范围与内容

一、财政支出绩效评价的对象

财政支出反映政府的政策选择，旨在解决市场失败和市场缺陷的问题。对于政府资源配置来说，一旦政府决定提供某些数量和质量的公共商品（包括公共劳务），那么财政支出就表示政府提供这些公共商品的成本，对于政府的收入再分配来说，财政支出就表示政府转移支付的数量。

具体来说，公共支出应包括国防公共部门支出、行政公共部门支出、事业公共部门支出、财政生产性投资支出、财政非生产性投资支出、财政补贴支出、财政社会保证支出、社会保险支出等。以上列举的这些公共支出的部门和其相关资金使用的单位或部门都应作为公共财政支出后绩效评价的对象。事实上，如果按照实施主体划分，财政支出后绩效评价对象可分为财政部门和财政资金使用单位。

（一）财政部门

对财政部门的评价则主要取决于各级财政资金使用效益的好坏以及财政分配格局是否得体。按照“一级政府、一级财政”的分级财政体制，各级财政支出后绩效评价原则上由本级财政代表本级政府组织实施；全省具体由省财政厅、市（州）财政局、县（市）财政局、乡（镇）财政所（分局）四级财政负责；上级财政可视情况委托下级财政承担特定财政支出后绩效评价任务。

（二）财政资金使用单位

按照财政资金的分配流向，财政支出在使用环节的评价对象分为以下几类。

（1）按财政资金的级次，分别是中央预算单位和地方预算单位。

（2）按财政资金使用对象分为生产部门、建设部门、行政部门、事业单位等。

（3）按财政资金的流向分为教育支出、卫生支出、科技支出、支农支出、政府采购支出、社会保障支出等。

（4）按财政资金的具体用途，分别是各级各部门受授的投资项目等。

（三）财政支出绩效评价对象的确定

根据支出管理的总体目标和开展评价工作的具体要求，评价对象的确定应根据经济管理和财政投资管理惯例进行。如对区域财政收支执行情况实行总体评价时，评价对象应为各级财政部门。而对具体财政投入资金的实际运用效果进行评价时，评价对象则为财政资金使用单位，或者为具体的投资等。

二、财政支出绩效评价的范围

（一）财政支出内源性绩效评价

是指财政支出本身所产生的效益，包括直接效益（经济效益）和间接效益（社会效益）。直接效益是指某些财政项目直接产生的可计量的经济效益，如经济建设支出项目，支农支出项目等。间接效益指某些项目不直接产生经济效益但却存在社会效益，有些可以量化，有些难以量化，如事业性支出项目、行政性支出项目等。从目前看，可考虑三个层次的评价。

（1）财政支出总量绩效评价。财政支出总量绩效评价是指对财政支出总规模所产生绩效的评价。包括财政支出总量与国民经济发展是否相匹配，如财政支出总量占国内生产总值的比率是否存在一个最优区间的问题，在经济发展的不同阶段这个区间的移动是否有规律性。财政支出总量在这个最优区间的运行应该对宏观经济发展能起到最优的促进作用，同时也体现为财政对宏观经济运行的最优控制。还包括如财政支出的国民生产总值的贡献率、财政支出的公共产品产出率等。对财政支出总量效益的评价，是一个较为复杂的问题，由于各国的社会制度和经济体制的差异，即使同一国家内不同发展时期的社会经济发展目标也不同，因而对财政支出总量的影响因素具有不确定性。但众多的研究表明，中国财政支出占GDP的比重比同等发展水平的国家偏低，其原因既有转型过程中的体制因素，如改革中的放权让利，调整利益分配格局等，也有经济因素，如产业结构不合理、税制缺陷等等。而从总的趋势看，财政支出占GDP的比重随经济发展而呈现不断提高的趋势。

（2）财政支出结构绩效评价。支出结构的绩效评价是指对财政支出项目间组合效益的评价。结构是否科学合理，对财政支出的整体效益发挥至关重要。因而，财政支出结构绩效评价主要是评价各类支出占总支出的比重是否合理，以期寻求一种最优的结构模式。衡量其结构效益可选择直接经济效益指标、间接经济效益指标、直接社会效益指标和单位社会效益指标。经济效益结构指标是指支出所产生的商品和劳务与所得的比较。社会效益指标是指提供满足社会公共需要的公共产品和服务的支出结构与所得的比较。要寻求结构效益的最大化，需对支出结构体系中的各类支出进行比较分析，同样的资金运用到不同的项目中，所取得的效益是不同的。既不能一味强调经济效益，也不能单纯地追求社会效益。寻求结构效益的平衡点尤为重要。

（3）支出项目绩效评价。支出项目绩效评价是对具体支出项目所产生效益的评价，是支出评价的细化。按照现行的财政支出分类，财政支出可大体分为：经济建设支出项目（包括基本建设支出、企业挖潜改造支出、地质勘探支出、科技三项费用等）、教育项目（小学、中学、高等教育）、科学事业费（自然科学、社会科学）、文化事业项目（文化、体育、广播电视、计划生育等）、社会保障支出（社保补助、离退休经费、卫生支出）、行政管理费支出（人大、政府、政协、共产党机关费等）、公检法司支出、农口事业支出（农业、畜牧业、林业、天然林保护、水利、气象等）、其他支出等。对于上述具体项目所产生的效益进行评价其主要难点在于：项目之间具有不可比性，难以寻求一种共同的评价指标；项目隐含的效益有的可量化，如经济建设类项目，有的不可量化，如教育、文化项目；以社会效益为主的项目其最优值难以计算，无法建立一个衡量标准体系。尽管如此，我们仍然可以根据某一类项目的特点建立具体的评价指标，得出某一类项目的产出率等等。如教育支出的经济效益指标可以新增的国内生产总值与教育经费支出总数之比求得。而其社会效益可以入学率、毕业率等进行评价。

（二）财政支出中的部门绩效评价

部门绩效评价是指对使用（管理）财政支出的公共部门（如教育、文化、农业等）财政年度内的工作绩效进行评价。它包含两层含义，一是部门在财政资源的配置上是否合理并得以优化，财政资源使用是否得到相应的产出和成果，也就是对部门资源配置的总体状况进行评价，以实现社会福利最大化为其评价目标；二是部门本身的工作绩效评价，如是否完成了既定的社会经济发展指标，完成预算目标的财力支持程度，部门内资金使用的效率情况等等。公共部门对使用财政资金的状况应增强其透明度，除特殊部门外，应向社会大众公开，年度终了后应对人大及财政部门报告部门绩效。财政部门则根据国民经济及社会发展总体目标制定公共部门绩效评价体系。分部门确定相应的评价指标，对公共部门的绩效进行评价考核。

三、财政支出绩效评价的内容

（一）建立财政支出绩效评价应考虑的内容

市场经济的基本准则可以概括为效率，市场经济体制中的财政支出同样必须讲求效率和效益，尽管财政为市场提供公共品，有时难以完全用经济收益来衡量，但财政提供的公共品具有良好的社会效益，因而，仍然适用效率准则。

（1）累积总消费。所谓累积总消费是指在一定时期内由财政提供的商品和劳务数量按一定价格计算的总消费量。即：

其中，C代表累积消费额，X1代表某商品的消费数量，PI代表该商品的价格。评价这一因素的目的，在于通过财政支出来提高全社会累积消费水平。而累积消费水平的增加，表明该财政项目的总福利目标是好的。

（2）收入再分配。所谓收入再分配是指财政支出改变原有的国民收入分配格局，包括个人收入分配和地区收入分配格局，如果一个建设项目投资于经济不发达地区并在不减少其他地区福利水平的前提下，增进了该地区居民的经济福利水平，则表明这个项目的收入再分配目标良好。

（3）国民收入增长率。如果一个财政支出项目能使国民收入增长，那么显然，国民收入增长幅度越大，该项目效益就越好。因而，国民收入增长的结果，必须是使全体人民的收入水平提高，总福利水平提高。

（4）就业水平。一般地，扩大就业总是与经济增长相联系，因而财政支出如果能够增加就业，也必然有利于国民经济的增长。但就业扩大如果并非经济增长要求所致，而是行政权干预的结果。那么，扩大就业也有可能与总福利水平不变或劳动生产率下降相联系。换言之，就业水平的提高应是经济发展客观要求的结果，而不是强行扩大的产物。

（5）自力更生能力。对发展中国家来讲，如果建设项目有助于减少国际依赖性，对某种商品进口形成替代，这有助于增强国家的自力更生能力或国家经济的国际竞争力，从而有利于国民经济长期稳定成长。

（6）价值需要。由于财政支出存在多方需要，难以全部满足的客观矛盾，在选择项目时应充分考虑项目的重要性。对经济评价指标相同的不同项目，还可以进行价值分析，并在此基础上，对所有项目的总效益、净效益进行分析，才能做出正确的投资选择。

国民经济的总经济福利为：

其中，B1表示第I类别的经济福利，W1表示B1的权数。

（二）支出绩效评价的内容

（1）经济效益评价是指对某项支出的经济成本和收益进行全面估算，进而得出其经济效益的结论。经济效益评价是对财政支出进行评价的基础和基本要求，公共财政支出与其他经济领域的投入一样，存在一个经济效益高低的问题。所谓经济效益问题，归根结底是时间节约的问题，在社会主义市场经济条件下，则表现为对金钱的节约。在社会效益和环境效益一定的情况下，经济效益最优的方案应该是我们首选的方案。而公共财政支出的经济效益首要的要求是对财政资金的节约，也就是通常所讲的“少花钱，多办事”。政府花每一分钱，都必须对纳税人负责，对广大人民群众负责，为全体人民的利益着想。因此，对公共支出效益的评价，首先必须对公共财政支出的拨款数量、使用金额与所提供的“社会共同需要”进行分析比较，确定其是否是按照预算规定的目的、标准、范围进行使用的，以及使用的效果怎样。在其他各方面的条件和环境不变的情况下，考察公共财政支出的经济效益也就是将公共财政资金的投入与生产的公共产品和准公共产品的价值进行比较。在这方面，可以设置一系列的量化指标进行评价。

（2）社会效益评价是指对某项财政支出所产生的社会效益进行分析和排队。这些社会效益虽然是无法用货币价值进行计算的，但其作用“一目了然”，不可用货币替代，一般是对各种社会效益按其重要性程度进行“排队”。公共财政支出的性质和目的决定了公共财政支出必须将社会效益放在首要的位置。因此，对公共财政支出的社会效益的评价是公共支出效益评价的主要内容。在一定的社会范围内，人们的“社会共同需要”体现在社会经济、政治、文化、环境等各个方面，公共财政支出都会不同程度地对这些方面产生影响，进而产生一定的社会效益。如教育投入对全民素质的提高、社会风气的好转的影响；交通、能源等基础设施建设投入对社会劳动生产率提高的影响等。社会效益的高低直接决定着公共财政支出项目取舍，对效益的评价可以从政治、经济和环境等多个方面进行。对行政管理体制、行政机构效率、政府职能及决策水平、人民群众对政府满意的程度等；对社会经济的影响包括对全社会收入分配及就业的影响，社会全员劳动生产率的提高，科技成果在生产领域的应用程度，对自然资源的节约和开发利用等；对社会环境的影响包括社会保障及福利制度的建立和完善，对国防的影响，对教育环境和文化环境的影响，对基础设施建设的影响，对人口、劳动力流动的影响等。

（3）生态环境效益评价。良好的生态环境是人类可持续发展的前提和条件，随着社会工业化程度的提高，人类与生态环境之间的物质和能量交换也越来越频繁，对生态环境的影响也越来越大。作为“社会共同需要”之一，改善生态环境、保持生态平衡成为公共财政支出的重要内容。因此，对生态环境效益的评价也是公共财政支出效益评价的一个重要内容和方面。公共财政支出对生态环境的影响包括对自然景观的影响，如某项公共支出项目对自然环境的净化或污染程度等；对水土流失的影响程度如何；对野生动植物以及其他生态平衡的影响等。由于对生态环境的影响的许多方面难以用精确的指标做出评价，因此只能用统计数据将能量化的指标加以量化，同时结合一些定性的指标加以分析，才能对生态环境效益做出客观的评价。

（4）特定目标评价。政府的作用范围十分广泛，财政开支的内容也十分繁杂，但某一类支出，在既定的属性下，都有其特定的目的和作用，各种效果之间往往“不可比”，因此，有必要对各类支出产生的“结果”进行专门分析。

（5）再分配评价。是指在可能的情况下，还可以对各类财政支出所产生的分配效应进行分析和评价，是有利于社会的公平分配，改善了基尼系数，还是对社会公平分配不利，导致基尼系数恶化。