典型国家财政支出绩效评价体系的实践

一、美国的公共投资支出评价体系

美国公共投资评价起始于20世纪30年代美国新政时期。20世纪60年代，美国在“向贫困宣战”的规划中将巨额国家预算资金投入了经济建设，使评价工作获得较快的发展。现如今，美国公共投资支出评价已经具备了比较完善的工作体系，并且也为政府有效实施宏观调控，进行科学合理的公共投资，以及增大公共支出经济社会效益等方面都做出了巨大贡献。

（一）美国公共投资评价工作发展的基本情况

在美国，公共投资评价工作的应用层面主要有两个：一是政府，二是议会。美国评价工作虽然在20世纪30年代已有初步发展，但至20世纪70年代末才真正成为政府制定政策的重要参考依据，1979年，美国管理和预算办公室公布A—117号文，也就是《关于行政部门管理的改进和评价工作应用》文件，这个政府发文的出台标志着美国公共投资支出绩效评价体系的初步建立。A—117号文明确表示：美国联邦政府的所有行政部门及其所辖机构都应对其项目实施结果和效益进行绩效评价，目的在于通过绩效评价，不断改善不良措施，促使联邦政府的公共决策行为不断地优化，最终能够提高美国政府公共投资项目的支出资金使用效益。从此之后，对公共投资进行绩效评价成为联邦政府公共投资决策的非常重要的一个组成部分，并且，将各级政府部门绩效评价的结果归纳起来作为权衡国家预算分配的重要依据之一。20世纪80年代的晚期，美国联邦政府逐步将一部分公益性公共项目的决策权下放到地方政府，相应地公共投资绩效评价也发展到地方政府部门。美国逐渐形成了现在的从联邦政府到地方政府的公共支出投资绩效评价体系。

评价工作进行美国立法部门始于20世纪60年代。在“向贫困宣战”规划中，美国联邦政府为新建一大批大型公益项目而投入了巨额资金，国会对资金的使用、效益和影响极为关注。为监督与制约政府行为，国会对美国会计总署提出了新的职能要求，即在传统的财务收支审计的基础上，增加对联邦开支项目进行评价的内容。20世纪80年代，美国会计总署成立了财政支出绩效评价研究所，对美国联邦政府所有部门的财政支出绩效评价负责。如今，评价研究所已被美国政府改编为项目评价方法处，共有约80个专业人员，每年完成40项左右的大型项目评价工作。

（二）美国评价工作的范围和主要内容

国内经费使用效益、援外支出效果、教育、医疗补助和改进交通等行政性方案、武器购置和航天发展计划，甚至政府对贷款作了承诺、担保的私营公司项目都属于美国财政支出绩效评价工作的范围。

从美国评价实践看，对某一公共投资项目的评价主要包括以下4个方面的内容：一是过程评价，又叫立项决策评价。主要是对项目运营情况的分析，即评价项目决策的合理性，以及立项评估所预测的产品销售、产品价格、市场竞争力等目标是否得以实现，并对施工效率、工程质量、设备方案、工艺流程、投资执行情况等进行评价。过程评价主要采取的是“对比分析法”，即将项目可行性研究结果与项目运营实际结果相比较，以找出变化及其原因。二是经济效益评价。经济效益评价要进行项目的盈利能力和清偿能力分析。盈利能力分析，以项目投产后的实际财务成本为基础，测算主要评价指标，如成本净现值、投资回收期、投资借款偿还期、财务外汇净现值、财务换汇成本、财务收益率、投资利润率、投资利税率等主要财务指标，以及影子价格、影子工资、影子汇率和社会折现率等国民经济宏观分析指标。清偿能力分析还要计算项目的资产负债率。在进行效益评价时，其主要方法为定量分析法。三是影响评价。即评价项目的运营，对地区、行业经济发展，项目周边自然环境，以及对就业、民族和脱贫等社会环境的影响等。四是持续性评价，即评价项目完成后，项目所规定的目标是否可以继续，项目是否可以持续发挥作用等。这里的分析因素主要包括政府政策、管理、生态环境及外部政治经济环境等。影响评价和持续性评价方法主要为定性分析方法。

（三）美国后评价工作的基本特点

从美国评价工作运作实践来看，其主要有以下几个方面的突出特点：

（1）评价工作具有很强的现实针对性。美国政府机构或国会的评价工作有一个基本出发点，即从解决问题的立场出发开展评价工作。当发现项目或政策的设计与实施过程中存在问题时，评价机构总是力图寻找或提出一个解决问题的方案。其评价报告一般都包括向国会或政府机构提出的建议和意见。这些建议和意见小则涉及工作程序的调整，大则涉及国家政策的转变。此外，评价报告中的建议和意见的论证都是向公众公开的。美国会计总署的所有评价报告，除非涉及国家安全机密，都在一出台或出台后的几个星期内提供给新闻界和公众。

（2）评价工作有完善的机构和较为强大的数据信息支撑。美国会计总署的评价机构遍布全国，其不仅在华盛顿特区设有总部，而且在美国本土14个地区设有办公室，在本土以外设有2个海外办公室。美国会计总署的后评价工作并不局限于作用第二手信息，必要时还通过其在各地的职员，对有关问题进行直接观察，收集后评价所需的原始数据，并为此专门建立了大型数据库。由于信息渠道畅通，且在各地配有专业人员，美国会计总署的后评价报告一般质量较高。如需要对大型水利工程或环保项目进展情况进行评价，其可以利用大量图片和其他实际证据，辅之以各地人员收集的第一手资料来证明其评价的合理性。

（3）评价工作强调实际证据。美国的评价工作很少涉及对未知事件的推测，也很少把专家意见作为支持某个评价结论的主要依据，而是主要依赖其收集或论证为可靠的数据。在评价中，其评价机构除运用自身的大型数据库外，有时也借用其他政府部门的数据资料。但在运用时，评价机构仍然会投入大量时间和精力对所引用的数据进行检验，必要时还会有针对性地收集一些原始数据来弥补评价数据的不足。

二、欧盟各国的公共投资支出评价体系

（一）德国实施财政支出绩效评价取得的经验

1．德国财政支出绩效评价的管理政策和基本现状

德国财政支出绩效评价工作主要的法律依据，是德国的《基本法》和《预算法》。在《基本法》第109条第2款“经济总体均衡”原则中提出了预算管理要实现的目标，即促进保持“物价稳定、适度经济增长、充分就业、对外贸易平衡”；第114条规定：设立审计署，通过审计署对效益和公共管理的预算及经济组织秩序进行审查。《联邦预算法》第7条第1款明确规定“在制定和执行预算计划过程中，必须使用经济效益和厉行节约原则”、“对重大支出项目必须进行充分的用途和成本规模的比较与评价”。所谓经济效益和厉行节约原则，有两层含义：一是要以最低的资金投入实现预定的效果；二是要以一定的资金投入达到最佳的投入效果。这一原则要求，联邦政府部门和机构应对基本支出项目的实施效果和管理效率进行审核和评价。《联邦预算法》还规定，各部门要设预算专员，凡涉及预算收支的项目，预算专员必须参与监督，即组织项目成本和用途的论证和评价。预算专员专门负责监督所在部门财政资金使用情况，对于保证本部门财政资金使用合法化和合理化承担责任。

德国财政支出绩效评价工作体系由3个部分组成：一是部门自我评价，即各部门在预算执行过程中，要对本部门支出项目的目标、任务、投入规模与结构以及投入效果进行评价。部门自我评价的目的在于，通过支出项目执行结果与计划对比、项目投入规模与实际达到的目标对比，来评价该支出项目是否较好地实现了“经济效益和厉行节约原则”，并分析项目实施过程中存在哪些问题，针对这些问题提出相应措施。部门自我评价实际上是部门年度预算报告的重要组成部分。二是财政部门综合评价，即联邦财政部提出财政支出绩效评价的要求、程序、方法，并公布各项支出成本标准值，要求各部门在编制预算、执行预算过程中以及预算执行之后，都必须按照统一的规定客观评价预算是否较好地体现了经济效益原则和厉行节约原则，并结合部门的自我评价，对重点支出项目组织评价。三是审计部门审核评价，即联邦审计院对于预算编制有审核权，在预算过程和执行中，审计部门要根据财务管理业务，对照原定目标和计划，检查项目的实际执行情况。审计部门的审核评价一般侧重于项目的货币支出效益，主要是依据计划与实际的对照，对公共投资项目在效益、效率和效果三方面进行审核。

德国财政支出绩效评价工作体系的3个组成部分实际上是相互联系、相互促进的3个层次。部门自我评价是财政支出效益后评价的基础，无论是财政部门发布的有关支出项目效益后评价的管理规定，还是财政部门颁布的成本标准值，都是部门实施自我评价的依据，同时，财政部门的评价是在综合全部支出项目总体水平的基础上，结合各部门的自我评价报告和同类项目的支出效益历史变动状况，对各部门重点项目支出情况做出综合评价；审核评价是财政支出效益后评价结果公正、合理的有效保障，是在部门自我评价和财政综合评价基础上对财政支出的财务合规性和经济合理性进一步审核。在一些大型项目或重点项目的后评价工作中，一般是由财政部门与相关业务部门联合起来，有时也委托专门的社会评价机构实施项目支出绩效评价工作。

德国的财政支出绩效评价工作起步较早，但主要是在前联邦德国中施行。1992年联邦德国《基本法》中有关财政预算管理的条款已提出了财政支出效益审查的要求。二战结束后，德国面临着重建家园的艰巨任务，如何提高财政支出效益，成为德国联邦财政管理的重要内容。1949年前联邦德国财政经济部长席勒认为在财政管理方面必须有明确的法律标准，并提出了财政预算管理必须保证实现物价稳定、适度经济增长、充分就业和对外贸易平衡四大目标。为加强联邦债务规模控制，确保联邦财政财力，1970年将《基本法》中有关财政预算管理条款作了进一步修订，对如何保证预算的充分性、平衡性和灵活性以及实现财政预算管理的节约性和经济性，做出了更加明确的规定，要求“对公共管理部门的各项支出进行成果监督评价”。目前，德国绝大多数的财政支出项目均引用了成本核算体系，支出效益后评价工作越来越普遍，据有关人士预计，5～10年之后，德国所有的公共资源管理均会引入成本核算体系。

2．德国财政支出绩效评价的方法与标准

在德国的财政支出绩效评价中，“经济效益”是一个十分重要的概念。为此，德国财政支出效益后评价的方法与标准主要是围绕经济效益概念亦即资金投入与使用的经济性和节约性原则进行的。由于经济效益总是通过投入与产出两个方面的对比结果来体现，因此，德国对财政支出效益的评价，主要采用了成本收益研究分析的方法。为满足分析评价的要求，常借助于一般的管理规则将成本收益研究具体化。成本收益研究至少应包括以下几点：基本目标、可供选择的解决方法、成本与收益评价、对社会经济的影响、在具体任务范围内项目实施的急缓程度和完成日程。另外，还要论证项目由其他公共管理部门承担或由私人经济承担是否更有效、更节约。

（1）德国财政支出绩效评价的工作目标。确定评价基本目标，是德国整个财政支出评价的出发点和基础。因为只有在既定目标的指导下，才能确定为达到这些目标所要采取的评价步骤和评价方法。德国财政支出绩效评价的工作目标主要是依据经济学的最大原则与最小原则来制定的，即：以一定的资金投入求得最佳效果，或者以最低的资金投入达到预定的效果。这两大目标是德国预算法律规定的“经济效益和节约原则”的具体体现，后者在财政支出效益后评价中得到广泛的应用。

（2）德国财政支出绩效评价采用的基本方法。德国财政支出绩效评价的具体方法和措施，往往随着财政支出项目的规模、性质以及评价基本目标等的不同而有所不同，按实施方式划分，可分为对比法（项目执行结果与计划对比、前后年份对比、同类项目对比等），追踪调查法和系统分析；按度量单位划分，可分为货币评价法和非货币评价法；按效益计算时间划分，可分为静态分析评价法和动态分析评价法。其中：货币评价法主要以货币为计量单位，用于公共管理部门支出和效益的比较，非货币法评价用于非货币经济效益的研究和评价；静态分析评价方法主要采用的是成本比较法、利润率计算法和摊提计算法，动态分析评价方法主要采用的是资本价值法、利率法和年金法。在具体的评价过程中，各类方法一般交叉应用，如货币法分为静态分析评价方法和动态分析评价方法，非货币法主要是采用使用价值评价法。下面，就德国财政支出效益后评价所采用的具体评价方法作简单的介绍：

成本比较法。成本比较法是经济效益评价中最简单的形式，也是最常使用的方法，它主要通过对支出项目中发生的各种正常开支、额外开支和特殊费用等进行比较，成本越低越优。在公共资源管理中，年总成本一般分为人事成本、实物成本、核算成本（包括核算折旧和核算利息）以及其他成本。根据不同的情况，成本比较有不同的方法：①在目标效益额相同的情况下，采用总成本比较法；②在目标效益额不同的情况下，采用平均成本比较法、边际成本法；③在目标效益额未知时，采用临界值计算法。

利润率比较法。利润率计算法是用于计算年盈余与平均构成成本的比例关系。对于公共管理部门的支出，年盈余只能产生于合理措施的节省开支与额外开支的差别之中，实际上是一种成本节约概念；而对于经营性项目，盈利除成本节约之外，也可从项目收入中产生。如果利润率大于或等于经济效益研究中所要求的利息，则表明此项目支出符合经济性原则。

摊提计算法。摊提计算法主要是用于研究某一项目支出通过年盈余得以回收的时限，即计算投资回收期或投资风险。摊提时间越短，投资风险越小。其计算公式为：摊提时间（按年计算）=所投资本/年盈余。摊提计算是用来补充说明成本比较计算或利润计算的，如果一个投资项目的摊提时间小于或至少等于所估算时间，则表明这一投资项目符合经济原则。

资本价值法。资本价值法是将投资项目在经济学使用期限内产生的支出、收入和结余，在考虑利息因素后，得出项目所有未来收入、结余与所有支出的纯值（考虑利息因素后）差额，即为项目的资本价值。当资本价值出现正数时，表示该项支出符合经济效益原则，在选择比较时要选择资本未来价值高而支出现值低的项目。

在动态分析评价方法中，除资本价值法之外，还有内部利率法和年金法等，但这些方法都以资本价值法为基础，使用原理也基本一样。其中，资本价值法主要适用于具有中长期效应的支出项目评价，特别是高层建筑、铁路、邮电等项目；内部利率法主要适用于部分具有收入的支出项目，作为公共管理部门支出评价的信息补充；年金法主要用于基本建设和生产技术等方面的支出评价。

使用价值评价法。使用价值评价法是通过对公共支出项目的使用价值分析，推导出公共管理部门支出项目经济效益的一种方法。使用价值评价法主要通过以下步骤进行：①确定与评价有关的目标并对之进行划分，以便设计达到这些目标的具体实施步骤；②确定这些目标的轻重缓急，主要结合客观情况，根据主观判断得出，并按照其重要性分别赋予不同的权重，权重总和为100；③确定圆满达到目标的成本上限和下限，并判断目标的实际实现程度；④用各目标的实际程度乘上各自的权重，得出评价的结果。

使用价值评价法使综合的行政决策问题有一定的透明度，并易于理解，能够照顾到目标的广泛性并进行全面的评价，但其中毕竟存在许多主观判断，它只能体现相对而言评价结果，且在资料不足时用的方法。使用价值评价法主要适用于技术开发、城市规划、土地规划等公共支出项目的评价。

一般来说，货币法主要用于公共支出项目效益的比较，非货币法主要用于公共支出项目效果的评价，但在具体评价时，货币法与非货币法常结合使用，进行成本有效性分析。成本有效性分析涵盖了所有静态评价、动态评价和使用价值分析评价的方法。对于具有重大意义的项目必须进行货币和非货币两方面的评价。

（3）德国财政支出绩效评价的主要内容和工作程序。根据德国预算法的规定，应对公共管理部门的各项支出进行成果监督评价。在德国，财政支出绩效评价包括的内容比较广泛：①从评价的目的来看，可分为有效性监督评价和经济效益监督评价。有效性监督评价主要包括两个方面的内容：一是原计划目标的实现程度；二是该项支出已产生或将会产生的社会效应。而经济效益监督评价仅体现项目支出在多大程度上符合经济性原则。②从评价的范围来看，不仅要对各公共管理部门的支出效果进行评价，而且也要对支出给国民经济带来的优缺点进行评价；不仅要关注项目的支出，还要关注项目的收入，以确定是否有可能以更低的人力、物力及财力完成相同任务。③从评价的执行程序来看，评价的内容主要包括项目必要性评价、项目影响效果评价、项目目标实现情况评价和项目替代方案比较评价。

德国在具体实施财政支出绩效评价时，一般按下面程序进行：①制定评价计划，包括评价的范围、要达到的目标、组织实施方案，具体实施措施和预计需要的时间。②明确评价分工，落实评价责任，特别是对于多部门共同实施的项目，要界定清楚各业务部门之间、主管部门与评价机构之间在评价实施过程中的分工与责任。③具体实施财政支出绩效评价，选择各类评价方法，对项目实施过程中的各种投入、经济效益、社会影响和效果进行系统分析评价。④确定评价标准，在选择了具体评价方法后，根据不同的方法选择不同的评价标准。为了进行公共支出项目的效益评价，德国每年都公布人员平均成本额、实物成本总额等相关标准值。由于德国具有比较系统的公共经济管理代码系统，建立了十分强大的数据资料库，并通过网络对数据库进行有效的控制和利用，从而为制定各类评价标准值提供坚实的基础。⑤完成评价报告。评价报告是评价结果的集中体现。完成有关评价后，评价结果以书面形式通知支出执行部门以及其他有关部门，以便发现问题，总结经验，并为公共管理部门决策提供参考。

（二）英国、瑞典实施财政支出绩效评价取得经验

1．背景与现状

英国和瑞典都是世界上较早开展公共支出效绩评价的国家，其评价工作经过几十年的发展，也都伴随着财政预算“从重点收入管理向支出管理”的进程，经历了“从着重对公共支出的经济性到公共支出的有效性”的转变过程。

从19世纪中叶开始，英国就对政府部门和公共机构的活动进行评价，起初工作重点是对政府公共支出的经济性、合法性和合规性进行评价。二战结束后，随着政府活动能力的加强和范围的扩大，为防止和纠正政府公共支出活动中出现的因采购过量造成的库存积压、合同定价过高、超定额工时等损失浪费现象的发生，英国国会要求将工作重点转移到公共支出绩效评价方面来，从此公共支出绩效评价的作用在英国越来越受到重视，并在国防科研和开发项目、和合管理、公共工程、农业扶持和工业开发，以及国民保健等项目上得到充分运用。进入20世纪80年代，随着公共支出规模扩大和提高公共服务质量的要求进一步提高，公共支出绩效评价的作用和功能在英国得到进一步加强。绩效评价不仅着眼于评价项目活动的目标、战略和方法，更重要的是还力图通过对支出项目的评价，揭示政府的公共支出中普遍存在的问题以及影响支出效果的主要因素。

瑞典是实行高福利政策的国家，政府公共支出规模在GDP中一直占据绝对份额。近年来瑞典政府虽然通过调整支出结构，缩小支出范围，减少了政府公共支出的总规模，但政府财政开支占GDP的比重仍高达52%。因此，政府财政资金的使用、效益和影响也一直是瑞典公众和国会十分关注的焦点问题。为推动政府管理方式的现代化、科学化，强化政府公共支出管理，促进提高使用效益，瑞典于1967年开始推行公共支出绩效评价工作，起初评价工作更多的是关注项目的具体细节与项目的经济性和程序的合法性，到了80年代，评价工作才将重点支出的经济性转移到对支出的经济性与有效性并重的评价，进而加强了对财政预算的有效管理。

2．内容与原则

从英国、瑞典两国的评价实践看，虽然公共支出所涉及的行业和领域分布很广，但从评价内容上看，主要包括对公共部门的绩效考核和公共支出项目的效果评价两个方面，所遵循的原则集中体现在“经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）”等3个方面。

（1）公共部门的绩效考核。英国、瑞典两国所谓的公共部门绩效考核是指对政府部门和其他承担某些公共职能部门年初制定计划目标的执行情况和取得成绩与结果的考核，实质是一种经济计划管理方法。两国政府将其作为一项必要的管理工具，其目的在于通过执行结果与预定计划目标间的对比，来评价该部门的年度工作业绩及是否“在做有效的事情”和“用正确的、最低成本的方式”来做这些事情，以考察部门预算编制和执行的有效性与合理性，其考核结果作为部门年度预算执行报告的重要组成部分。两国的公共部门绩效考核包括公共部门自我评价、审计部门绩效审核和财政部门综合绩效评估。其具体评价内容主要表现在以下几个方面：

公共部门的自我评价是指各公共部门对年初设定目标与其实现情况的对比性评价，主要是判断本部门在一年的工作中是否达到了计划的目标，并做出分析和说明。其主要作用是作为内部总结和审计、财政等部门审核与评价以及国会审查使用，是两国公共支出部门绩效评价最普遍的方式和主要工作基础。在这些部门中，自我评价工作的组织方式是多种多样的，有些部门有专门的评价机构和训练有素的职员从事有关研究工作，有些部门是根据工作需要召集专门工作小组，还有一些部门是把评价工作委托给中介机构进行（自己负担相关费用并承担责任）。

审计部门的绩效审核的重点一般放在一些大量使用公共资金的部门和领域，其主要内容包括：检查各部门提交的自我评价报告并做出客观评价；向国会提供独立的评价信息和保证；指出被审计单位在使用公共资金过程中的失误和总结应吸取的教训。如瑞典国家审计署每年要对350多个公共部门的绩效评价报告进行审计，对被审计单位的工作有权提出有效或无效的独立判断，并可以向国会提出相应的处理建议。

财政部门的综合绩效评估是为了更好地配合年度预算审核和下一年度的预算分配。为此，财政部门要求各部门在编制预算时，要给出相应的预算说明，表明该项预算要达到的基本目标；在编制决算时，也要求各部门对每项开支所达到的目标与年度目标进行比较。为保证各部门报送的决算资料的准确性，英国财政部每年要从300多个公共部门中选出160多个部门，对其公共支出情况进行重点综合绩效评估，甚至在各部门预算执行过程中，英国财政部也要派人对各部门的预算执行情况进行抽查，以确保部门公共支出计划目标任务的实现。

（2）公共支出项目效果评价。是两国政府对公共支出所投资项目的综合性评价。公共支出项目的效果评价不仅仅是对项目指标的重复计算，而是依据国民经济发展状况、地区发展政策、产业发展方向以及国家各项法律、制度，对投资项目决策的科学程度，以及项目实施过程中的正误程度进行严格评价。一般着重评价以下几项基本内容或根据项目本身的特点以及各方面需要选择其中有关内容：

第一，支出项目立项决策的效果评价。主要内容包括：检验项目建议书、可行性研究报告和项目前评价报告的内容是否真实全面，是否采取了科学的方法，是否具有准确的信息资料和可靠的立项依据，是否具有经济上的合理性、技术上的先进性。

第二，支出项目技术方案的效果评价。也就是对投资项目设计方案，项目实施方案的效果评价。包括：项目施工方式和技术方案的评价，项目实施进度、成本、质量的评价等。

第三，支出项目的经济性和有效性评价。包括项目财务评价和项目国民经济评价两个部分。项目财务评价是对投产后的实际财务效益状况的评价；国民经济效益的评价，是从宏观国民经济角度出发，对项目投产后的国民经济效益进行评价。

第四，支出项目社会影响的效果评价。主要是对项目在社会经济、发展等方面有形、无形效益和结果的一种评价，重点评价项目对所在地区和国家在经济、环境等方面所产生的作用和影响。一般包括贫困、平等、参与、妇女和项目可持续性等内容。项目的经济影响主要分析和评价项目对所在地区及国家等外部环境发展的作用和影响，内容主要包括分配、就业、国内资源成本（或换汇成本）、技术进步等；项目的环境影响评价包括项目的污染控制、地区环境质量、自然资源利用和保护、区域生态平衡和环境管理等方面。

（3）公共支出评价的原则。从两国公共支出评价工作的实施情况看，无论是公共部门的绩效考核，还是公共支出项目的效果评价都十分关注“经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）”，即所谓的“3E”原则。在具体评价工作中，“3E”原则是贯穿于评价全过程的3个重要原则。

经济性原则是两国开展公共支出绩效评价工作的主要初始动力之一，主要目的是克服公共支出活动中资金严重浪费和资金分配不均等问题，以便在各个公共部门和公共项目支出中建立更为有效的支出决策机制和支出排序机制，经济性原则虽然始终作为公共支出绩效评价的主要原则之一，但随着两国经济的发展和公共支出规模的不断扩大，单纯的经济性原则在评价中的地位和影响逐渐被效率性和有效性原则所取代，由此也可以看出两国评价工作发展的轨迹。

效率性原则是政府及社会各界对公共支出在项目决策机制、项目实施进度比较、项目经济和社会效益取得等方面要求的具体体现。效率性原则在两国公共部门绩效考核与公共支出效果评价中都占有十分重要的地位，尤其是在公共部门绩效考核工作中，效率性原则被作为建立高效率政府的主要追求目标之一，但两个国家又都强调，效率性原则应在经济性和有效性原则的基础上体现出来，否则其效率性也就无从谈起。

有效性原则是在两国对公共支出资金从经济性到有效性的转变和对财政资金的管理从重收入管理到加强支出管理的转变过程中提出的，是通过实施公共支出绩效评价工作加强对宏观调控效果管理的重要体现。当公共支出所追求的目标已不再是单纯的经济性时，其效益的最大化就显得相当重要了。两国都提出在把握有效性原则时还要注意，不能仅从当前的效益来衡量与评价，还要充分考虑到其长远效益。他们认为，不能忽略了支出的有效性而过分地关注收入，因为每年的收入毕竟是有限的，如果将评价工作的重点放在对支出的有效性上，侧重于对公共支出效果的评价，会使同样的支出取得事半功倍的效果，这样看来，无异于把有限的收入所取得的成效无限放大了。

两国评价部门都认为，如果一个项目单纯就是为了追求经济性目标，则该项目目标仅仅通过采取诸如裁减雇员、减少雇员工资等手段就能达到，但项目所应达到的效率性（如加强内部控制和管理）和有效性（如增加就业和提高人民生活）则会受到影响。因此，一个好的公共支出项目所要达到目标应当是“经济性、效率性和有效性”的统一体。

3．方法、程序和组织方式

英国和瑞典两国不但在公共支出绩效评价组织方式和所遵循原则上如出一辙，在评价工作的操作方法和主要工作程序上也较为一致。两国对公共部门绩效考核的方法较为简单，一般是采取目标与执行结果的对比分析评价，这项工作主要是依赖于各个政府部门的自我评价，财政和审计部门则在此基础上选择若干部门进行综合性评价与审计。下面，重点介绍一下两国的公共支出项目效果的评价方法、程序和组织方式。

（1）公共支出项目效果的评价方法。为准确反映公共支出项目的实施效果，两国都提出要针对不同的项目、不同的问题采用不同的评价方法，但从两国有关部门介绍的评价案例，我们可以将其概括为“因素量化法”。这种方法的主要特点是在充分考虑该项目有关量化指标的基础上，把与项目相关的一些非计量因素进行“量化”，并按其影响和重要程度进行排列，与有关标准进行比较，进而得出综合评价结论。

例如：要评价政府一段时期对教育投入的效果，不单要看政府投入了多少资金，新建了多少所学校，购置了多少教学设备，给教师加了多少薪水，还要考虑有多少学生毕业，多少学生取得优秀，学生的识字率和运算能力提高了多少等因素，甚至还要考虑毕业学生的就业能力（应届毕业生就业率）等长远指标；在评价政府对一所公立医院的资金投入效果时，除了要考虑一些可计量性的经济指标外，还要采用诸如看病候诊时间、病床周转率、病人治愈率等特定指标，在与相关指标对比后，如果发现看病候诊时间过长、病床周转率较高而病人治愈率较低，则要建议政府追加对该所医院的支出额度。

（2）公共支出项目效果评价工作程序。英国、瑞典两国公共支出绩效评价机构在对某一项目进行具体评价时，一般按照以下程序进行：①前期准备。为问题搜寻和研究阶段。在此阶段，除议会或有关部门有指定的评价要点外，评价机构往往会通过研究政府部门的年度报告或项目的可行性研究报告，从中找出评价的核心内容和评价要点。要在先做好前期调查的基础上，确定某个领域是否有公众、议会等特别关注的问题，并决定这些问题是否值得评价。②立项与计划。在进行充分的前期准备和筛选基础上，确定值得评价的项目进行立项确认，然后要提出每个项目的评价工作计划，包括：评价组织方案、评价范围、评价方法和相关指标、评价周期、部门间分工与责任的确定、项目开支以及是否需要专业人员（如工程师、建筑师和社会学家等）协助等。③组织开展工作。按照相关组织工作分工对所需评价的项目进行充分的分析研究，找出该项目的评价重点并发现存在的主要问题，要确保评价工作集中在几个主要问题上，而非多方面的所有问题，在此基础上还要提出解决问题的方案和方法。④确定工作方法和标准。按照评价项目工作分工，对每个项目进一步了解情况，搜集相关资料、信息，在此基础上选定评价工作方法（如采用数据分析、问卷调查、听证会等），标准大致可分为财务标准、公众标准、政府标准和媒体标准等。⑤征求部门意见。到所评价项目涉及的相关部门了解情况，包括政策咨询、数据核实等，并与这些部门交换对该项目的具体看法和意见等。⑥展开调查。对该项目所涉及的相关问题进行调查取证，包括相关数据的取证、文献资料的收集、征求公众意见和现场调查等，必要时可组织召开听证会或录音、录像等方式取得或保留调查资料。⑦细化分析。对所取得的各种意见和调查资料进行整理、分析，客观反映该项目决策、实施过程，资金使用情况及所取得的各种成效、存在问题以及政府部门和社会各界对该项目实施的意见和建议。⑧提出解决方案。针对该项目中存在的各种问题提出具体改进措施和解决方案。⑨提出建议和警告。对今后此类项目的实施提出具体工作建议，如果该项目实施效果较差或在项目实施过程中部门和个人出现了较大问题和偏差，则要提出警示或警告。⑩提出详细报告。综合以上各阶段工作成果，撰写出详细的项目评价报告。评价报告要求叙述清晰、文字简洁、内容易懂，避免过多引用专业词汇。领导签发，发出报告。在项目评价报告撰写工作完成并报主管领导签发后，将评价报告印制发送各有关部门。各方确认，完成报告。各有关部门在收到评价报告后，要对其数据、事实和相关情况等进行核对，在核实无误后反馈给评价机构，进而该项目评价工作结束。

评价机构根据评价目的的不同，分别将评价报告送交国会、政府部门、新闻机构或对社会各界公开索取。

（3）组织方式。在英国和瑞典，由国家或议会组织的公共支出绩效评价工作并不都是由财政部或国家审计部门单独进行，两国的财政或审计部门往往通过聘用、联合等方式，吸引一些专家、学者或中介机构专业人员协助进行某一具体项目的评价，或采取委托的方式将某些项目的评价工作交由中介机构完成。一些具有较好资信度的中介机构甚至可以自行对政府部门的某一公共支出项目进行评价，以起到舆论和社会监督的作用。在瑞典，还存在一些类似于中国自收自支事业单位的中介机构，其在业务上与政府部门存在指导与被指导，委托与被委托的关系，但在经营上却实行自负盈亏，自担风险。如瑞典国家财政管理办公室，就是一个隶属于瑞典国家财政部的中介机构，其在业务上接受财政部的管理和监督，并接受财政部的有偿委托进行公共支出绩效评价。

4．成效与不足

英国、瑞典两国的公共支出绩效评价工作经过几十年的发展和完善，已经成为政府管理必不可少的一个组成部门，绩效评价所提供的各种信息已被应用于提高整个国家经济的效率和效益，是政府制定政策和决策管理的一个关键工具。但也存在效果的滞后性和制约性较差等不足。主要表现在以下几方面：

（1）公共支出绩效评价工作已经成为政府管理和决策的必要工具。通过对公共部门的绩效考核，使各个政府部门形成了自我评价、自我监督和外部评价、外部监督相结合的有效工作机制；通过对公共支出项目的效果评价，为公共支出项目的决策者反馈了较为全面、真实的信息。无论政府部门、监督机构还是社会公众，都已成为评价信息的使用者，评价工作已成为公共管理系统的一个重要组成部分。这也是许多国家越来越重视公共支出绩效评价工作的重要原因。

（2）公共支出绩效评价工作推动了公共部门改革和经济增长。公共支出绩效评价工作从早期较为单一的经济性评价发展到经济性、效率性和效益性并重的现在，其性质已经发生了根本的变化。绩效考核已经成为许多公共支出部门最大限度地、更好地提高工作效率而实施的重要改革措施，项目效果评价促使政府部门不断改善投资决策机制，使各个公共支出项目活动发挥了最大效率和效益，在某种程度上也极大地推动了经济增长。

（3）公共支出绩效评价工作促使公共部门的管理工作走向良性循环。公共支出绩效评价工作之所以越来越广泛地受到各个国家的普遍欢迎，关键不在于能够评价出什么结论，能够提出多么高水平的评价报告，更重要的在于它可以帮助改变政策、改进规则，促进和全面提高公共部门的管理水平。如在对英国政府在伦敦市建造的新千年标志性建筑项目的评价中，社会各界对此项目的批评十分强烈。为此，该项目的决策机构负责人到电视台公开解释，并表示今后将吸取教训，改善项目决策机制，注意广泛听取社会各界意见。

从对两国公共支出绩效评价工作的考察情况看，虽然取得了较好的成效，但也存在一些不足之处。一是此项工作存在明显的效果滞后性。两国公共支出绩效评价工作多是在年终或项目完成后进行的，其评价结果对当年或项目本身没有太大的影响，多数评价结果只能作为下一年度改进政策，加强规划、控制其他未来项目规则时的参考依据；二是公共支出绩效评价工作的制约性较差（或称为“软约束”）。不论是对公共部门的绩效考核，还是对公共支出项目的效果评价，两国都只赋予了建议处理和采取措施的职能（瑞典对存在重大问题的部门和项目也只给予评价人员弹劾建议权），而没有赋予相关部门强制执行的职能；三是两国公共支出绩效评价工作缺乏系统性。虽然两国的公共支出绩效评价工作已经经过了几十年的发展与完善，但从了解到的情况看仍缺乏一套完善的政策要求、操作规范以及评价标准，其组织方法和评价风格各异。

三、世界银行的投资支出评价体系

世界银行的支出评价体系是目前最为成型的系统的评价体系，由于世界银行业务的特殊性，世界银行的支出与财政支出具有许多共同点和相似性，具有普遍性和适用性。同样，与其他知名金融或咨询机构相比，世界银行的支出评价体系与他们的评级或信息评价体系在操作模式和方法上具有一致性和统一性，这也是世界通行的方法模式。

世界银行的支出评价体系具有逻辑上的严密性和操作的能动性，由于采用了多人参与推敲的操作方式使得每一个评价方案和评价结果都经得起检验，这是世界银行和其他机构的一个主要特点。

（一）基础原则

世界银行的后评价体系在评价过程和评价方法上重视逻辑和科学的测定，并充分发挥评价人员的能力，对项目的分析和评价重视3条原则：

1．前后对比原则

将项目实施之前与项目完成之后的情况加以对比，以确定项目效益，过程中对项目实施前和实施后的各模块相关因素进行对比，以发现变化性的结果或影响。

2．有无对比原则

将项目实际发生的情况与若无项目可能发生的情况进行对比，以度量项目的真实效益、影响和作用。对比的重点是分清项目作用的影响与项目作用以外的影响。

3．随机抽样原则

项目的各项对比和分析注意科学性的逻辑，尽量采用随机抽样保证样本的合理性，可以采用准随机方法获得可以接受的结果。

（二）评价体系的核心内容

世界银行的支出很相似：一是更注重社会效益，以其为主要指导方向；二是项目分布行业繁杂，缺乏共性和可比性；三是项目具有长期性和阶段性。由于世界银行支出项目的上述特色，世界银行采用统一模式和运作体系，但是在操作上与其他金融机构相比，具有较为严格的流程规定。

对于世界银行的支出后评价体系的核心部分，即评价的逻辑推理的格式规定，世界银行用一个表格进行了规定，代表了世界银行后评价体系的主要特点。这样后评价体系满足了两个要求，一是适合所有类型的项目，二是结果的得出具有充分的逻辑性。

以下是这一表格，世界银行称为评价方案的矩阵设计：

表5-1　工作矩阵的设计

问题：主要是设定评价的总体结构和评价方向。

问题的细分：主要是选取能够说明前一步问题的指标和问题，用以推断方向性问题的结论。

问题的类型：指细分后的指标或问题的针对性，分为：描述性事实、产出性判断和影响性推断3类。

设计的类型：主要指问题设计的统计学意义上的类型，包括随机设计、准随机设计、非随机设计3种类型。

指标的定义：指问题中涉及的要领，指标的量化和定性的标准。

资料的来源：获得数据或资料的来源地。

抽样方式：主要指选取何种统计抽样方式。

资料的采集：主要是采集的过程和一些方法。一般包括统计抽样、成文资料、邮件、小级讨论、面对面咨询和实地考察等。

资料的分析：主要指分析过程、推理路线和步骤。

推断和结论：指每个问题的推理结果。

在上述表格推理的过程中，必须排除例外因素的可能性和影响，即为保证推理的逻辑和科学性，必须对有关因素进行排查，或对其影响的程度进行论断或量化，最终推出整个评价的结论，这一结论比较简单，仅是论断性的一段话。

（三）评价体系的组成部分的具体介绍

世界银行支出项目的评价方法和指标视项目不同而不同，并没有设立固定的指标，因为项目种类的繁杂性和效益的社会性会导致固定指标丧失科学性和实际意义，这也是其他知名金融和咨询机构为什么不采用固定指标而重视模式的原因。

1．评价的工作步骤

世界银行的评价体系的工作步骤主要分为3部分，计划、执行和报告，具体的构成与上文所述的表格基本相同，概要地讲，分为以下步骤：

（1）计划。①考虑和决定评价的问题。②选取研究的统计学方式。③区分概念和指标，进行范围和程度界定。④制定资料和数据的收集方法。⑤制定分析的方式和策略。⑥检查和分析计划的内容。

（2）执行。①收集数据和资料。②处理资料和数据以备分析。③分析和解释数据和资料。

（3）报告。①对上两步过程进行总结和概括。②制定一些表格和曲线图以直观说明问题和结果。③口头陈述。

2．评价的问题设计

世界银行的评价体系制定方案的前提是确定有针对性的目标性问题，以指导每一步的执行，这些问题即前文表格中的第一项与第二项。问题总的要求是要满足清楚、焦点和相关性三个条件，一般而言主要包括两类问题：一类是目标是否达到了，另一类是对社会各方面是否造成了好的或坏的影响。

世界银行的评价体系将问题分为三种性质：①描述性问题，主要指“是什么”“是多少”等事实性的侧面；②趋向性问题，主要指“应该会怎样”的问题；③影响性问题，主要是“项目造成了什么不同”类似的问题。

在设计问题时应当主要包括以下几个模块：

（1）投入性问题。主要由支出项目所涉及的所有投入内容，包括资金、人力、环境建设、机会成本等所有相关投入。

（2）行为性问题。指项目支出过程中的项目发展或实施的具体行为，包括建设、开发、购买、教育等等。

（3）产出性问题。反映支出项目的直接结果，主要是行为模块的直接产品，例如建设项目的楼房建筑，农田项目的开发土地面积。

（4）成效性问题。反映支出项目的经济效益和社会效益，是直接的项目获取效益，主要是社会效益。

（5）影响性问题。与成效性问题不同，主要反映的是项目的长远影响和潜在的影响，包括对相关环境和社会发展的影响。

3．评价的统计模式设计

这一部分的设计运用的整个计划的各个方面，能够起到5个方面的作用：①控制评价的实施；②控制谁接受这个评价；③对评价进行随机安排；④取得一些指标项目前后的变化；⑤取得一些指标关于项目有无对比的变化情况。

统计模式的设施主要包含3个原则：前后对比原则、比较原则和随机原则；设计的方式主要包括3种类型：随机设计、准随机设计和非随机设计。对于这三种类型，问题调查的对象必须满足一定的条件，以下分别列示：

（1）随机设计。①能够实现随机抽样或安排。②能够进行前后对比。③能够进行横向比较（包括有无对比）。

（2）准随机设计。①不能实现随机抽样或安排。②可能进行前后对比。③能够进行横向比较（包括有无对比）。

（3）非随机设计。①不能实现随机抽样或安排。②不能够进行前后对比。③可能没有横向比较（包括有无对比）。

对于这3种类型的设计，运用最广的是准随机设计，因为现实中很少能够达到绝对的随机抽样，一般而言，不同的问题应当采取不同的统计设计方式，3种方式各有利弊并适用于不同的群组。

4．评价指标定义

世界银行支出项目的特点决定了指标的不固定性和尺定的不统一性，所以在进行矩阵式方案设计后，对于其中涉及的指标或问题必须进行概念的定义和区间的规定。关于指标和问题的规定必须满足4个要求：有效性、重要性、可信性和准确性。

这一部分我们可以通过一个例子进行说明：评价一个中学的学生毕业后的就业率。我们必须对就业率进行定义，是否包括进入大学的学生，是否包括自由职业者等等问题必须详细予以说明和排除；其次我们要对就业率的好坏进行度的规定，是规定80%以上是优呢，还是规定90%以上是优等类似问题也要进行规定。

5．评价的调查方法和资料采集

世界银行的后评价体系在调查方法和资料采集手段上与其他机构的方法基本相同，也是我们所熟知的方法。世界银行认为这些方法的采用由3条因素决定：①你想知道什么；②资料在什么地方；③资料能得到吗。

基于这一基础，世界银行将数据和资料的采集方法分为4类：①观察；②利用现存资料；③调查；④团组讨论。以下将每一类进行细分：

（1）观察。①置身事外的独立观察，被观察者并不知道你在观察他。②参与在内的秘密观察，观察者深入群体内，但被观察群体不知道别人在观察他。③参与在内的公开观察，观察者深入群体内，明显被观察群体知道观察者的身份。

（2）利用现存资料。①利用档案与记录。②计算机数据库或网络资料。③其他报告。④调查资料。⑤文件（预算、政策、程序、组织表、分布图等）。

世界银行认为这些被利用的资料必须满足有效性、可信性和准确性3个条件，否则没有利用的价值。

（3）调查。①独立问卷。②面对面专访，包括团体的和个人的。③电话调查。④计算机基础上的调查，例如网络调查。

（4）团组讨论。这一方式一般选取相关人群进行讨论，并进行记录。世界银行对团组讨论的大致原则是：①每个团组由6～12人组成。②舒适和安全的环境。③专业助手和记录员，并录音。④准备食物。⑤给付一定的报酬。⑥考虑是否安排交通和孩子的看护。⑦清楚地解释，并说明原则“讨论内容仅限于屋内，而不散布和公开”。⑧进行引导使讨论围绕中心。

6．评价的抽样方法

世界银行将调查中运用的抽样方法划分为随机抽样和非随机抽样，并运用了一些统计学的方法。世界银行的评价体系将这些方式根据需要对其进行了划分，这些方法即世界银行评价体系中的常用方法：

（1）随机抽样。①简单随机抽样。指按照统计学的原则，纯粹随机抽取样本。②分层随机抽样。指先将群体根据构成划分为几个不同层面，对每一层进行随机抽样。③垂直随机抽样。指先将群体划分为结构和组成相同或相似的群组，再每组进行抽样。

（2）非随机抽样。①限量抽样。例如规定样本的性别组成人数等。②偶然性抽样。样本的选取纯属偶然性，遇到谁就是谁。③滚雪球式抽样。主要运用于专访，根据被访人的推荐或提及的人进行下一步专访。④方便性抽样。样本选取的原则主要是就研究者的方便。⑤判断性抽样。主要提按照预先设定的原则进行样本选择。

7．评价的资料分析和结论获得

世界银行的评价体系对于所获资料和数据的分析并不规定统一的方法，但分析结果的核心是因果逻辑关系，即“因为”提供了这个项目的支出，“那么”产生了某种结果，这一逻辑必须排除其他因素对这一关系的影响，或者估算出影响的度，保证逻辑的可推敲性和纯粹性。

世界银行评价体系对于评价的结果中心原则是简要，在表达观点时，应有3个原则：目标是沟通而不是施加压力；读者能够容易地了解观点和结论；使目的意义深刻。

对于结果报告的撰写，固定规定了一些基本的原则，主要包括以下内容：①文字易懂和尽量避免专用术语。②提供关于评价方法的足够的信息证据，使别人能够进行可信度判断。③将技术性信息作一个附录。④提供这一评价的局限性，包括注意点和有关解释。⑤提供必需的背景材料支持结论观点。⑥组织主要的论题和研究的问题。⑦将主要观点放在前面，适当的话，提供图表支持。⑧用足够的时间进行修正。⑨设定中立读者进行观点和报告的审阅，以发现遗漏的事项和论据模糊的地方。⑩提供必要的建议，对这些建议进行证据支持。

（四）评价体系的工作程序

从规程上讲，世界银行的后评价工作程序一般分为以下几步：

1．立项与计划

世界银行有关部门每年确定一定数量的支出项目进行评价，这些项目主要是世界银行、公众和政府在某些领域特别关注或具有代表性的问题。在进行筛选的基础上，确定值得评价的项目进行立项准备，然后要提出每个项目的工作计划，主要包括评价组织方案和费用预算。

2．组织人员进行调查和论证

世界银行后评价体系中项目的评价小组是由世界银行的人员加上部分外聘人员组成，人员组成后首先设计矩阵式方案，然后进行逻辑论证，基本合理后对该项目所涉及的相关问题进行调查取证，包括相关数据的取证、文献资料的收集、征求公众意见和现场调查等。

3．资料分析和推断

对所取得的各种意见和调查资料进行整理，进行全面确定和定性、定量分析，客观反映该项目决策、实施过程，进行全面研究和定性、定量分析，客观反映该项目决策、实施过程，资金使用情况及所取得的各种成效、存在问题以及政府部门和社会各界对该项目实施的意见和建议。

4．形成结论和提出解决方案

对于评价资料进行逻辑分析取得评价的具体结果进行论断，撰写规定格式分析报告，详细说明采用的方法、推理的逻辑、依据的材料等，并针对项目中存在的各种问题提出解决方案。

5．组织评审和专家论证

这一步包括两部分内容，一是在评价过程中对难度较大的或有争议的问题，评价人员要将这些问题的有关资料提交外聘专家进行论证，由专家在评议和论证的基础上形成专家意见，这一过程与调查分析阶段反复交替。

二是将结论进行陈述后，接受评审者（包括部分专家）的推敲和质询，对评价的结果进行反复修正和论证，以使评审委员会认可。

6．提出详细报告

综合以上各阶段工作成果，撰写出详细的项目评价报告。评价报告要求叙述清晰、文字简洁、内容易懂，避免过多引用专业词汇。评价机构根据评价目的的不同，还要分别将评价报告送交世界银行有关部门或对社会各界公开。