构建中国财政支出绩效评价体系的立足点

一、优化资源配置

西方国家认为，在现代混合经济中，社会产品可以分为私人产品和公共产品。政府是公共产品的主要提供者，而私人产品则投入市场中由私人部门负责提供。此外，还有既有一定私人产品的性质又具备公共产品部分特性的准公共（私人）产品，这是由政府和市场相互协作，在一定分工基础上合作提供的。这样一来，既可以保障财政支出总量效益的增加，又能保证社会资源的最优化的配置状态。笔者认为，中国进行的社会主义市场经济体制改革中的政企分开，比较符合准公共（私人）产品特性，具体实施则可以按准公共（私人）产品的提供方式进行。纯公共产品，应按非市场性原则由财政支出中直接拨付负责提供生产资金;纯私人产品，应投入到市场中，在市场的公平竞争机制中生产，这一领域政府可以完全不涉足;对既有一定私人产品的性质又具备公共产品部分特性的准公共（私人）产品，由政府监督市场中的企业生产提供，企业保证其质量，政府保证其数量。政府财政支出的重点应从盈利性项目转到基础设施等为社会政治经济发展所必需的外部环境的投资和建设上来。

自改革开放到现在，我们已走过30年历程，30年的发展也使中国的财政经济环境面貌一新。国有企业作为市场主体，也开始关注其团体利益，固定资产投资的来源和投资形成出现多样化趋势，一些非国有经济也迅速崛起并得到了进一步的发展，由此可见，市场调节机制已是无处不在，其支配和调控作用在生产和生活中越来越大。与此同时，一直以超稳状态自居的传统经济也逐渐出现了风险和不确定因素，出现了公债利率和股票利率，它们和银行利率都开始变化，并且呈现出多样化的特征和多档次的状态。自20世纪90年代以来，企业经历了由经营不善国家兜底，到宣布破产；职工经历了由下岗职工到失业等等。在这种形势下，传统的仅仅定性分析社会效益方法已不能适应社会形势，定性定量相结合的成本效益分析法的引入已成为必要。我们可以借鉴西方国家成本效益分析法的理论和实践：权衡社会福利、考虑风险及不确定因素、选择折现率等。需要我们特别注意的是：西方国家曾经设计了若干方法来衡量因使用公共设施所产生的时间节约、交通事故减少、闲暇娱乐的增加等产生的货币价格，以此来评价公共投资的非物质性外溢性效果。马克思主义劳动价值论认为，这一类要素是不能按照市场上的价值量衡量的，但是如果把这些无市场价格的因素折合成价格的话，这些因素就有了货币这一统一标准，在统一标准下就可以进行定性定量的分析比较，其科学性和可靠性将大大提高，从而能够保证中国的财政支出更具社会和经济效益。

财政活动中的“产出”指的是全体公民“消费”公共产品或服务时所获利效用的大小，这也是财政活动最应受到重视的一部分。财政活动的目的和结果是政府通过对财政资源的分配为整个社会及其成员提供由财政资金转化成的公共产品或服务的数量和质量上。可以将财政活动的结果当成一种“产品”，这种产品涉及范围较广，不仅包括有形的物质产品，而且涉及更多的是无形的公共产品和公共服务。这样一来，我们就将财政研究的视野从单纯的财政资金的收入和支出拓展到财政资金被使用时所提供的公共产品和服务上，财政活动的重心也随之转移到财政资金使用所取得的最终效益上。在中国，财政理论一直以来都只是把财政的收入和支出活动都局限在分配领域里，从未将财政支出的结果视为一种“产品”，这就不可避免地忽视了财政活动的最终效益。进一步造成中国财政工作只管花钱、不管效益的弊端。因此，借鉴西方国家的观点，清楚地认识到整个财政活动的结果是一种公共产品，用以表达并评价中国财政服务的数量与质量，这不仅使中国财政理论更加完善，更有利于提高中国财政资金的使用效益。

（1）制定社会主义市场经济和社会主义社会发展目标。为了保证社会主义市场经济的持续、稳定健康发展，促使整个社会生产的有计划性和有序性的实现，政府必须对全社会就“如何更好地发展经济”进行宏观调控和统筹规划。这样的调控和规划主要是确定经济社会大的发展目标和远景规划。其中包括有国民生产总值、工农业总产值统计和确定、财政收入预算和财政支出、主要产业比重、产业结构分配等等。中国共产党于2010年10月18日召开了第十七届中央委员会第五次全体会议，会上通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。五年规划，一般是对中国在规划后的一段时期内，制定的经济和社会发展中长期规划；《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》可以看作是中国实行社会主义市场经济体制后制定的第一个跨世纪宏伟纲领。

（2）调控社会主义市场经济的运行。在社会主义市场经济条件下，市场竞争是最主要的调节机制，市场在资源配置中起支配作用，但是，市场调节也不是无所不能的，对市场经济的调节需要政府和市场合理分工，共同作用。政府和市场的分工中：市场是从微观方面调节经济的均衡，但在宏观经济的总量均衡和结构优化方面却无能为力；政府则是从宏观方面调控经济运行，这种调控是通过经济杠杆和经济政策的手段间接对市场经济产生引导作用，从而对整个国民经济的运行进行调控，促使国民经济沿着既定的目标持续、稳定、健康地发展。

（3）规范社会主义市场经济的运行。社会主义市场经济得以规范运行的基础条件是政府为社会主义经济运行创造一个良好的外部环境：完善市场体系、健全市场机制、统一市场规则、稳定市场环境、加强法治建设等。除此之外，还要考虑到市场竞争会产生两极分化，而作为财政活动一个重要方面的税收则恰好从源头上防止贫富差距的发生或进一步扩大，而财政支出则是市场主体利益关系的“稳定器”。与此同时，我们还应致力于加强社会主义公益事业的建设和社会主义法治建设，从而规范社会主义市场经济的运行。

二、转变政府职能

众所周知，财政是一个不可或缺的重要政府职能部门，国家机器的正常运转、资源的合理配置、收入分配的公正、公平以及国民经济的持续、稳定增长等都需要国家财政来承担。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国政府职能也在逐渐转变，因而，财政职能的转变是应时而生的必须和必然。要想达到市场经济要求的标准，就必须从以下两个方面入手：第一个方面，必须改变传统计划经济体制下财政包揽面过于庞大、财政支出几乎覆盖到各个领域的弊端，把本应由市场解决的问题并入市场竞争机制轨道，逐渐扭转财政支出在分配领域的“越位”的局面；第二个方面，规范国民收入分配，强化财政的宏观调控能力，使本应由财政供应的事业得到应有的资金保障，解决好因财政职能不到位而造成的财政“缺位”问题。通过法律形式确立财政在国民收入分配中的主体地位，为了有效地履行政府职能，通过规范公共领域内的国民收入分配来加强预算，加强内外资金管理，科学理财，合理安排，统筹规划，综合平衡，使财政更好地担负起承担公共行政、公共建设、公共事业、公共安全、公共服务五个方面的财政兜底的责任，从而增强中国财政在资源配置、收入分配以及经济稳定增长这三个方面的经济职能。第一，资源配置，市场配置资源的经营性和竞争性领域应由市场完全掌控，财政资金的干预只会造成市场低效率或无效率，财政资金应转移到满足社会公共需求上来，逐步提高其在公共行政、公共建设、公共事业、公共安全、公共服务五个方面社会公共需求的保障能力。第二，收入分配，国民收入第一次分配是以市场调节为主，注重效率，而国家财政是对国民收入实施的第二次分配，公平优先又要求不失效率。其目的在于调节国民收入，防止差距过分扩大。第三，经济稳定增长，经济的稳定增长需要良好的外部环境，中国从中央到地方各级政府创建良好市场经济机制，良好运行环境一般是通过定政策、建机制和优服务等手段来实现，良好的经济环境等同于“自动稳定器”，稍加一定力度，便自行稳定运行，政府就是通过应用这样的模式来实现经济稳定增长的目标。除此之外，转变政府职能，还必须进一步建立和完善财政激励机制和监督机制，逐步减少直接管理，运用法律、法规、制度、机制等手段进行间接引导和治理，逐步减少对微观事务的严格掌控，最终使财政收支管理步入法制化、规范化、科学化的轨道。