财政支出绩效的定义与构成

一、财政支出绩效的定义

（一）财政支出效益与财政支出效率的关系

有的学者认为，财政支出效益实际上就是财政支出效率。他之所以这样认为，鉴于以下两点理由。第一，“效率”的分析方法主要是成本——收益分析方法，而财政支出的成本——收益难以界定；第二，“效率”的表现形式是成本——收益的比较关系，而成本和收益都是以价格形式表现出来的，而财政支出的成本和收益并不都是以价格的形式直接反映。其实，这些理由并不表明“效益”和“效率”之间有什么本质区别，而只是表明财政支出效率的评价有其特殊性和困难性。困难的根源在于财政支出的成本收益具有外部性。

有的学者认为，财政支出效率与财政支出效益存在不一致性，他们之所以这样认为，基于以下理由：许多社会共同事务的供给领域或部门都具有垄断性，如果仅仅考虑财政效益问题，政府只要利用其垄断地位和行政权力提高社会共同事务的供给价格或收费标准，就可以轻而易举地达到提高财政效益的目的。然而，这样做的结果，往往是损害了财政效率；相反，如果主要考虑财政效率问题，则必须通过按照客观比例限量的要求，在各社会共同事务供给领域或部门合理配置财政资源，以及节约、合理地使用财政资源等途径或手段，才能达到提高财政效率水平的目的，与此同时，还必须慎重处理政府在供给社会共同事务过程中的垄断地位问题，防止某些部门按其垄断权和行政权力滥用财政资源。

我认为，财政支出效益包含财政支出效率。因为财政支出效益得到实现要求以整个社会的资源合理配置为前提。整个社会资源合理配置意味着财政支出效率性。

（二）财政支出效益的内涵

不论何种社会制度，何种所有制形式，其政府在配置资源的过程中都力求以最小的耗费，取得最满意的结果，即实现财政效益最大化。财政效益，包括财政收入效益和财政支出效益两个方面。所谓财政支出效益，是指政府为满足社会共同需要而进行的财力分配所取得的社会实际效益之间的比较关系，其基本内涵是政府资源分配的比例性和政府资源运用的有效性。理解财政支出效益的内涵应把握两个方面。

（1）财政支出的外在合比例性是衡量财政支出效益的前提。财政支出的外在合比例性，是指通过政府渠道分配的资源总量在整个社会经济资源中所占的比例，符合整个社会经济资源合理有效配置的客观要求。政府可支配的资源总量具体表现为公共支出规模，而社会经济资源总量是指一定时期的国民生产总值（国内生产总值），因此，外在合比例性就是政府支出规模在国民生产总值中的比例合理，反映了政府资源的外部分配状况。如果财政支出规模在国民生产总值中所占比重过低，就难以保证财政支出有效益。这是因为，人类社会需要分为社会共同需要和非社会共同需要两个部分，政府支出的目的是为满足社会共同需要和人类社会的种种需要，客观上要求按照社会共同需要和非社会共同需要的比例合理分配资源，任何一方的比例过低或过高，都会导致社会经济资源总量配置失衡。在政府财政资源外部比例过低（即公共支出占国民生产总值比例过低）的情况下，如果政府可支配的财力不足，只能满足部分社会共同需要，其他社会共同需要就得不到满足或全面满足。

（2）财政支出内在合比例性是衡量财政支出效益的根本标准。所谓财政支出内在合比例性，是指在财政支出外在合比例的基础上，财政支出在不同性质、不同类型的社会共同需要之间的分配比例合理，其实质是财政支出不同支出构成要素之间的分配比例合理。内在合比例性反映了财政内部的分配结构状况。各种社会共同需要的满足，是通过耗用一定量的财政资源来实现的，而财政资源的有限性决定了种种社会共同需要不可能得到无限的满足，只能在一定量的财政资源限度内，各自按照一定的比例予以实现，从而要求在有限的财政资源总量限度内，按照财政资源合理有效配置的客观比例性要求，在种种社会共同需要之间合理分配财政资源。如果财政内部矛盾资源配置结构不合理，就意味着一部分或若干社会共同需要领域对资源的需求无法得到满足，其结果导致政府资源配置只满足了部分社会共同需要，而非全面满足社会共同需要，进而不能按照客观比例提供相应的社会共同事务，财政支出效益将是低下的。

财政分配的有效性，是指一定的财政资财的耗费，其所完成的社会共同事务的数量和质量。财政分配的合比例性及财政资财耗费有效性的统一，就是财政效益的内涵。公共支出效益，表现在政府资源配置的内在合比例性和外在合比例性两个方面。财政支出效益的提高，是政府资源配置内在合比例性和外在合比例性的有机统一。

二、财政支出绩效的构成

在财政资源配置过程中，高水平的公共支出效率要求政府资源配置既要符合外在合比例性，又要符合内在合比例性；在财政资源耗用过程，讲求支出效益，要求政府财政资源的耗用最大限度地满足社会共同需要，即从政府资源的最小耗费实现社会共同需要最大满足。因此，从政府资源配置、资源耗用的全过程来看，财政支出效益包括财政支出的规模效益、财政支出的配置效益、财政支出的耗用效益3个部分。

（1）财政支出的规模效益。它是指财政支出是否能满足社会公共需要，它反映在筹集财政资金阶段，政府所能筹集到的财政资金总量是否合理，是否符合在社会资源总量配置于财政方面的客观比例限量。从财政运行各阶段的关系来看，财政规模效率水平如何，将直接影响和制约其他财政运行阶段的财政效率水平，进而影响和制约总体财政效率水平。

（2）财政支出的配置效益。所谓财政支出的配置效益，就是指政府财政资源配置满足各种不同社会共同需要的内在合比例程度。从广义上讲，财政资源的配置包括组织收入和安排支出两个阶段。但严格来讲，真正意义上的政府资源内部配置活动，实际上仅限于财政支出阶段。从社会整体资源分配角度看，组织财政收入的“聚财”过程，仅仅是财政内部资源分配活动的前提条件。只是从社会整体资源分配的角度看，组织财政收入的过程才是分配过程，直接构成社会整体资源分配的一个部分，而安排支出的财政活动，则是财政范围内的资源分配过程，是社会整体资源分配在财政领域的延伸，因而属于社会整体资源分配的间接构成部分。收入仅仅是实现财政分配目的和各项职能手段，支出才是财政的最终环节，才真正反映财政分配目的和职能要求，才真正体现财政的目标。因此，可把财政范围内的资源分配活动，称作“狭义的财政分配活动”，财政支出的配置效益就是针对狭义的财政分配活动而言的。

（3）财政支出的耗用效益。所谓财政支出的耗用效益，是在财政资源耗用阶段，政府为提供特定的社会共同事务而耗用的财政量与其效益的比较。财政活动在经过了分配阶段以后并没有完结，而是进入对政府资财的具体耗费与使用阶段，只有在经过这个阶段完成了社会共同事务的供给以后，整个政府支出活动才算完结。因而财政支出耗用效益可从两个角度来理解：一是从产出角度看，在政府资财耗用量一定的前提下，所支持的社会共同事务量有多大，以及能够在多大程度上满足社会共同需要。在所耗用资财量一定时，所提供的社会共同事务量越大，对社会共同事务的满足程度越高，财政支出的耗用效益则越高，反之亦反。二是从投入的角度看，在所支持的社会共同事务对社会共同需要的满足已定的前提下，所耗用的资财是多少。如果在该前提下实际耗用的资财量越少，财政支出的耗用效益则越高，反之则反之。

财政分配活动，它具体表现为财政资财的筹集、支拨和耗用三过程的统一。财政资财的支拨过程，是财政将取得的资财，向社会共同需要的各个方面，进行合理的供给，解决的是把取得的有限资财，用来按比例的，尽可能多地满足各社会共同需要的问题。财政支出的配置效益表现为各项社会共同需要满足的全面性及满足的程度。财政资财的耗费，是各个社会共同需要方面耗用的过程，解决的是社会共同需要的最终满足问题。因而，财政支出的耗用效益，则直接表现为费用同效用的关系，财政支出配置效益和财政支出耗用效益两个方面的总和，就是财政支出效益的基本内容。