财政绩效评价工作思考

一、国外研究状况

19世纪末到20世纪60年代以效率和效益为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志，追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最高目标。但绩效评价与管理真正运用到政府管理中来，则始于20世纪50年代美国的业绩预算制度，即1949年胡佛委员会提出了要在预算编制中强调产出而不是投入，将成本融入公共财政的领域。20世纪60年代后期，以Friderickson（1974）为代表的“新公共行政学”发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政变革的终极目标是建立民主行政之模型；强调公共行政的顾客导向。新公共行政学扩大了公共行政学研究的视野，对西方国家的政府改革实践产生了广泛的影响；特别是顾客导向的理论观点奠定了当代公共管理基本理念的雏形和绩效评价的理论基础。

在西方国家以政府为对象的大规模业绩评价始于20世纪70年代，1973年美国尼克松政府围绕着如何提高政府效率与效益，在预算管理上进行了一系列改革，颁布了联邦政府生产率测定方案。依据这一方案，有关部门拟定了3000多个业绩指标，由劳工统计局对政府各个部门的工作业绩进行统计分析。20世纪80年代政府业绩评价在许多西方国家开展并得到极大重视，英国在这方面起了带头作用。从1979年开始的“雷纳评审”到1991年“公民宪章”和“质量竞争”运动等，都推动了绩效评价工作，1985—1986财年，澳大利亚开始对项目绩效评价进行试点，1988年12月，在试点成功的基础上，联邦政府颁布了《公共服务评价战略》。

从20世纪90年代开始，各国已经基本上建立了较为完善的绩效评价制度和体系。1992年，克林顿政府上台时，提出了“再造政府目标”，绩效预算因此成为美国政府改革的核心。1993年，美国第103届国会通过了《政府绩效成果法案》，通过设定政府财政支出的绩效目标，比较绩效目标和实施成果，进行年度绩效评价，提高联邦政府的工作效率和责任心，从而是政府的行政管理的评估从以往的投入—产出模型，转化为目标—结果模式。近几年来，美国管理当局努力将预算同上年预算的绩效结果联系起来，并引入了项目评估体系。美国绩效评价的实施主体是国会；评价的对象包括“部门年度绩效考评”和“专题绩效评价”；评价的内容涉及非常广泛，以项目评价为例，主要包括：过程评价，或称为立项决策评价，主要是评价项目立项的合理性；经济效益评价，主要是评价项目的获利能力、成本效益情况等；综合影响评价，主要是评价项目运营，对地区、行业的经济发展，项目周边自然环境及相关社会环境的影响；持续性和长期评价，即评价项目完成后，是否可对经济和社会产生持续或长期的影响；没有建立统一的指标体系，不同部门、行业反映效益的指标也各有不同。比如对园林部门的绩效评价指标主要有：种树棵树、成活率、日常管理等；教育部门的绩效评价指标主要有：在校生数、生均培养成本、师生比、入学率、教育质量、家长（学生）满意程度、教学条件等。美国绩效评价的结果可以充分运用到提高政府的工作效率中，这与美国绩效评价实施主体的权威性有关。

澳大利亚从1993—1994财年起，开始实行全面的项目绩效考评。1999—2000财年相继出版的《辨析目标和产出》《澳大利亚政府以权责发生制为基础的目标和产出框架：审查指南》和《目标与产出框架》用来指导各政府部门运用目标与产出理论编制年度预算报告及其年度绩效评价报告，形成了以目标与产出框架理论为基础的绩效评价体系。澳大利亚政府通过引入审议委员会程序，引入业务预算报告制度，采用权责发生制会计制度，引入业务评估计划等，逐步建立了澳大利亚的预算制度体系。澳大利亚政府绩效评价主要是由财政与管理部组织领导，各政府部门分别实施的；评价对象主要包括各政府部门，各单位及项目。评价的内容主要包括：一是目标的确定是否实际、可行；二是绩效指标的确定是否能真实客观地衡量和反映目标；三是实施结果（即产出）与目标对比；四是具体项目的投入产出比较。澳大利亚支出绩效评价同样没有建立统一的指标体系，不同部门、行业反映效益的指标也各有不同。澳大利亚的绩效评价结果在实际中的应用大大提高了资金的使用效率和政府的工作效率。

英国政府也于1997年颁布了《支出综合审查》，要求政府部门每年与财政部签订《公共服务协约》，以确定绩效目标。在财政年度结束后，进行年度绩效评价，向议会提交《秋季绩效评价报告》。英国财政支出绩效评价工作由政府组织实施，但国会的监督力度很大。评价的内容主要包括：对支出项目立项决策的评价；对支出项目技术方案的效果评价；对项目的经济性和有效性进行评价；对项目的社会影响效果进行评价。英国同样也没有制定统一的评价指标，依据评价对象的不同而不同。如1983年英国卫生与社会保障部提出由140个指标组成的评价体系，应用于卫生管理和卫生服务系统的绩效评价。绩效评价的结果得到充分的应用，表现在绩效评价结果成为调整政府长期经济目标和计划的依据，各政府部门都要依据所提交的秋季绩效评价报告对其三年的滚动计划进行相应的调整；同时绩效评价的结果也是财政部对各个部门制定以后年度预算的依据，另外绩效评价的结果也作为国会和内阁对各政府部门行政责任制是否落实的重要依据。

世界银行、亚洲开发银行和联合国开发署等国际组织在全球有大量的援助贷款，这些机构在项目后评价方面起步较早，经验较丰富，其后评价管理模式和评价方法已被多数国家接受，形成国际模式。评价对象为所有世界银行项目，这些项目主要是世界银行、公众和政府在某领域特别关注或具有代表性的问题。评价体系的核心内容是评价逻辑推理格式规定。评价方法和指标视项目不同而不同，并没有设立固定的指标，针对项目不同，世界银行提出在设计指标方面主要应包括以下几项内容。

（1）投入性指标：主要由支出项目所涉及的所有投入内容，包括资金、人力、环境建设、机会成本等所有相关投入。

（2）行为性指标：指项目支出过程中的项目发展或实施的具体行为，包括建设、开发、购买、教育等。

（3）产出性指标：反映支出项目的直接结果，主要是行为模块的直接产品。例如建设项目的楼房建设、农田项目的开发土地面积。

（4）成效性指标：反映支出项目的经济效益和社会效益，是项目直接获取的效益，主要是社会效益。

（5）影响性问题：与成效性问题不同，主要反映的是项目的长远影响和潜在的影响，包括对相关环境和社会发展的影响。

世界银行项目后评价的结果直接上报世界银行董事会，用于系统全面地总结其开发援助经验，弄清项目成功或失败的原因，以改进世界银行对未来项目援助的决策和执行，同时也为世界银行向其成员国汇报工作业绩服务。

加拿大联邦政府于1994年引进了项目审查制度，重新界定政府职能范围，政府不仅要控制投入，而且要考核产出效益，实行绩效管理。在具体的组织实施上，加拿大政府的绩效评价工作主要由内阁委员会秘书处统一领导和部署，并成立专门的评价中心进行协调，各部门副部长专门负责本部门绩效评价工作的具体实施。在实施方式上，每个部门都要制定《部门战略规划及预期结果》，并在报告中详述其战略规划和拟取得的成果及向公众做出的允诺。各级政府部门每年都要对本部门的绩效进行评价，并把评价报告提交国会，同时把评价结果公示于众。加拿大政府绩效评价的内容主要包括：重要性和相关性的评价、取得的结果及效果性评价、成本效益性评价以及管理有效性评价。《政府责任法》第10条规定，加拿大政府建立了一套较为完整的政府绩效考评体系，测评体系包括17个政府工作目标及其相关联的25个核心绩效测评标准。核心内容包括3部分：人、经济、景气和生存环境维持。

包括中国在内的大多数发展中国家，经济快速发展大都是在第二次世界大战之后。随着经济的较快发展，以及经济一体化进程和国际竞争的加剧，政府承担的任务更重，政府职能比发达国家相对来说更深更广，如何提高政府支出的效果和效率，是摆在各国面前的一个重要课题。目前，许多发展中国家也都在研究和建立财政支出绩效评价制度。

二、国内研究状况

（一）关于财政支出绩效评价的层次

财政支出绩效评价具有多层次性，卢静（2005）认为财政支出绩效评价包括4个层次：①综合绩效评价，是对一级政府或一定区域的财政支出进行综合评价；②部门绩效评价，是指对政府部门和其他承担某些公共职能的部门的财政支出绩效评价；③单位绩效评价，评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益；④项目绩效评价，主要针对具体的项目进行评价，充分考虑到项目的经济性、项目的社会性、项目成本与效益和项目的规模等因素。徐一心等（2003）年认为财政支出绩效评价包括3个层次：①总体绩效评价，从总体入手，考察、研究和评价政府财政支出的效益和效果；②分类绩效评价，在总体绩效评价的基础上，对各类财政支出进行分门别类的评价；③项目绩效评价。

（二）关于财政支出绩效评价的原则

吕春建（2001）认为财政支出绩效评价应坚持真实性原则、科学合理性原则、实用性原则、效用原则和简便原则。《地方事业单位财政支出范围与支出效益问题研究》课题组（2002）认为应坚持项目均衡原则、产出最优化原则、公平原则、稳定原则。徐晨阳、王华梅（2004）认为财政支出绩效评价的原则应该包括：①现实性与前瞻性结合，突出在公共财政框架下公共财政支出的重点领域和特色；②操作性与科学性相结合，突出可操作性；③一般性与广泛性相结合；④效率和公平相结合；⑤定量分析与定性分析相结合，定量分析为主，定性分析为辅；⑥年度静态指标与中长期动态指标相结合。

（三）关于财政支出绩效评价的方法

目前，财政支出绩效评价的方法主要有：①成本效益分析，选择最优的支出方案；②最低成本法也称最低费用选择法，适用于那些成本易于计算而效益不易于计量的支出项目，如社会保障支出项目，该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低位原则来确定最终的支出项目；③综合评价法，即在多种指标计算的基础上，根据一定的权数计算出一个综合评价值；④公众评价法，对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评估，并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益；⑤因素分析法，将影响投入和产出的各项因素罗列出来进行分析，计算投入产出比进行评价的一种方法；⑥模糊数学法，采用模糊数学建立模型，对经济效益进行综合评价的方法，将模糊的、难以进行比较和判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价计算，从而明确综合经济效益的优劣。

综合评价法是中国目前使用最多的方法，中国多个政府部门和地方政府都采用这种方法，如恩施自治州财政基础教育支出绩效评价、苏州市财政支出绩效评价，这种方法评价较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度较大。

（四）关于财政支出绩效评价的指标

财政支出绩效评价的指标选择是绩效评价的关键，目前有从财政支出的规模、结构及效果来制定指标，也有从财政支出的经济性、效率性、效果性来制定指标体系，还有从支出的全过程即投入、运作、产出、结果4个阶段来制定指标。

苏州市财政支出绩效评价指标包括定量指标和定性指标两大类，定量指标包括基本（通用）指标和个性（选的）指标。基本指标包括基本财务指标、国家（国际）通行指标、公众关注指标等被广泛应用在综合性绩效评价以及公共支出项目绩效评价的指标。个性指标包括绩效指标和修正指标，是在确定具体评价对象后，通过了解、收集相关资料、信息，结合评价对象不同特点和财政支出具体设定目标来设置特定的指标。其中绩效指标按照使用的财政经费，将财政支出绩效评价指标划分为九大类。定性指标值无法通过数量计算分析评价内容，而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。

郭亚军、何延芳（2004）建立了财政支出规模类指标、财政支出结构类指标、财政支出效果类指标。①财政支出规模类指标包括财政收入占GDP比重、财政支出占GDP比重，可以从一个侧面反映政府介入社会经济生活的广度和深度；②财政支出结构类指标包括财政科研支出占财政支出比重、财政社会文教支出占财政支出的比重、财政行政管理支出占财政支出比重、财政抚恤和社会福利支出占财政支出比重，有助于说明不同的财政支出结构对经济的不同影响；③财政支出效果类指标包括财政支出弹性系数、农村人均居住面积、城市人均建筑面积、农村居民家庭恩格尔系数、城镇居民家庭恩格尔系数、每万人口大学生人数、每千人口医疗床位数，可以反映在一定财政支出规模和一定财政支出结构下，财政支出对宏观经济、社会及居民生活等主要方面的影响。

辽宁省财政厅东北大学联合课题组（2004）建立的指标体系包括财政支出结构指标、财政支出拉动（启动）系数类指标、财政支出贡献类指标。①财政支出结构类指标包括财政支出自给率、财政框架支出比重、财政教育支出比重、财政农业支出比重、财政社保支出比重、财政供养系数；②财政支出拉动（启动）系数类指标，提出了财政支出拉动系数概念，并设计了财政教育支出拉动系数、财政科技支出拉动系数、财政教育支出拉动系数、财政农业支出拉动系数和财政基建支出拉动系数等项指标，通过考核财政支出拉动社会各类资金投入产生的经济效益，推动社会经济发展状况，从而间接地评价财政支出效率；③财政支出贡献类指标包括了财政支出弹性、财政教育支出弹性、财政农业支出弹性、财政社保支出弹性。

余振乾、余小方（2005）认为绩效不能只评价产出和结果，投入目标和运作过程也应该成为评价对象。项目的全过程分为投入、过程运作、产出、结果4个阶段，作为外在表现又分为：目标内容、全程管理、任务完成、综合效益。他们从立项目标和内容、项目管理状况、项目完成状态和项目社会经济效益4个方面建立了财政科技支出绩效评价指标体系。

（五）关于指标权重的确定

指标体系中各评价指标的权重，可采取排序法、层次分析法、专家直观判断法等予以确定。目前使用最多的是专家直观判断法，请一定数量的专家根据自己的经验和知识，对绩效评价指标体系的各级指标，按其重要性程度给出权重分值，再采用数字平均法处理专家打分值，对分值进行归一化处理，即得到各指标的权重。但主观赋权法确定出的权重系数在很大程度上取决于专家的知识、经验及其偏好，主观性很大。郭亚军、何延芳（2004）用“拉开档次”综合评价法对中国1994—2002财年财政支出状况进行了评价，辽宁省财政厅东北大学联合课题组采用此方法地辽宁省14个省辖市财政支出效率进行了综合评价。“拉开档次”综合法是一种“差异驱动”方法，它根据最大限度地体现出被评价对象之间的整体差异对个体指标进行赋权，进而评价综合效率。“拉开档次”综合法评价过程透明，避免了主观因素的影响，从而保证了评价结果的客观性和可比性。徐一心等在研究乐山财政支出绩效评价时以因子分析法为基础，辅之以层次分析法和德尔菲法，确定各子系统和各指标的权数。章建石、孙志军（2006）讨论了层次分析法在高校财政支出绩效评价中的应用。

（六）关于评价标准的确定

选取恰当的评价标准是使评价结果科学、公正的保证。陈学安（2004）财政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准，定量标准和定性标准又可根据标准的取值基础不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准4种类型，按照时效性可以分为当期标准和历史标准，按照标准形成的方法可以分为测算标准和经验标准，按照区域可以划分为国际标准和国内标准。此外，还可以分为政府标准、社会公众标准以及民间机构标准等。于宁（2005）认为标准值的选取有三种思路，一是以某一指标在国内的历史发展水平作为标准（简称“历史标准”）；二是将现有的国际通用的某个指标水平作为标准（简称“通用标准”）；三是将某一指标理论上的理想值作为标准（简称“理论标准”）。杨京星（2004）评价标准值应以财政支出性质、类别为基础，按照不同地区、行业、项目规模，采用历史经验、政策标准、数理统计分析、专家评估、公众印象等方法取得。卢静（2005）认为为保证评价结果的可比性，评价标准要兼有纵向比较和横向比较的内容，要实现这个目标，必须以建立完整的信息库做支撑，以储存不同时期、不同地区、不同财政支出的数据资料。而目前中国基本没有建立起一套适合绩效评价的信息库，给开展财政支出绩效评价工作增加了难度。因此，应抓紧建立健全财政支出绩效评价的信息采集体系。