳入公益性事业之中，发挥政府在其建设、管理、投资等方面的作用。我国政府对农产品批发市场也有类似的规定：“农产品批发市场是公共事业，以服务农业、农民和城乡消费者为宗旨。其设立及业务项目有各级政府规划确定，并提供支持。”^[5]

3.1.4　地方政府与一些商贸平台型企业的“天然”联系

商贸平台对许多地方经济的发展有着重要作用，所提供的产品或服务具有很强的“公共产品”性质。因此，在我国改革开放后发展起来的部分商贸平台型企业与当地政府存在着“天然”联系。

一是在改革开放之前就与当地政府关系密切的商业企业，主要是当地城市商业系统内的百货公司，后经各地多轮改制，这些百货公司大多已经转变成为以商铺租赁、销售提成为主要经营手段的城市零售商，如大连友谊、武汉中商、广百股份等等。这些企业大多数位于北上广等一线大城市、省会城市或重要的计划单列市。目前，大部分企业仍在本地政府有管辖权的范围内开展经营活动，近年来，也有少部分这类企业开展跨地区的连锁化经营。

二是在改革开放后，由各地方政府工商部门兴办的专业市场，1993年后，部分这类专业市场被改制成股份公司。本书引例中的“商城公司”即是这类企业的代表。1983年，国务院发布了《城乡集市贸易管理办法》，明确了各地工商部门对当地专业市场的管理权，^[6]但是该办法没有指出各地工商部门是否可以参与到各地专业市场的建设与经营中。因此，许多地方政府，主要是县、乡一级政府，在发展工业缺乏基础的条件下，为了繁荣地方经济而兴建了这类市场，当地工商部门负责建设并参与市场的日常运营。1993年，为规范市场管理秩序，国家工商行管局出台了《国家工商行管局关于商品交易市场登记管理暂行办法》（国家工商行管局令1993年第13号），要求作为市场主管部门的各地工商部门不得参与专业市场的投资建设与日常经营。^[7]随后，这类专业市场被改为国资的股份公司，除义乌外，柯桥中国轻纺城、海宁中国皮革城、路桥中国日用品商城等都是其中的典型代表。

三是由当地商户集体兴建的专业市场，但是在其发展的某一个阶段，地方政府对其持股，并参与到企业的重大决策中。

在上述商贸平台型企业中，地方政府往往是企业的控股股东，或者说是实际控制人，这就给地方政府直接参与商贸流通领域的经济活动提供了平台，其不仅可能通过各种补贴帮助商贸平台型企业，甚至还可以通过行政手段直接限制或打击当地企业的竞争对手。

3.1.5　地方政府对商贸平台型企业的扶持性政策

综上所述，地方政府对与本地的商贸平台型企业实施扶持性政策是十分自然的。在改革开放之初，这种扶持性政策主要体现在政府税收和市场秩序维护方面；近年来，这类地方性扶持政策更多地体现在了与稀缺商业用地资源相关的土地使用权转让和城市规划方面，以及促进商贸平台与当地制造业联动发展方面。

（1）平台内市场秩序的维护

一般而言，在规模较小且相对偏远的城市，地方政府这种本地化的政策倾斜就越明显。在改革开放之初，浙江的许多地方政府兴商的政策倾斜和直接参与商贸平台的组建，对商贸平台发展起到了加速作用。这是因为商贸平台的形成和发展，对增加地方政府的财政收入，启动和加快区域工业化和经济发展所起的作用是非常明显的。上述政策倾斜很大程度上体现在了当地的工商、税务、执法等行政部门对其的特别关照中：在平台内部，对外地商品和商户取消歧视性的差别；在税收方面，直接或以包税制方式间接地大幅度降低税率；在社会治安方面，通过重点保护为本地平台上的交易活动提供安全保障；在监管和行政执法方面，对销售假冒伪劣商品等违法行为较为宽容，甚至有意进行保护；在信用保障方面，政府部门和市场中介组织充当三边规制结构中的仲裁者角色，为市场交易活动提供一种不是建立在地缘关系和血缘关系基础之上的信用保障；等等。在当时的社会发展背景和体制环境下，地方政府无法为整个社会市场交易活动营造一个较为理想的公平、自由和安全的体制环境，但是，在自身利益驱动下，地方政府往往在商贸平台内的小范围里提供制度性保护。对于这类制度落差优势，郑勇军（2003）将其形象地概括为“市场特区”，意指在地方政府的扶持下，商贸平台型企业所提供的经营环境较其他经营环境更优越，即单位商品的交易成本更低。

（2）获取土地及相关资源

进入20世纪90年代中后期，地方政府对商贸平台型企业的扶持开始更多体现在了优质土地资源的获取方面。现实经济中，商贸平台型企业大都属典型的土地密集型产业，土地供应量的多少和土地价格的高低直接决定了市场的发展潜力和建设成本。土地资源，特别是适合开展商贸活动的交通便利之地是高竞争性资源，又因为其地理位置的固定性而具有高排他性特征。对于这类物品，西方市场经济国家为追求经济效率多采用私有产权的形式。中国的土地制度是政治制度、社会组织制度和财产法律制度“三结合”的产物，在所有权上为国家或集体所有，但是由于使用权的分离（住宅用地的出让年限为70年，商业用地的出让年限为50年），在较长的使用权出让年限内，中国的土地资源也表现出私人资源的特征。许多建设专业市场的土地属于集体所有，没有明晰的产权主体，从有利的方面看，这使征收过程中的阻力大大低于私有产权性质的土地，为地区经济发展赢得了城市化和工业化的时间，在地方政府支持下，国内许多商贸平台型企业从决策到动工，再到建成开业的时间跨度非常短；对土地征收的补偿价格主要由政府确定，从而降低了开发费用，即城市化和工业化的经济成本；土地征收后再次出让的“招拍挂”带来的巨大增值收益成为地方政府财政收入的重要来源，为城市经济发展，特别是基础设施建设提供了重要的财政支持。

从城市规划的角度看，城市核心区块的土地资源是高度的稀缺性资源，其单位面积的货币化价值会随着城市的发展而不断增加。因此，某些大城市中原国有商业系统内的商贸平台型企业完全可以凭借其在计划经济时代就已经占据的“黄金宝地”坐享城市化发展后的商业价值升值，以杭州最重要的零售商圈武林商圈为例，作为其组成核心的杭州大厦购物中心、杭州银泰购物广场和杭州百货大楼均为原杭州市国有商业系统的资产，其他城市核心商圈的情况也大抵如此。此外，大部分地方政府在考虑新城区发展规划时，也倾斜于将大型居住区周边配套的优质商业地块交由本地国有企业开发，除国企与政府的天然关联外，很多地方政府的“一把手”也担心将优质商业地块交由民营企业，会有涉嫌收受贿赂的嫌疑。虽然我国土地使用权的出让采取了“招拍挂”制度，但是一个公开的秘密是，对于某些政府扶持重点项目的用地，地方政府会通过严格限制土地拍卖参与人的条件，甚至约谈非中意参与人的方式，确保土地以较低价格被特定参与人竞得。

鉴于土地资源的使用具有高度的排他性，一旦某地大部分的优质商业地块都掌握在本地某家大型商贸平台型企业的手中，该企业显然会在该区域内形成很强的局部垄断势力；而且由于它们以远远低于实际市场成交价的价格获得了大量土地。因此，其在落实项目的建设方案时，只需将相应的土地资源用于抵押，便能很容易地从各类商业银行获得长期低息贷款。

（3）促进当地制造业与商贸平台型企业联动发展

在人类社会进入工业化时代之后，任何地方经济的发展主要依靠制造业和服务业的推动，且两大产业之间互为推动力量。亚当·斯密曾提出“分工受市场范围的限制”这一命题，即所谓的“斯密定理”，后来，经济学家杨格进一步论证了“分工的程度又决定着市场的范围”，即“杨格定理”。表面上看，两者似乎是一个逻辑上的循环论证，本质上，“斯—杨定理”的内在含义表明了分工的深化与市场的拓展是一个相互促进的过程。

从我国制造业集群的发展过程来看，在生产大量集中的专业化产业区内，往往会同时出现商贸活动的集中，其突出表现就是当地大型专业市场的出现。国内许多制造业产业集群发达的地区，都出现了专业市场与之共生共荣的现象，如广东古镇的灯具世行、广州花都的箱包市场、海宁中国皮革城、永康中国科技五金城等都与当地的制造业直接联系，这保证了它们的市场成交量、新品首发率、产品种类数、销售辐射面、价格话语权等在国内同类专业市场中的影响力。专业市场为当地制造业集群内的产品生产者和集群之外的产品需求者提供了开展交易必需的空间载体。同时，需求者的集聚，带来了关于各地需求市场的消费者偏好信息，以及产品的款式、色彩、质量、价格等信息。随着贸易在空间上的集聚，并落点于专业市场中，专业市场发展大大促进了支撑贸易的基础设施的投资扩张：贸易的集聚地由最初的马路市场逐渐发展到现在的大规模、现代化的专业市场，以及还有为专业市场配套而建的仓储、停车场、道路、供水设施、供电设备、饭店、宾馆等外围硬件设备。更重要的是，商贸平台发展后所引发的“大市场”效应，加速了当地制造领域的分工发展，提升了当地的经济发展水平。

因此，无论是从商贸平台本身发展带来的好处，还是其促进当地制造业集群发展所带来的好处，都会诱使地方政府对当地的商贸平台型企业采取政策倾斜。