我国文化经济管理体制

文化经济管理体制是在文化经济运动和发展中产生的，它既是文化经济运动发展到一定阶段的结果，也是促进和影响文化经济运动和发展的因素之一。我国文化经济管理体制经过长时间的改革，已经逐步在适应文化生产力发展和文化体制改革的需要，但仍需进一步深化与创新。

11．1．1 文化经济管理体制的含义

文化经济管理体制是指政府对于文化经济实施管理的组织制度体系，是文化经济管理关系的制度化、规范化，涉及文化经济活动的组织形式、管理机构的设置、管理权限的划分、管理调节的手段、经济利益的调整等方面。文化经济管理体制有广义和狭义之分。广义的文化经济管理体制包括文化经济的宏观管理体制和微观经营管理机制；狭义的文化经济管理体制指文化经济的宏观管理体制。本章基于狭义的文化经济管理体制做进一步分析阐述。

就文化经济管理体制而言，国际上形成了3种具有代表性的模式：以日本为代表的中央集权或政府主导的模式，以美国为代表的民间主导模式，以英国为代表的政府与民间共建的分权化模式。新中国建立后，我国在长期的计划经济体制中形成的是中央集权或政府主导的模式。

11．1．2 我国文化管理经济管理体制的历史沿革

经济基础决定上层建筑。自新中国建立以来，我国的文化经济管理体制沿着由计划到市场、由微观管理到宏观调控的路径，不断改革与创新，发生了巨大变化，主要经历了计划经济下的管理体制（1949—1978年）和市场经济下的管理体制（1978年至今）两大阶段。

1）计划经济下的管理体制（1949—1978年）

新中国成立初期到党的十一届三中全会前，国家采取高度集中的文化经济管理体制。主要特点有：

①文化管理机构基本建立。中央层面设立了文化部、新华社、广播事业局、外文出版发行事业局、国家出版事业局、国家文物管理局等，地方也相应设立了文化管理机构。

②管理方式上，主要采取行政干预、行政命令的方式，对文化经济活动进行直接的领导和微观管理，政府集“管文化”与“办文化”的角色一身。文化生产组织属事业组织，由国家财政供养，文化生产没有经营意识，完全听命于政府计划。

③管理效果上，文化生产主体缺乏经济自主权，工作人员过多，流动性差，国家财政负担重。文化市场数量有限，发展受到抑制。文化活动的市场竞争差，文化产品类型单一，质量提高慢。

2）市场经济下的管理体制（1978年至今）

十一届三中全会以后，市场经济蓬勃发展，文化生产力迅速提高，我国传统文化经济管理体制的弊端日益凸显，在市场的倒闭下不断发生变革。梳理近30年的变革历程，可以再细分成3个阶段。

（1）1978—1992年

文化经济管理体制改革拉开序幕。1979年10月，中国文学艺术工作者第四次代表大会提出了新时期我国文学艺术发展的一系列指导方针，开启了文化经济管理体制改革的序幕。1989年国务院批准文化部设立文化市场管理局，标志全国文化市场管理体系的建立。国家开始放开对文化市场主体的限制，一些文化事业单位开始企业化，经营一些社会效益和经济效益明显的文化行业。

（2）1993—2002年

文化经济管理体制改革的深化，文化经济管理方式由直接管理向间接管理全面过渡。文化管理部门加大自身改革力度，转变政府职能，打破传统的国家对文化单位、文化经济活动统包统管的方式，转向利用法律、经济的手段对文化经济实施宏观的管理，制定了一系列文化经济活动的法律法规和规范性文件。《著作权法》《广播电视管理条例》《电影管理条例》《出版管理条例》《音像制品管理条例》等相继出台，文化领域的法规框架初步形成。文化投融资方面，变革单一的财政全额投入，文化投资门槛逐步放开，社会资本、民间资本进入文化市场。例如，在文化艺术、音像、娱乐、出版上，1997年国有文化部门创办的文化经营单位占总数的10％左右，非国有文化部门创办的文化经营单位占总数的88．6％。

（3）2003年至今

文化经济管理体制取得重大突破。十六大以后，我国文化经济管理体制的步伐明显加快。2003年起在北京、重庆等9个城市、39个文化单位实施文化体制改革试点。2011年10月党的十七届六次会议通过了《关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，明确了文化体制（包括文化管理体制）改革的方向、目标和举措。2012年，党的十八大报告再次对文化大发展大繁荣做出部署。这两个文件的出台，将文化经济管理体制改革推上了快车道。2013年国务院新一轮机构改革，整合国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局，组建了国家新闻出版广电总局，标志着大文化管理体制迈出了关键的一步。同时，国务院决定取消、下放一批文化领域审批事项，提出进一步加大改革力度，推进文化体制机制创新，要让市场在资源配置中起决定性作用。

总结30余年的改革进程，我国文化经济管理体制改革取得了明显成就。

①政府职能逐步理顺。文化管理“大部制”初见成效，政府职能进一步明确和优化，职责交叉、职责缺位等问题正在减少。政府部门与市场的关系逐步理顺，朝着政企分开、政事分开、管办分开的科学格局发展。政府政策制定、宏观调节、市场监管、公共服务的能力明显提升。

②文化经济调节手段逐步由单一的行政手段向法律手段、经济手段过渡。文化立法取得了长足进步，文化领域法律法规相继出台，文化法律体系初步建立，文化综合执法体制在全国普遍形成。有关文化的税收、补贴、信贷等政策逐步完善，对文化经济调节发挥了越来越重要的作用。

③文化市场主体和市场体系逐步形成。一批国有文化事业单位改制成企业，加入市场竞争。如中国出版集团改制为企业，北京歌舞团改制为股份公司，各地纷纷合并新闻单位，组建企业性质的报业集团。同时，社会资本进入文化领域，大量民营的中、小型文化企业如雨后春笋般产生，如广告公司、唱片公司、剧社、拍卖公司，甚至出现了民营的博物馆等。在政策引导下，文化行业组织、社会组织也得到培育和发展。文化市场方面，各类文化产品市场、文化要素市场出现，文化消费成为新的热点。

11．1．3 我国文化经济管理体制的改革与创新

1）文化经济管理体制改革与创新的理论依据

文化经济管理体制本质上是一套制度体系。而任何制度体系发展过程中都会出现路径依赖现象。即一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的“路径”，制度变迁只能按照这种路径走下去。路径依赖问题在我国文化经济管理体制的改革中的主要表现是：在改革中政府仍然扮演强势干预角色。十六大以后文化经济管理体制改革的突飞猛进，是在政府力量强势推动下，自上而下地改革，而不是按照市场意志来推进改革，在一定程度上背离了文化经济活动的规律，为下一步改革带来不确定性。

2）文化经济管理体制改革与创新的环境原因

文化经济管理体制与一国的政治体制、经济体制是互相联系，互相协调发展的。由于中国经济社会总体上处于从计划经济到市场经济的转型期，政治体制、经济体制和文化体制改革尚未完全尘埃落定，明显带有转型期的特征，发展路径甚至不可避免出现“试错”的情形。这种大环境下，文化经济管理体制的改革不可能一蹴而就，而是一个漫长的、渐进的过程。

3）文化经济管理体制改革的实践原因

我国文化经济管理体制改革虽然取得了一定成绩，但距离市场经济的要求还有一段距离，一些问题尚未提出，一些问题虽然有所触及但没有根本解决。总体来讲，现行文化经济管理体制存在3个不适应：与全面建设小康社会的目标任务不相适应，与进一步扩大对外开放的形式不相适应，与新技术的发展应用不相适应。

4）我国文化经济管理体制改革的方向

（1）进一步转变政府职能

政府文化管理职能需要完成3个转变。首先，弱化政府的微观干预职能。政府要转变角色，从“全能型政府”转向“有限政府”，从“办文化”转向“管文化”。切实减少行政审批，程序复杂的行政审批极大地束缚了文化生产力的发展，除了关系国家安全的那部分文化必须牢牢控制在政府手中外，其他部门都交给社会去办，交给市场去办。其次，强化政府的宏观调控职能。更多地运用经济手段、法律手段，引导社会投资流动方向，抑制无序竞争，优化文化产业格局。最后，强化文化服务职能。政府为文化产业发展构筑合理的竞争平台、文化产品生产和经营的平台，提供和发布文化信息，规范文化市场秩序，让企业在平等的平台上充分竞争发展。政府要构建公共文化服务体系，提供公共文化产品和服务。特别是对西部地区、农村地区的公共文化投入，实现公共文化基础设施建设的均衡化，公共文化服务的均等化。

（2）培育充满活力的文化市场主体

科学划分文化事业单位和文化企业单位，实施分类管理。国家兴办的图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等提供公共服务的单位为公益性文化事业单位。党报、党刊、电台、电视台、国家艺术团等承担政治性、公益性任务的单位，实行事业体制，由国家重点扶持。其他艺术院团、出版单位、电影制片厂、电视剧制作单位等文化经营单位，应当转制为企业，实行公司法人制，明晰产权、重组结构、自负盈亏，充分加入国内和国际竞争。对于公益性文化生产活动，以增加投入、转换机制、增强活力、改善服务为重点；对于经营性文化生产活动，以创新体制、面向市场、增强活力为重点。

（3）健全文化市场体系

健全的文化市场体系包括文化产品市场、文化服务市场和文化要素市场。

①健全文化产品市场和文化服务市场。重点培育展图书报刊、电子音像制品、演出娱乐、影视剧、动漫游戏等产品市场，以及电子商务市场、文化艺术品拍卖市场等服务市场，并形成一定的规模和档次，促进文化资源在全国范围内自由流动。进一步完善中国国际文化产业博览交易会等综合交易平台，提高文化开放水平。

②加强文化要素市场建设。使文化经济活动的资本、人才、产权、版权、信息、技术都进入市场，并自由流通。文化要素市场是实现市场配置文化资源的重要平台，文化要素市场发展成熟后，政府自然从“办文化”向“管文化”转变。

（4）完善现代流通体制

培育开放、有序、竞争的文化市场体系，需要完善的现代流通体制。要发展连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通组织和流通形式，加快建设大型文化流通企业和文化产品物流基地，构建以大城市为中心、中小城市相配套、贯通城乡的文化产品流通网络。