研究的理由与意义

一、研究的理由

目前，中国有相当多的政府部门在财政支出中不计成本，不讲绩效，存在权责脱节、责任不明、职责重复等弊端；在资金分配方面，财政部门与经费申请部门之间往往通过讨价还价来实现。这一方面难以保障资金分配的科学性，另一方面在客观上造成了许多部门、地区年复一年进行资金争夺战，而投资责任和支出效果却往往无人负责。尤其是在大型公共工程项目的建设上，重复建设和浪费的现象相当严重；造成公共产品和服务的提供低效率或是无效率，浪费比较严重没有切实做到施惠于民，为人民服务，致使国民的实际生活质量和幸福指数没有明显的提高。

中国财政支出绩效状况令人担忧，问题主要表现在以下几个方面。

（1）没有明确的管理机构。中国缺乏一个有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构，财政支出绩效评价工作主要分散在各管理部门进行，各部门又主要是从技术性能、项目工程管理方面进行财政支出绩效评价，指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一、全面的财政支出绩效评价。这将直接导致评价标准不统一，从而使财政支出绩效评价结果差异大，缺乏可比性。

（2）未建立规范的指标体系。目前，各有关部门的财政支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性评价，对财政资金的使用绩效评价不足；同时评价还缺乏一套科学、统一、完整的指标体系。这些远远不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。

（3）支出评价内容不完整。目前的财政支出绩效评价工作一方面只重点审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定，而忽视对项目效率或发展绩效方面的评价，或由于评价指标设置不完整，不能进行项目的绩效评价；另一方面评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素（包括政策环境和自然环境对投资行为的影响，以及投资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等）。

（4）支出结果缺乏有效的约束力。目前财政支出绩效评价结果只是作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴和参考，对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各环节责任人没有任何直接约束，这在很大程度上会使财政支出绩效评价工作流于形式。

随着近年来国际社会对绩效评价的普遍重视,中国财政部门在公共财政支出领域进行了一定程度的实践探索。所谓财政支出的绩效评价，就是根据一定的标准，运用一定的方法对公共支出产生的绩效的大小和好坏进行评估，以改进公共支出管理工作，提高公共支出绩效。公共支出涉及社会的多个方面，其支出项目在性质上有很大的差别，加之信息量和统计数据的限制，其评价难度自是可想而知。在中国，如果要建立完善的公共财政框架体系，那么公共支出绩效评价就必须引起重视。长期的计划经济体制的影响，使中国对财政支出绩效不够重视，同时学术界对支出绩效评价、绩效评价的指标体系也很少研究，而且也很少有学者探索提高支出绩效的途径。

为了解决公共支出绩效评价的指标和衡量标准等问题，有些西方经济学家从不同角度进行过探讨，提出所谓“费用绩效分析法”，用以对非物质生产部门的投资绩效进行评价。目前，这种方法已为西方国家广泛采用，一些主要国家还在法律上确定要把“费用绩效分析法”作为评价政府公共工程支出效果的基本方法。所谓的成本收益评价法只是一种纯而又纯的理论。至于成本和收益如何衡量、怎样评价也没有一个固定的模式和标准。因为成本要涉及直接成本和间接成本、内部成本和外部成本、显性成本和隐性成本等，而收益也一如成本那样复杂，的确是一言难尽。而且即使是使用了成本收益法，也会因为衡量成本收益的指标各异而有所偏差，没有统一的口径，可比性较差。当然，也有人试图从其他角度对公共支出绩效评价做出贡献（例如福利经济学中帕雷托最优或是外部性理论等等），但都因受到种种技术限制而显得收效甚微。公共支出绩效评价涉及社会各个领域、各个层面，而且各领域之间也互有重叠、互有影响，导致评价起来错综复杂，难以理出一个清晰的头绪，取得显著成效。

西方国家也曾在公共支出绩效评价方面做过有益的尝试，他们利用数理方面的知识构建模型，从而力求将支出问题精确化，但这些大多是建立在一定的假设基础之上的理想化模式，其实用性有待进一步考证。虽然公共支出以目前的科技水平和认知领域不宜用过于精确的方式来评价，但数理模型的确是经济学发展的一个趋势，中国也可引入西方国家一些可资借鉴的方法和思想。

正是基于以上所述，本书采用理论分析与实证分析相结合的方式，从当前财政支出绩效评价现状入手,以典型案例为代表，阐述了财政支出绩效评价工作存在的问题,提出了构建财政支出绩效评价体系所要遵循的原则、采用的方式以及如何进行绩效评价的个人观点和看法。但限于笔者研究年限尚短，学术造诣较浅，不足之处希望各位读者多多斧正，不吝赐教。

二、研究的意义

相对于很多西方国家而言，中国财政支出绩效低下得多，同时中国目前实施的财政支出绩效评价工作也存在种种问题。因此，有必要全面、系统的研究财政支出绩效评价体系。这是一项紧迫、艰巨而且意义重大的工作。

（一）构建全面、系统的财政支出绩效评价体系，有助于中国市场经

济的发展

市场经济呼唤“绩效财政”，这就是说，市场经济下的公共财政必然是绩效财政。

首先，马克思主义基本原理告诉我们，上层建筑必须适应经济基础的要求。政府管理属于上层建筑，这里的经济基础，当然首先是指市场经济。上层建筑的政府如果不能适应市场经济需求，就会阻碍经济发展，而政府最终也会被经济洪流无情淘汰。

市场经济是一种效率经济，竞争是高效率企业淘汰低效率企业的过程。中国经济基础的市场化必然要求建设高效率的政府和财政。因而如果市场是高效率的，而政府却是官僚主义低效率的，由于政府拥有极大的权力，政府的低效率必要会对市场经济效率起阻碍作用，最终妨碍市场效率的提高。因此，市场经济呼唤高效率的政府和高效率的财政。

其次，在市场经济条件下，公共支出是政府购买公共产品和服务的价格。政府在花钱购买公共产品和服务时，也完全有可能像个人那样，按照需不需要支出和支出与效用是否适应两个标准来选择开支范围，衡量办事效果。这就是说，虽然政府的职能是社会分工的产物，政府做好这些事，也就是提高了效率，但在市场经济条件下，政府如何实现自己的职能仍然有很大的选择余地，而支配这一选择的是效率。政府完全可以通过高效率方式去实现自己的职能。财政是政府的理财部门，而理财的基本问题是效率。绩效财政反映了市场经济本身的需求。

（二）构建全面、系统的财政支出绩效评价体系，是建立公共财政的基础

1．财政支出绩效评价有利于提高资源配置效率

检验财政资源是否得到的有效利用，关键在于核查财政支出是否得到有效安排，而核查财政支出是否得到有效安排则取决于财政支出绩效评价的结果好坏。通过进行财政支出绩效评价，可以确认财政资金是否得以合理分配，因而也可以逐步转变在资金分配与使用过程中出现的种种浪费以及不合理的现象，从而达到提高财政及公共资源的实际配置效率。社会资源如何在公共部门与私人部门间进行配置是公共支出绩效评价的重心。市场经济条件下，公共部门行使职能应保证：公平第一，兼顾效率。因而作为最能体现公共部门公平与效率的财政支出更保证公平并不失效率；对每一个财政支出项目都应该能够衡量和评价其净绩效，并将其净绩效与其他类似的财政支出项目和私人支出项目从不同层面或程度上进行比较， 这样才是最终能够确定公共部门内容的最优配置结构以及社会资源在公私部门之间的合理配置。

2．财政支出绩效评价有利于树立绩效理念

财政支出低效率，意味着提供一定量的公共商品要花费更多的财政支出。要么在损害经济效率基础上征收更多的税，要么采取各种乱收费形式来弥补财政支出增加的需要。这样做导致财政收入的低效率。这就是说，财政支出效率如何最终会反映到财政收入效率上来。而对财政支出效率实施评价有助于财政支出效率的提高。因此，可以说，实施财政支出绩效评价利于提高财政收入效率。

在高度集中的政治经济条件下，平均主义“大锅饭”的观念使整个社会都缺乏绩效观念。从财政资金源头的资金供给单位来看，使用财政资金缺乏投入产出观念，从财政资金的流向来看，财政资金使用单位只追求得到更多的拨付资金，而对于资金的使用效率和效益几乎无人问津。 相反，如果建立一套科学规范且系统合理的财政支出绩效评价体系：政治上，从行政管理体制，行政效率，政府职能及决策水平，人民群众对政府满意的程度等方面进行绩效评价；经济上，从全社会收入状况、分配状况及就业状况，科学技术转化为社会生产力的效率，对自然环境的开发和利用等方面进行评价；社会环境方面，从社会保障制度的完善程度和实施状况等方面进行评价。这就会迫使源头上的政府部门和中间环节的资金使用部门树立“绩效”理念，承担其资金拨付和使用的相关责任，在不失公平的前提下尽可能地提高财政资金的使用效率。

3．财政支出绩效评价有利于公共决策效率的提高

社会主义市场经济中的政府部门也符合“经济人”假设理论，政府作为市场上的主体也有追求自身利益最大化的一面，这样，政府既是公权力的执行者，又是追求自身利益的市场主体，因而很容易造成其利用其公权力为自身谋取利益的情况发生，即我们所说的“腐败”。财政支出绩效评价是一个完整的过程，从单位的预算编制到财政资金的拨付和使用都包含其中，因而通过这样的过程，既能够明晰财政资金使用单位的预算编制的合理程度，又能掌握预算执行状况，及时发现问题，解决问题，使预算得以圆满完成。同时，财政支出绩效评价要求财政支出与使用情况的透明度高，对资金监控力度强，这就可以最大限度地减少“人为”或“人情”因素，及时有效地改善财政支出过程中出现的各种弊端，从而提高财政管理效率。可以说，只有完善的财政支出绩效评价体系，才能促使各支出部门自发自觉进行横向与纵向的不同程度和层面上的比较，进而实现部门间的制衡与监督，从政府部门内部自发遏止腐败的产生。

公共财政收入、公共财政支出、公共决策是公共财政的三个组成部分。公共财政框架的建立要求财政收入、财政支出、公共决策要有效率。而实施财政支出效率评价有助于财政收入效率、财政支出效率、公共决策效率的提高。

（三）构建全面、系统的财政支出绩效评价体系，是部门预算改革的需要

部门预算是一种以部门为基础的预算编制和执行制度。从用途上说，用基数法、零基预算法、绩效预算法等方法编制的预算都属于这一范畴。就中国的部门预算基本思路来说，是一种经过改良的“零基预算”。零基预算是一种注重实效的编制预算的好方法。其特点主要表现在预算编制的四个步骤上：①确定“决策单位”；②制定一揽子决策，它要求每项支出都应当提供三四个备选方案；③对所有的一揽子决策进行评估和排序，以确定拨款的轻重缓急，通过支出绩效评价，确定其中效率最高或者相对合理的方案；④编制详细的可操作预算，即决定哪些一揽子决策可以最终分配到资金。由此可知，支出评估是零基预算的核心问题。中国目前部门预算的做法是，将政府支出分为基本支出预算、项目支出预算（含建设项目）两个基本部门。对于基本支出预算，采用按人头确定经费的办法，而对于项目支出预算，则采用项目管理，即通过财政支出绩效评价来决定哪些项目纳入预算。从这里可知，财政支出绩效评价在部门预算改革中居于重要地位，它对于部门预算改革成败起关键作用。

在政府编制预算过程中，财政资金的优先权的不合逻辑、财政资金投入分配的困难往往会严重影响预算效率。资金优先权是否合逻辑、资金投入分配是否合理需要对财政支出绩效实施评价。对财政支出绩效实施评价，有助于提高财政资金的优先权的合逻辑性、财政资金投入分配的合理性。因此，可以说，对财政支出绩效实施评价，有助于提高预算效率。

（四）构建全面、系统的财政支出绩效评价体系，是绩效财政建设的需要

绩效财政是把经济学的成本收益方法延伸于政府行政领域，要求以绩效最大化作为一切财政工作的基本取向，来筹集和运用财政资金，制定和实施财政政策，履行和维护财政职能。简言之，绩效财政就是讲求绩效最大化的政府理财思想，讲求绩效最大化的财政运行机制。财政活动的绩效是通过财政收入的绩效和财政支出的绩效来体现。实施财政支出绩效评价有助于提高财政支出绩效。