财政支出绩效评价的理论依据

一、公共经济论

西方财政经济学者把财政定义为公共经济，是指通过财政支出为社会提供公共卫生、低房租住房及社会福利等公共产品和服务。西方财政经济学者还认为，财政实际上是公共部门经济，是整个经济有机组成部分，它对经济进行调节和管理，把财政收支活动同资源有效配置、收入公平分配和经济稳定发展等宏观经济活动相结合起来。

我们知道，财政是政府凭借公共权力，通过参与国民收入分配而进行的理财活动。财政参与国民收入分配的过程，也就是将资源由私人部门转移到公共部门的过程，是一个资源配置的过程，而财政将已经形成的收入用于不同部门或者项目，也属于公共资源配置。既然我们可以把财政活动作为资源配置的过程，则在古典经济学中普遍存在的稀缺性问题在政府部门与企业部门之间也可以说完全适用。

在社会主义市场经济健康运行的条件下，市场机制在资源配置过程中起基础性的关键作用，探讨这一过程时，我们可以看成企业和私人拥有并能支配所有的社会资源和要素，即存在着“企业优先权”的。只有这样，“私人”这一范畴才可能产生，企业和个人才可能谈得上独立自主地开展市场竞争，从而才可能出现市场机制起基础性作用的局面和结果。而在这之前，市场因素即使出现了，也只能是作为附庸状态而存在着，难以独立形成居统治地位的经济体制形态，其根本原因也就在于此时人们缺乏真正独立的财产所有权，“企业优先权”也没有形成。

正因为前提条件是社会资源归企业和私人所有或支配，从而政府开展活动所需要量的资源和要素，是只能从企业部门或私人部门获得的。在市场经济下，不仅政府履行其职责所需资源和要素是通过取之于企业和私人，而且企业和私人开展经济活动所需资源和要素，也是通过市场交换而取之于他人的。然而，政府对于所需资源和要素的取得，是不同于企业和私人的，即政府在活动开展之前，是不拥有相应的资源和要素的，而只能取之于企业和私人；但对于企业和私人来说则不同，它们在开展活动之前，就已拥有了自己的资源和要素，只不过这些资源和要素的具体形态并不直接适用于自己的经济活动而已。

这样，企业和私人对于自己所需要的资源与要素的索取，是通过市场交换来完成的。这就是在市场交换中，企业和私人让渡了自己拥有的处于特定形态的资源和要素，而获得了自己所需要的特定形态的资源和要素。这对于企业和私人来说，是一个自然的并限于企业部门内部的过程。此时企业和私人的市场活动，是不会导致资源和要素流向政府部门的。因此，它们的活动不存在引起资源与要素过多或过少配置于公共部门的问题。

然而，公共部门的活动则不同。政府部门对于资源与要素的索取，直接来源于企业和私人。税收作为一种强制的非市场方式，是一直促成资源和要素直接从企业流向政府部门的主要因素。回顾税收的特征，我们很容易得知：在这样的资源配置过程中，一旦政府取走资源和要素的力度过大，企业和私人在多数情况下都不能有效地制止政府的这种非市场性的行为。因而可以说，如果政府能够得到有效的约束和限制，就可以在适度的规模与范围内进行自己的活动，这样才能适度地向企业索取社会资源和要素，从而使整个社会资源和要素在公共部门和私人部门之间的分布趋于最佳状态。

公共部门取得社会资源和要素的过程，本身存在着对于市场运作方式的否定，因而政府能否妥当正确地遵循市场效率准则的根本要求办事，即避免对于市场效率的危害，也成为社会资源的总体配置能否达到效率化的关键。

但反过来，政府从企业部门取走的资源和要素不能过多，也不能过少。政府取走得过多，意味着过重的税收负担；但如果政府取走得过少，则又意味着过少的公共产品的提供。这两种情况，都意味着政府部门应拥有适度份额的资源。因此，社会资源和要素在两大部门之间的最佳分布，就不仅应以政府从市场取走的状况来衡量，而且还必须以政府向市场和企业提供其正常运转和生产所必需数量的公共产品为依据。

通常来讲，政府提供的公共产品越少，政府为此而必须安排的预算支出也越少，从而预算收入就越低，私人所应缴纳的税款也就越少，这似乎对企业经济的发展将更有利。其实不然，过少的公共产品意味着政府无法提供社会正常运转所必需的公共服务，从个人到企业乃至整个社会经济都将无法正常运转。此时的扩大政府收支规模与增加私人和企业的税款，就不仅是合理的，而且也是能顺利推行的。政府扩张公共部门规模的举动，将持续扩展下去直至公共部门和私人部门两者间的资源配置态势达到最佳状态，即公共产品提供给私人的边际效用，与私人为得到此项产品或服务而新缴纳税款所造成的负效用，二者绝对值相等。正因如此，即使是强烈主张自由放任的经济学家，也并不绝对反对政府的存在及其相应的收支活动的。众所周知，亚当·斯密主张的是“廉价政府”，而不是“无税政府”，因为再“廉价”，也还是保有一定费用的，尽管是很低的费用。这样，他们也仍然同意必要规模的政府存在，尽管这种“同意”是极为勉强的。

进一步看，如果此时政府继续扩张公共服务和税收的规模，带给私人的新增正利益将是小于新增负利益的，这将导致社会资源配置效率的下降。这就意味着尽管此时政府的公共服务较为完善，但由于是以企业过重的负担为代价的，这将直接阻滞和延缓企业经济发展，进而影响整个市场经济的应有发展速度。

近现代社会是一个极为复杂的社会经济综合体，无数的人们在其中从事着纷繁复杂的活动，现实的市场经济的种种具体状态，要求政府提供多种多样不同种类和项目的公共服务，而其中各个种类和项目又可以有各自不同的规模与内容。同时由于人们的欲望和要求的无止境性，决定了人们对于某一种类和项目的公共产品的需求，也可以是无止境的。但遗憾的是，由于资源的稀缺性，政府能够得到的社会资源是有一定限制的。因而，在这所得社会资源量的约束下，政府提供公共产品或服务的种类和项目，只能是人们最需要的那些，其提供这些产品或服务的规模则必须按照社会资源的最有效配置原则加以确定。无论哪一项公共产品或服务的规模过大，都意味着是以另一项公共产品或服务的规模过小为代价的。反之，任何一项公共服务的规模过小，则意味着必定存在的另一项规模过大的公共服务。而依据资源配置最佳化的要求，过犹不及，过大或过小的资源配置，都意味着资源配置并未处于效率状态之中的。

综上所述，政府部门在取得了相应的社会资源和要素之后，就面临另一个亟待解决的问题：在通盘考虑和安排整个预算支出的基础上，如何汇总和把握整个社会的私人偏好与预期，并据此达到最佳的资源配置状态。如一个地区的基础设施亟须改善和扩大，从该地区的预算总量中能拨出多大款项用于基础设施投资？基础设施投资的扩大，就意味着该地区的公共消费的相应压缩。而在投资额确定了之后，该地区该上哪些基础设施项目，与不该上哪些基础设施项目等等，都牵涉到政府是否有效配置了归自身支配的资源的问题。在这里，上这一个项目，就意味着下那一个项目；这个项目规模扩大了，就意味着那个项目的规模必须相应压缩。面对着如此错综复杂的问题，应如何实现公共财政的资源配置最佳化，是公共财政学必须解决的问题。为此，依据市场效率标准，公共预算的安排，是必须以各项支出的边际效用都相等为最佳的。

政府的收支活动，除了直接配置社会资源外，还由于影响到企业部门的资源配置活动而间接影响社会资源的配置效率。这就要求政府的活动所间接引起的市场效率损失最小化。

在市场经济中，两大部门之间发生着千丝万缕的联系，其中既有市场性的联系，也有非市场性的联系。前者不会导致经济效率的扭曲，因为此时人们从事的是等价交换活动。而后者则不同。从直接的意义上看，只是政府对于资源和要素的单方面取走或给予，这些都或多或少地引起市场运行偏离原先的轨道，从而产生资源配置的扭曲而导致了效率损失。因此，政府收支必须根本符合等价交换准则的要求，是确保整个市场经济都符合市场效率准则的关键。税收的“无偿”取走，意味着纳税人已经获得的收入和财产的直接减少，直接导致了纳税人的利益损失，必然引起纳税人市场活动的相应反映，从而产生着改变资源和要素原有的配置状态，即所谓的资源配置扭曲的结果。

从以上分析可以看出，西方国家在提供公共产品时，必须回答和解决一系列问题，如所生产的公共产品的规模、数量应有多大？什么才是公共产品与私人产品理想的社会混合？如何在一系列可供选择的方案中择优？假定公共产品完全从税收中取得经费来源，它应如何在社会不同成员间分配税收负担？对于这些问题的回答与解决，所依据的首要原则是效益。而财政支出效益如何则依赖于对财政支出效益实施评价。

二、成本收益论

西方经济学者认为，要坚持经济效益原则，以最小的费用获得最大的收益，运用到财政支出决策中，就是最有效地使用财政资源，获得最大的社会政治经济效益。计算财政支出成本与效益很复杂，它包括多种类型的成本与效益。主要有两大类，即实际的成本与效益、虚假的成本与效益。

公共项目的实际成本是指该公共项目实际耗用掉的资源价值，即资源从其他用途上转移到该项目上的费用。例如，修筑一条高速公路，那么不仅对高速公路的投入构成其成本，而且由此产生的交通运输的污染造成沿途农业产量的损失也构成其成本。公共项目的实际收益是指该公共项目的最终消费者获得收益总和，即反映社会成员福利的实际增加。

实际成本和实际收益有许多类型，包括直接的和间接的、有形的和无形的、中间的和最终的、内部的和外部的等形式。

直接的和间接的成本及收益是指与项目主要目标相联系的成本和收益。例如，修筑一条新公路的直接成本包括建筑成本、公路维修成本；直接收益包括减少旅途时间而引起的节约，增加潜在的闲暇时间以及事故成本的减少。间接成本和收益是指项目的副产品引起的成本和收益。例如交通产生的喧哗和灰尘引起间接成本，等等。

有形的和无形的成本及收益。无形的成本和收益是指不能作评估的成本和收益，例如水利工程导致的美丽风光。有形成本和收益是指有物质载体的成本和收益，例如水利工程导致农业产量的增加。

中间的和最终的成本及收益是指公共项目作为中间产品发生的成本和收益。最终成本和收益是指作为最终消费者发生的成本和收益。例如天气预报作为最终产品可以为消费者计划外出活动时收益，而作为中间产品则可为航空服务。

内部的和外部的成本及收益是指体现在项目上的成本和收益。外部的成本和收益是指项目引起的其他组织、机构或个人发生的成本和收益。例如，公路成本越多，沿途财产所有者的收益越大，等等。

布坎南和塔洛克的方法以“成本”分析为基础，他们定义于两种成本：一是“外在成本”，即由于其他人的行为而加于某个人的预期成本；其次是“决策成本”，是指个人参加一项组织活动所花费的成本，也可以被看作是两个或两个以上达成协议的成本。这两种成本被称为“互相依赖成本”。再分配存在效率成本。效率成本就是指通过财政支出进行再分配所造成的效率损失。

公共商品在消费时不需要居民支付价格，但公共商品的提供却需要花费成本。政府通过非市场机制提供公共商品，“就要为公共商品筹措和供应相应的成本，就要考虑消费者的消费收益，因而同样的存在成本——收益经济分析，同样存在资源配置（包括市场机制的资源配置）的机会成本比较问题。”

对于私人商品来说，个人支付消费品的价格（花费的成本）等于其从消费品中获得的收益。但公共商品来说，公共商品对每个消费者来说收益是相同的。公共商品的成本只是和消费者的支付价格（即税收）发生间接联系。赋税是一种形式价格，是个人对于公共商品消费自愿付出的代价。人们在购买公共商品的同时，存在购买私人商品的机会成本。而人们愿意以纳税的方式购买公共商品，这表明了人们从公共商品中获得的效用不少于从私人商品中获得的效用。公共商品给人们提供的效用大于或等于私人商品给人们提供的效用，这就意味着社会资源达到有效配置状态，同时也意味着财政支出效率性。而财政支出是否有效率，则依赖于对财政支出实施绩效评价。

三、财政支出增长论

德国柏林大学财政经济学者瓦格纳于1882年提出了“公共支出不断增长法则”。认为一国政府的财政支出与经济增长之间存在着正相关函数关系。即随着国家职能扩大和经济发展，要求保证行使国家职能的公共支出应不断提升。为满足财政支出不断增长的需要，要么采取增税政策和增发国债政策；要么采取提高财政支出效率的政策，使有限的资金发挥更大的效用。经济没有发展前提下，采取增税政策是不明之举。因为增税政策的推行，必定会增加整个社会的负担。在整个社会负担增加的前提下，会抑制经济发展。即使在经济发展情况下，采取增税政策同样也是不科学的。特别是民主制度比较健全的国家，增税政策的实施，除了考虑整个社会宏观税负水平、纳税人承受力，还包括纳税人的约束。

在一国经济不景气的情况下，采取增发国债政策在一定程度上不但不会抑制经济发展，反而会通过拉动内需来促进经济增长。国债规模大小要受上年度的国债依存度、国债负担率、国债负债率、居民应债能力、宏观税率水平、财政收入集中度制约。因此，靠发国债来满足财政支出增长的需要的空间极为有限。从这种意义上说，提高财政支出效益大为必要。财政支出效益的提高，使一定量的财政收入发挥更多、更大的效用，而且使经济效率得到提高。目前财政支出效益如何？转换财政职能、调整财政支出结构等改革后，对财政支出效益的影响多大？诸如此类的问题都需要实施财政支出绩效评价。

四、国家契约论和委托代理论

政府是国家组织系统中执行“国家意志”的专门机关。“国家意志”是国家制度安排的产物。在民主国家中，“国家意志”实际上是民众意志的集合，民众意志集合的规则是少数服从多数。因此，“国家意志”至少是获得多数人同意的意愿。这表明国家是代表民众意愿的，或者说是民众意愿的委托人；政府是“国家”的委托人。公共部门的权力来源是一个国家内的广大民众。公共部门是为适应一国之内广大民众对公共产品论的需要而形成的。该部门所能运用的资源，也是通过税收等方式从民众中调配而来的。在这种委托代理关系中要划清权责和关系存在理论与实践的双重困难。从理论上说，出资者是唯一的，行政机构（公共部门）也是唯一的，因此，类似于“双边垄断”。在这种“双边垄断”中，委托代理关系的权责和关系就不可能像市场机制领域那些划得清清楚楚。因此在这种委托代理关系中总存在模糊的地方，使得官员总存在机动处置权，不可能一切行为都在“合约”（法规）中被规定。因此，官员的寻租活动成为可能，政府代理具有强制性，没有退出机制，降低政府规避错误、提高效率的激励，以致于政府往往损害了个人的利益。政府是带有强制性的唯一公共商品供给者，因此，政府对公共商品成本，X效率等信息具有垄断性。

居民作为委托方，要监督和考核政府（代理人）的业绩，不仅面临着上面所述的问题，而且存在着高度分散的委托人结构问题。居民作为具体的委托人来说，决定是否向政府行使委托人权力的因素，从经济学的角度来分析的话，主要有两个，一是产权行使成本与个人收益的比，如果前者大于后者，他肯定会放弃许多权利，这就是我们在现实中看到的为什么许多人不愿意参加民主投票、民主选举的原因。二是产权行使收益与产权行使成本比值与其他委托人这一比值的比，一般来说，即使这一比值大于1，但如果比其他人要小，委托人也就有可能会放弃委托人的产权行使过程。其三是搭便车的收益与成本比。由于委托方的成员多，分享监督代理方而获得的收益人也就越多，因此，为实现委托方的利益活动的个人分享份额就越大。所以，搭便车现象就会经常发生。在委托方内部，没有足够强的激励机制去监督和考核代理人。即使有足够强的激励机制，在委托人内部也有可能为达成一致意见而产生太高的交易成本问题。委托人与代理人利益和所追求目标的差异表明代理人并不一定按委托人的意图办事。从这个角度来看，财政支出效益低下现象有可能发生。为了对官员进行监督，以防止其寻租行为，为了节约监督成本和委托代理成本，对财政支出绩效评价不失为一种好的方法。