一、制订工作计划，确立评价对象
对公共财政支出的一个计划项目进行效益评价时，首先要确定该计划或项目具体评价的内容，即从哪些方面进行评价。如前所述，由于公共财政支出的效益评价涉及很多方面，每一个方面又有很多具体内容，因此，要从所有的方面和各个环节对某一项公共财政支出的效益进行评价是不太可能的，而且也没有必要。我们应从某项公共财政支出的目的出发，对该项目涉及的评价内容和评价方面进行排队和归类，明确哪些不属于评价的内容，哪些内容重要，哪些内容不太重要等。同时，公共支出效益进行评价时，还要将当前效益和长远效益、局部效益和整体效益结合起来进行综合评价，才能得出正确的评价结果。
当前效益和长远效益的问题，也是公共支出决策过程中较易忽视的问题。由于体制等方面的原因，一些地方及其政府部门在具体执行公共支出项目时，往往只注重眼前利益，注重短期政绩，而忽视了对项目的长期规划与管理，忽视了项目的长期效益。在这方面，要将公共支出效益的事前评价与事后评价结合起来，更加注重事前评价这个环节。以国家扶持重点贫困县资金使用重点的选择为例。国家拨付给贫困县的扶贫资金，有的没有指定具体的使用项目，由所在地政府自行决定，而使用的方向无非是这样几个：一是用于人头经费开，解决当地财政经费亏空问题；二是用于经营性投资，在短期内解决财政增收问题；三是用于农业和其他社会基础设施建设，为地方经济的长远发展奠定坚实的基础。面对上述三个使用方向，怎样的选择才是正确的呢？显然从根本上解决地区贫困问题的角度出发，用于农业和社会基础设施投资选择应当是上策。但是由于这方面投资的特点是周期长、见效慢，本届政府投入资金搞这方面的建设，一般要等到下届，甚至下几届政府才能见效；而用于人头费开支，则是平衡财政最简单、最有效、从眼前来说也是最得人心的选择，因此，许多贫困地区在扶贫资金使用方向的选择上，采取了以补充人头费支出为首、经营性投资次之的资金使用结构，而忽视了资金投入的长期效益。
在对公共支出绩效评价内容的选择上，还要将局部效益和整体效益有机地结合起来，局部效益要服从整体效益，在整体效益最优的条件下，追求局部效益的最大化。如能源、交通、公共基础设施建设等公共工程支出，要讲求合理布局和布点，特别是要打破条条块块的分割。由于体制等多方面的原因，目前，重复建设、投资效率低下的问题依然很严重。因此，在评价公共财政支出效益时，既要计算该项目对本级政府、本地区带来的经济效益和社会效益，还要看到该项目对整个社区乃至全国的影响，要树立全国一盘棋的思想。各级财政部门应根据财政支出改革、管理的总体目标，以及上级主管部门关于开展财政支出绩效评价的工作部署，制订财政支出绩效评价工作计划，有目的、有重点地对区域财政收支执行情况和重要公共支出管理部门、重大财政投资项目与受援项目进行评价。除上级财政部门指定的评价对象（部门或支出项目的主管部门）外，各市（州）、县（市、区）根据实际自行确定的评价对象，并报上级财政部门备案。评价工作组根据有关规定，制定详细的《评价工作方案》，报经评价组织机构批准后实施。其主要内容包括：评价对象、评价目的、评价依据、评价项目负责人、评价工作人员、工作时间安排、拟用评价方法、选用评价标准、准备评价资料及有关工作要求等。已组织专家咨询组的，评价工作组应将《评价工作方案》送每位咨询专家，并向专家咨询组介绍评价工作有关情况。
二、组建工作专班，聘请咨询专家
根据评价工作需要，从相关部门抽调业务骨干组建评价工作组，从财政、审计、计划、监察等相关部门和行业协会、科研机构、大专院校、社会中介机构聘请有关专业人员组成专家咨询组。评价工作组实行组长负责制，承担整个评价过程中的各项具体工作；专家咨询组根据评价工作需要，负责向评价工作组提供有关政策、技术等方面的咨询意见和建议。评价工作组的工作人员应具备：熟悉财政支出相关法规、财务会计及农业、教育、科技、卫生等相关支出绩效评价等方面的专业知识；熟悉财政支出绩效评价业务，有较强的综合分析判断能力；坚持原则、秉公办事；评价项目主持人应有10年以上经济专业工作经验等。
专家咨询组的专家应具备：谙熟财政经济管理、财务会计、法律、技术等方面的专业知识；具有较丰富的工作经验和相应领域10年以上的工作经历；拥有相应领域的中高级技术职称和相关专业的执业（技术）资格等条件。
评价工作人员和专家应独立、客观、公正地开展评价工作，排除各方面特别是被评价对象意愿的影响。但对被评价对象指出的评价工作和评价报告中存在的疏忽、遗漏、疑问，应认真予以解答和补充更正。
三、设计评价方案，下达评价通知
评价的内容确定后，要对这些评价的内容和方面设置评价指标，对公共财政支出效益做出具体的评价。如公共图书馆的建设，要考察图书馆的社会效益，即图书馆建成后对本地区文化建设的影响。图书馆的辐射面越广，则效益越高，在这方面可设置图书馆利用率，日平均借阅人次，借阅人员的结果、地理位置等具体指标来衡量；在图书馆建设的经济效益方面，可利用成本效益分析法，用图书馆投入的资金规模，图书馆的建筑面积和使用面积、建筑质量、装修结构和档次，每平方米工程造价等指标进行评价；在生态环境效益方面，要考虑图书馆的建设是否造成自然环境的破坏，砍伐树木的棵数，图书馆建成后的自然景观如何？对周边环境的影响等；在图书馆的选址上，要充分考虑布局的合理性和可行性，要对本地区内的各类图书馆的布点和规模进行分析，避免重复建设和资源浪费，还要对周边文化氛围、交通及其他基础设施环境等进行综合分析和考虑，才能做出正确的效益评价。由于公共财政支出效益的复杂性，其效益的很多方面无法用具体的量化指标来衡量，因此，还必须设置一些定性的指标来进行分析，如上例可设置公众对图书馆建设的满意程度，图书馆建设中的公共性和透明性等定性的指标来进行调查和测评。
设置公共财政支出绩效评价指标是一项比较复杂的工作，从指标的表现形式看，有绝对指标和生态环境效益指标；从指标的量化程度看，有定量指标和定性指标。关于具体的指标设置问题，下面还将专门讨论。
评价通知书是评价组织机构（委托人）出具的行政文书，也是评价对象接受评价的依据。评价通知书应载明评价任务、评价目的、评价依据、评价人员、评价时间和有关要求等事项。评价工作组根据有关规定，制订《评价工作实施方案》，主要内容包括评价对象、目的、依据、组织分工、实施步骤和拟用评价方法、选用评价指标、必备评价资料以及其他相关要求等。《评价工作实施方案》报经评价组织领导机构批准后，及时向评价对象下达《评价通知书》，载明相关情况，布置部门自评，并提供相关资料。
四、督促内部自评，分析数据资料
在正式实施评价工作前，评价工作组应督促被评价的部门和被评价项目的主管部门做好自我评价工作，按照评价要求收集、核实、整理和提交反映立项决策、建设实施、生产经营等全过程的基础数据资料，并对所提交的数据资料的真实性与完整性负责。准备评价基础资料和数据时要根据《评价工作方案》的要求和评价工作的需要，做好基础资料和基础数据的收集、核实与整理工作。被评价对象应按要求如实提供相关数据信息的报表资料，并如实回答评价工作组提出的相关问题，必要时实地勘测、查对、调查取证；评价工作组负责保存评价对象提供的数据资料，保密相关信息，评价工作结束后及时予以归还。
五、分步具体实施，形成评价报告
评价工作组应深入评价对象调查了解有关情况，按照规定的格式，撰写财政支出绩效评价报告，报告评价结果。评价工作组完成评价报告后，经评价项目主持人签字，先将初步评价结果反馈给被评价对象征求意见，然后报送评价组织机构组织专家咨询组审核认定。
评价标准是衡量公共财政支出效益的准绳。由于公共财政支出项目的内容、要求、目的、使用范围等不同，也不可能确定一个统一的公共财政支出效益的评价标准。公共财政支出绩效评价普遍遵循的标准在前文已有论述，在评价具体的支出项目时，还要将这些标准明确化和具体化。此外，还应当遵循以下几条原则：一是要认真领会、贯彻党和政府有关方针、政策、法规，并将其作为确定公共财政支出效益标准的一个主要依据；二是要使评价标准具有可比性，易于操作，以便依照所确定的标准，对公共财政支出效益进行横向和纵向的比较；三是评价的标准要根据情况及时调整，对不适用的制度和标准及时进行修订和完善，保证评价标准符合客观实际。评价工作组在实施评价的过程中，应深入被评价部门（项目）调查了解有关情况，征求相关部门对被评价部门（项目）的意见，实地勘查和核对评价对象提交的基础数据资料的真实性，并按照组织分工，运用适当的评价方法对评价指标进行周密计算和细化分析，全面反映被评价部门（项目）的综合效益情况，提出对存在问题的改进措施，在此基础上形成评价报告。在做好各项准备工作以后，需要对公共财政支出效益做出评价。一般可按以下步骤进行：
（1）计算所评价的项目的各项指标，以便进行定量分析。
（2）对于各种不能量化的部分，如社会效益、环境效益及某些整体效益与长远效益，进行定性分析，以判断各种定性指标对公共财政支出项目效益的影响程度。
（3）分析和判断各种定量指标与定性指标在该项目中的重要程度，如果必要的话，可以对不同重要程度的定量指标和定性指标进行排序，并对其中比较重要的指标进行深入分析和研究，找出影响该支出项目效益的关键因素。
（4）进行综合分析评价，提出改进措施建议。
六、反馈评价结果，做好工作总结
评价报告完成后，评价工作组应及时将评价结果反馈给评价对象征求意见，并报送专家咨询组审核和评价组织领导机构认定。同时，应建立评价工作档案，进行评价工作总结，将工作背景、评价过程、初步结论、审定结果和问题、建议等形成书面材料，上报评价组织领导机构备案。评价项目完成后，应进行工作总结，将工作背景、时间地点、工作基本情况、初步结论、审核认定结果、评价工作过程中遇到的问题及工作建议等形成书面材料，建立评价工作档案，同时上报评价组织机构备案。
【注释】
[1]何振一著.理论财政学.北京：中国财政经济出版社，1987.
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