文化产业政策

文化产业政策是指导文化产业发展的相关制度规范的总和。因为调整对象的特定性，文化产业政策具有鲜明的特征。文化产业政策除了弥补市场失灵外，还具有激励、约束和规范文化产业发展，保卫国家文化及经济安全等功能。

11．2．1 文化产业政策的含义

自人类社会产生以来，文化行为就存在。早期的人类文化行为带有明显的自发性，对其约束的规则来自两个方面：统治者和聚居群体。统治者主要从维护统治的稳定出发制定一些规则制度。而聚居群体（宗族、部落、民族等）往往会有一些关于文化活动的约定俗成。可以观察到的事实表明，文化因素对经济发展的影响越来越明显，国家为了实现一定的政治或者经济任务，需要对文化的生产、消费、交易行为制定系统的规则。

对于这类规则，现有研究成果缺乏标准的称谓。普遍的称谓有“文化经济政策”和“文化产业政策”。两者关注的角度有所不同，“文化经济政策”强调政策的经济属性，“文化产业政策”更多强调一整套规范的政策系统，后者研究的范畴更大，故本章采取“文化产业政策”的说法。

基于对历史和现实的考察，文化产业政策可以界定为：一国政府根据国民经济发展的需求和文化产业发展客观规律，以市场机制为基础，规划、引导和干预文化产业形成和发展的制度体系。文化产业政策集中反映了国家文化意志和文化利益的经济取向，具有双重导向性、管制与规范的兼容性，用以引导文化产业结构调整和规范文化企业市场行为。

为进一步分析文化产业政策的特征、分类、功能和内容体系，下面不完全列举2005—2013年我国发布的文化产业政策，后面篇章中的内容均可对应表11．1增进理解。

表11．1 2005—2013年至今我国主要文化产业政策

续表

11．2．2 文化产业政策的特征

文化产业政策作为国家政策体系的一部分，与其他政策相比具有共同性——由政府制定，代表统治阶级意识，执行具有强制性等。此外，它还具备鲜明的特征。

1）体系复杂性

文化产业政策是一个复杂的政策体系，包含多层次、多方面的内容。宏观层次上，主要是改善一般的外部环境，如完善文化基础设施、发展科学技术等；中观层次上，主要协调产业结构，如培育新兴产业、引导产业布局等；微观层次上，主要是规范市场主体行为，维护市场秩序。由于文化产业政策涉及国民收入分配、税收、信贷等多方面的内容，其制定和执行主体不仅仅是文化管理部门，还涉及诸多其他的部门，主要有财政、税务、海关、工商、金融、保险、旅游、体育等部门。

2）行业性

文化产业是个综合性产业，包括各种行业，产品更是千差万别。文化产业内部结构的复杂性和文化产品属性的多样性，要求制定政策时既要有总的政策要求，又要考虑不同的行业和产品特点，区别对待，而不是“一刀切”。对于盈利性的文化活动，在必要的监管下，充分发挥市场机制优胜劣汰的作用；而对于公益性文化活动，则采取必要的经济资助和倾斜政策，使他们获得应有的生存条件。对于意识形态性很强的文化领域，政府加强领导，严格把关；对于意识形态性不强的文化领域，可以放开发展。

3）关联性

关联性是指一个系统内各个子系统之间以及子系统的各要素之间相互关系的总和，系统中任何一个子系统或要素的变化都会导致系统的变化。文化产业政策不是孤立的一个或者两个，而是由若干政策组成的政策群，不同时期有不同的文化产业政策群，同一时期也会有不同的文化产业政策群。这些政策的关联性表现在历时态文化产业政策的连续性和共时态文化产业政策的融合性。从表11．1中可见，2005—2013年我国陆续制定了若干关于文化事业单位改革的政策，前后政策在内容上有一定的连续性和承继性。2009年出台了几个关于文化产业税收优惠的政策，各自内容上互相衔接和融合。

11．2．3 文化产业政策的分类

文化产业政策按照不同的标准可以分为不同的种类。

按发布单位和效力范围，可分为国家文化产业政策和地方文化产业政策。国家文化产业政策由国务院或者其他部委制发，在全国范围内普遍适用。表11．1中所列的全部为国家文化产业政策。地方文化产业政策由地方政府或者部门制定，在一定地域范围内适用，如江苏省《关于加快文化事业和产业发展的若干经济政策》。

按照文化产业政策的客体，分为支持保障公益文化事业发展的政策和扶持促进文化产业发展的政策。前者主要包括：财政投入政策、专项资金政策、税收政策、文化事业建设费政策、捐赠政策、公共文化设施建设政策、新农村文化建设政策等。如表11．1中国家重点文物保护专项资金政策，中央补助地方博物馆纪念馆免费开放专项资金政策。后者主要包括市场准入政策、扶持引导政策、投融资政策、税收及价格政策等。表11．1中《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》即属于此类。

按照主要内容，可分为财政政策、投融资政策、税收政策、贸易政策、社会保障政策等。

11．2．4 文化产业政策的功能

1）弥补市场失灵

弥补市场失灵是文化产业政策最普遍、最重要的功能。市场机制主要通过价格机制对文化资源进行配置。但市场并不是万能的，某些因素会导致市场带有自发性和盲目性，这时候就要求国家制定政策干预。文化产品和服务的某些特性使得文化艺术市场的失灵现象更为突出，主要包括垄断、信息不对称、公共品、外部性。

垄断。垄断达到一定规模足以控制市场价格时，市场竞争就会趋于崩溃。大多数文化产品具有垄断的特征。绘画作品有很多，但是梵·高的《向日葵》却是独一无二的，其复制品的价值与真品相比有天壤之别，这些文化产品的拥有者都是垄断者。另外，艺术机构也经常实施垄断经营，一个城市或者地区，歌舞团、歌剧院、出版集团往往只有一个。

信息不对称。价格机制发挥作用的前提之一是——所有文化市场的参与者都充分、平等地了解文化产品和服务的信息。实际上这个前提难以满足。这是因为：一般来讲，产品的卖方比消费者更多地了解产品的质量等信息，文化艺术市场也不例外。其次，某些文化产品的价值只有专业人士才知晓，像字画、古玩和高雅艺术。最后，文化产品和服务属于典型的“体验式产品”，消费者需要消费后才能准确判断其质量。一本书价值如何，是否符合消费需求，只有读了才知道，看电影、看演出、旅游等都具有这个特征。

公共品。公共品指消费的受益范围大于一个人或者一个厂商的物品。公共品具有非竞争性和非排他性，因此违背了完全竞争市场的假设条件。文化艺术产品属于比较特殊的准公共品，其公共性表现在：第一，受益的非排他性。享有它的文化价值的人类群体非常广泛，比如一个地区、一个国家或民族，甚至全人类，一个人享受这些物品，并不排斥、妨碍其他人同时享用。第二，消费的非竞争性。社会成员享用公共文化一视同仁，享受的具体内容、范围和质量都不受市场条件变动的影响。

外部性。文化产品总会反映出一定的政治倾向和价值理念，在文化消费中不知不觉地向消费者传递和渗透文化产品所包含的价值取向和人生观念等，从而具有广泛的外部性。其外部性分为正外部性和负外部性。正外部性表现在满足居民多方面的需求，增加居民福利和提高劳动者素质方面；负外部性表现在消费倾向错位、降低社会福利和引发犯罪等方面。

2）加速文化产业发展

文化产业政策是一种实质上的“供给管理政策”，对于文化产业的发展会起到加速的作用，尤其是在我国当前文化产业比较薄弱的情况下，文化产业政策的制定本身就反映出政府的重视。通过制定市场准入政策，促使更多的资本流向文化产业，加快产业的发展速度。通过制定税收优惠政策，降低企业经营成本，提高文化产业的经济效益。以文化产业政策为手段，运用政府的力量推动文化产业结构优化，扶持新兴业态和中小型企业，激励文化企业技术创新，最终推动文化产业的升级和做大做强，是东亚地区和日、韩等国家成功的实践经验。

3）规范文化市场竞争秩序

文化产业政策的功能既体现在对文化产业发展的激励上，也体现在约束和规范上。文化产业发展缺乏竞争固然是一潭死水，而过度竞争、无序竞争同样严重损害文化产业的健康发展。如何维护正常的市场竞争秩序，建立一个统一、开放、有序竞争的文化市场，是我国文化产业政策的重要目标。

4）保护国家文化安全

世界多极化、经济全球化深入发展，各种思想文化交流交融交锋更加频繁，这既给我们带来机遇，也给我们带来严峻的考验。发达国家利用经济上和科技上的巨大优势，力图形成文化上的优势，使其他文化成为其依附。各国纷纷以文化产业政策为武器，趋利避害，维护国家文化安全乃至经济安全。一是合理开发和有效保护本国历史文化资源，保证其不在开发利用中受到损坏、歪曲和流失。文化资源是一国文化产业存在和发展的前提条件，保护文化资源意义重大，但这项工作单纯靠企业运作和市场调节是不够的。二是防止外来文化的侵蚀。文化具有一个特性，就是某种文化占据主导地位以后会排斥其他文化的发展。因此，政府通过产业政策对外来文化产品和服务实行数量和内容上的限制。