中国财政支出绩效评价中存在的问题及原因

一、中国财政支出绩效评价中存在的问题

从现状看，中国的财政支出绩效评价工作起步较晚，截至目前虽然已取得了一定的成果，但在理论上仍然缺乏系统性和全局性的研究；在实践上，仍不能适应中国社会主义市场经济发展与适应时代要求的财政改革的客观需要。总体而言，笔者把中国的财政支出绩效评价工作主要存在的问题归结为以下几个方面。

（1）没有统一的衡量标准，评价工作较为落后。这主要是针对财政支出方面的绩效评价工作而言的。和市场经济领域里一切经济支出一样，财政支出也必须为达成某种目标而以货币形式支付给某项事业、工程或某种活动相应的经费。但财政支出活动所要支付的不仅仅是货币，另外还会有各种看不见的、间接的、隐性的甚至是其他表现形式的“费用”。例如：1971年，具有世界上最古老文明的埃及修建成了世界上著名的大型水利工程——阿斯旺大坝，历时10年多，耗资约10亿美元，使用建筑材料4300万立方米，相当于大金字塔的17倍，集灌溉、航运、发电为一体。阿斯旺大坝建成后，曾经一度被埃及民众和政府视为骄傲，可是好景不长，随着时间的推移，阿斯旺大坝对环境的不良影响日益显现出来，人们对它逐渐产生了怀疑。建成阿斯旺大坝的总耗资、总耗材的加总可以视为其直接成本；而其日后对大坝周边生态环境的影响甚至对附件居民生产、生活以及健康状况的影响都可以视为其间接成本。由阿斯旺大坝的例子可以知道，这种间接成本无法估价、难以预测并且延时较长。中国目前类似的项目如三峡大坝等大型公共建设项目，其直接成本较容易预算，但间接成本往往无法估量。这是许多大型在建公共建设项目都要遇到的难题之一。

（2）缺乏法律保障，评价结果约束乏力。中国财政支出绩效评价工作体系目前尚不健全，财政支出绩效评价的结果往往只是作为各有关资金使用部门项目建设的档案加以保存，或者是作为有关财政部门加强新上项目管理时付诸借鉴或参考之用，这种情况下，财政资金支出项目中取得的成绩、存在的问题以及相关责任几乎无人问津，也几乎没有什么条框约束财政资金支出项目执行过程中的各环节的具体责任人，这样的财政支出绩效评价体系不仅使财政支出绩效评价工作仅仅流于形式，更进一步影响到了财政支出绩效评价结果的权威性和公信力，最终导致中国的财政支出绩效评价工作无法深入和持续地展开。

（3）缺乏信息平台，评价工作没有持续能力。数据的收集和处理是财政支出绩效评价工作的前提条件和可靠基础，中国的财政支出绩效评价工作缺乏必要的数据信息的支持和支撑，进行起来存在很大的困难。这也与中国的实际国情相关，中国政府机关一直以来实行科层制的管理组织形式，机构大、部门多、人员冗杂，很难避免政出多门和多头管理的现象，这不仅造成职能的重复，也造成数据的繁多和一定范围内的重复。而财政支出绩效评价工作对数据信息在记录和统计等方面要求都很高。就中国现状来看，财政部门尚未建立起一套适合评价管理的信息数据库，直接导致了财政支出资金投资项目从立项——结项——绩效评价这整个过程都缺乏准确、完整的数据支撑。这样一来，财政支出项目的绩效不仅难以实现当期和远期评价，而且使同样类型财政支出项目的绩效评价也失去了借鉴和参照的案例，同时，也失去了对财政资金进行整体使用绩效评价的科学依据。例如笔者以上所述的埃及阿斯旺大坝的案例，对于涉及生态环境的财政资金支出项目，很多发展中国家都缺乏项目前后较为专业的环境数据，因而无法对类似这样的大型财政支出项目的社会效益和生态效益做出科学合理的评价，更不能从长远的生态平衡角度准确预测项目完成后的环境状况，因而包括中国在内的很多发展中国家在进行国家建设时往往会选择一条先污染后治理的途径。这与中国现在提倡的“两型社会（资源节约型、环境友好型）”理念完全相悖。再则，中国现行的财政资金支出绩效评价机制往往具备事后监督检查的特征。通常，中国的财政支出资金投资管理机构只是不定期地派遣评价组，对某一投资项目进行不定期的、无固定形式的监督检查。类似于这种检查，既无系统性，也没有定期，更是缺乏必要且必需的评价手段，所以，笔者认为，中国目前还没有形成具有持续评价能力的财政支出绩效评价体制。

除以上三方面之外，中国财政支出绩效评价还存在其他的一些问题，例如：没有明确科学并且统一的指标体系、财政支出绩效评价工作的实施各自为政等等。总之，财政支出的种类比较繁多，有些类型的财政支出项目适合效率评价，因而相对容易；有些财政支出项目则不太适合效率评价，因而较为困难。实践中，我们必须根据不同财政支出项目的不同性质特征，做好分门别类工作，这才是进行绩效评价的第一步。根据公共商品的性质可以把财政支出分为两大类，提供纯公共产品或服务所产生的支出和提供混合性商品和服务所产生的支出。纯公共产品或服务的性质特征决定了对其进行效率评价相对比较困难；混合性商品和服务的效率评价则接近市场绩效评价，较为容易。同时，对于中央政府而言，提供的多为纯公共产品和服务，因而应多采用定性的、质的评价；对于地方政府而言，有别于独一无二的中央，其数量较多，因而存在一定的竞争性，进行定量的绩效评价相对容易。

二、中国财政支出绩效评价产生问题的原因

1．观念方面的原因

（1）指导理论的缺失。现实社会中，普遍存在着“重收入，轻支出”的思想倾向。大多数人认为，财政收入数额的大小在很大程度上决定了政府对资源控制能力的强弱，也直接影响到政府权力行使的范围和程度，因而重视财政收入就显得格外重要；然而对于如何分配财政收入，则往往被大多数人看轻甚至忽视，这是因为，很久以来，很多人包括大多数学术界人士都认为事后的资源配置对经济和社会效益的影响不会太大，政府在取得财政收入之后，其财政支出的后续收入来源会随着经济的增长得到自动满足。这也是人们的短视行为造成的，在理论界也很少有学者重视提高财政支出效益的问题，一旦实践缺乏理论的指导，就会变得毫无秩序、低效率甚至无效率。

（2）民众意愿的表达。民众消费公共产品和服务是“免费”（即非等价交换的消费形式）的，因此，出于通常所说的“贪便宜”的心理，多数人都希望多消费公共产品和服务而少负担或者不承担公共产品和服务的成本。甚至还有一部分人根本不珍惜财政为公民提供的产品和服务，导致财政资金的浪费，公共产品和服务成本的上升。正如我们经常会看到一些公共设施被某些不道德的公民肆意破坏的现象。这就是所谓“搭便车”行为。这种心理和行为导致居民对消费公共产品和服务的意愿表达不完全。相反，在市场机制主导的私人商品领域是不存在这种现象的，因为消费者必须通过出让一定数额的货币或者其他货币形式才能购买到私人商品，消费者自身的负担增加，必然会对自身负担成本的能力和限度有所考虑，购买多少数量、哪种质量的私人商品必然也在消费者的预算范围内。除此之外，市场调节下的居民收入状况千差万别，不同收入群体对公共产品和服务的消费需求也大相径庭，在实践中，把不同居民的消费需求“集合”为“共同”的消费需求也存在着巨大的困难。

（3）“产权”的界定。财政资源的配置与公共产品和服务的生产，事实上是一揽子的委托代理制度，而且确切地说是一套既庞大又复杂的委托代理链制度。在这个委托代理关系中，有两个委托与被委托关系：首先是居民与政府，其次是政府与公共部门。委托代理制度的基础是“产权”清晰，责权明确。然而，对于公共部门而言，很难做到产权清晰和责权明确，而且这样做的必要性也不大。如果想要确保公共部门保持利他主义（经济外部性）的行为的话，那就会耗费巨大的成本，消耗许多人力、物力和财力。这在经济学上看反而是低效率或无效率的。例如，现在的很多社区都有健身设施，这些健身设施是公共部门为居民免费提供的公共产品，但是也有一部分素质较低的人肆意破坏，造成财政资源的损失，政府部门若想避免这样的事情发生，就必须找专人每时每刻看守健身设施，每个城市都有很多社区，每个社区都有若干个健身设施场地，如果都要专人看管，那样浪费的直接成本和机会成本将会远远超出健身设施被破坏所造成的损失，这是完全没有必要的。政府部门所要做的是提高公民素质，公民素质提高了，类似于这样的破坏就会逐渐减少。再例如：政府要想把某些公民排除在国家公共安全服务的范围之外几乎是不可能的。

2．体制方面的原因

（1）评价工作缺乏专职的管理机构。澳大利亚、马来西亚、韩国等国家，均设有由政府直接领导或管理的财政支出绩效评价机构，作为财政支出绩效评价执行主体。如澳大利亚在联邦政府的综合部门——财政部专门设立了评价与业务分析局，由财政部副部长兼任局长，主要负责制定评价的法规、目标和方法，并综合管理各公共投资部门的评价工作。而中国一直以来都没有设置一个类似于这样的有权威性的评价综合性强的管理机构，财政支出绩效评价工作主要分散在各区各级的管理部门进行操作，而各部门对财政支出绩效的评价也往往限于技术性、操作性、规范性以及项目工程管理方面，各个地区各级部门的评价指标、评价方法和组织程序千差万别，标准也不统一，这就使财政支出绩效的评价结果完全没有可比性，这样的绩效评价结果很难保障其客观公正性。其实，中国的财政支出绩效评价工作发展落后于发达国家，很大程度上也是这个因素造成。

（2）评价工作缺乏科学的指标体系。中国各有关部门目前实施的财政支出绩效评价，大部分是运用若干个固定的财务、技术和工程管理方面的指标而对财政支出项目的整个过程进行评价，带有明显的审计特征，评价工作内容也不够完整，这样的财政支出绩效评价更侧重于技术水平、工程项目以及对财政资金的使用是否符合相关法律规范和部门条例等，对使用财政资金所带来的经济和社会效益方面的评价则少之又少，而且，几乎没有对影响财政支出项目的宏观因素的评价，包括财政支出投资的社会环境、政策环境和自然生态环境，以及某个财政支出项目投资行为对社会及整个经济运行的影响等。与此同时，目前各部门所采用的评价指标的主要特征是：平面化和单一性，这与财政支出绩效的总体性和多样性特征完全不搭。中国需要一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，与财政支出绩效特征吻合能从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面满足市场经济条件下进行综合、立体评价的要求的评价体系。没有这样的财政支出绩效评价指标体系，也就不会有公正合理的评价结果，从技术层面看，这是导致中国财政支出绩效评价发展缓慢的最直接的因素，又是造成财政支出评价工作不能达到为政府宏观决策服务的罪魁祸首。

（3）缺乏有效的制度保证。从公共管理的角度讲，所谓“制度”是指公共部门在其行为活动中所形成的规则，这些规则的产生受两个方面因素的制约，一方面是公共部门自身对制度的需求，另一方面是外界对公共部门的约束的需要。当这两种因素不能保持均衡、稳定的状态时，就必须对原有的制度进行改革创新，只有这样才能保证公共部门活动所取得的经济和社会效益的最大化。财政收支作为公共管理的一个方面，其财政支出制度也不例外。中国财政支出一直以来都缺乏有效的制度为其提供保障。由于财政支出多建立在社会公平的基础上，因而大多数情况下，财政资金使用单位很难进行独立核算，在其资金提供方面也一直存在着“平均主义”现象，没有竞争、没有排挤。这种机制像一只“无形的手”直接把提高财政支出的效益的动力和压力从财政资金使用单位里剥离出来。从本质上讲，这只“无形的手”其实是财政支出的性质特征衍生的，这些财政资金使用单位大多数都在各级政府管辖之内，有了强大的政府做后盾，市场上类似企业的“破产”的风险或者说“牟利”的可能性几乎都和这一类财政资金使用单位无关。它们在社会主义市场经济体制作用范围之外，缺乏市场经济固有的理性预期和竞争理念，办任何事都不讲求效率，确定开支不追求效益，不能进行独立经济核算，不理会投入——产出关系。平心而论，作为社会主义市场经济条件下的一种组织形式，财政部门必须讲求效益，否则其危害将涉及全社会的效益。但将个人或单位的利益与全社会利益联系起来的机制尚未建立，使个人主义、短视行为以及本位主义滋生，个人和单位只从自身的局部利益、当前利益出发，没有远见，因而，许多项目立项前缺乏有效的预测和成本效益分析，项目进行的过程中又缺乏有效的监控和管理。

中国一直都是中央集权的国家，而政府只有一个，政府的垄断地位是由其性质决定的并为全体合法公民共同承认。政府提供公共产品和服务，这本身就是效率的选择，但“垄断”提供却阻碍了效率的及时实现。这种困难的存在，强烈要求我们必须在制度上和技术上不断地探索和前进。

3．法律方面的原因

研究国外典型公共支出绩效评价的发展历程得知，绩效评价只有在立法保障的条件下才能取得成效。瑞典在20世纪四五十年代就通过了公共支出绩效评价的立法。美国政府有关法律明文规定：1998年后，凡联邦政府投资的项目，都要进行评价，每年将结果向国会汇报。印度和巴西也把公共投资的评价纳入了国家宪法之内。同时，上述国家的财政及专门从事评价工作的部门，都把公共投资项目后评价列为项目执行期内的重要工作内容。虽然中国财政部门也曾提出要健全财政支出绩效评价法律体系，使国家重点投资项目从项目确立、项目建设、竣工验收最后到绩效评价的全过程都有法律保障和监督管理。但直到现在，除了2011年4月2日国务院颁布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》的行政法规之外，尚未出台其他任何全国统一的有关财政支出绩效评价工作具备较大权威性的法律文件，财政支出绩效评价工作仍然缺乏法律约束和制度保障。

【注释】

[1]候荣华著.中国财政经济运行状况实证分析[M].北京：中国计划出版社，1995，第180页.略有调整.

[2]数据来源：中国财政部网站。

[3]候荣华著.中国财政经济运行状况实证分析[M].北京：中国计划出版社，1995，第181页.

[4]数据来源：中国财政部网站，表格由作者自行整理而得。