建立城乡统一的土地市场

统一的土地市场应该打破城乡的界限，使土地在统一的土地市场中得到优化配置。目前城市土地市场已建立，但农村土地还未市场化，在理论界也存在很大争议。从理论以及城市土地市场建设的实践经验来看，农村的市场化将会对农村土地的优化配置起到重要作用，但反对的理由则是出于担心农民的生存问题以及耕地保护问题，这种担心并非多余。在城乡收入差距较大、城乡土地产权不平等、政府土地用途管制不到位以及地方政府土地依赖等情形下，农村土地的市场化确会带来诸多问题。因此需要从以下几个方面入手消除城乡一体化市场建设的障碍：

一是缩小城乡居民收入差距。农民的收入若主要还是来自家庭经营收入，农民对土地的依赖程度就大，土地作为农民安身立命之所就变得尤为重要。再加上目前社会保障并未覆盖到农民，失去土地就意味着失去农民一生的保障。这一问题不解决，即使政府鼓励农村土地市场建设，理性的农民也未必响应，从目前全国农村土地流转的实践就可以看出，土地流转的规模还相当小。2014年，农村居民家庭人均纯收入全国平均水平为10 488.9元，上海为21 191.6元，是全国最高的水平。家庭经营收入占比全国是40.4%，上海则仅为6.8%。2014年我国城镇居民家庭人均可支配收入为28 843.9元，城乡居民收入差距系数^[8]约为0.64，大于0.5，说明目前我国城乡居民收入差距仍较大。上海2014年城镇居民家庭人均可支配收入为48 841.4元，也是全国最高水平，上海城乡居民收入差距系数约为0.57，低于全国平均水平^[9]，说明上海是中国经济发达的地区，农民对土地的依赖较小，土地的保障功能较弱，上海目前的土地流转率比较高与城乡居民收入差距小有密切的关系。因此，为促进农村土地市场化，建立城乡统一土地市场，缩小城乡收入差距是关键。

二是赋予农村土地使用权完整的物权。我们可以把城镇土地使用制度改革的经验运用到农村土地使用制度改革上，即同样赋予农村土地使用权完整的物权形式^[10]。目前法律虽规定农村土地承包经营权与宅基地使用权都是物权，但物权是不完整的。农村土地承包经营者对集体所有的土地拥有占有、使用、收益的权利，可以转让，但不可以抵押，转让一般也是转让给本集体经济组织内的成员。农村宅基地使用者对集体所有的宅基地拥有占有、使用的权利，无收益权，不可以转让、抵押，仅在宅基地之上的房屋转让时，房屋之下的宅基地才能随之转让，但也仅限于本集体经济组织内的成员。可以看出我国农村土地的使用权物权相比城镇土地使用权物权是不完整的。

三是采取有效手段保护耕地。针对农村土地市场化后有可能造成耕地资源流失的后顾之忧，可采取两种方法予以消除：

（1）加强政府土地用途管制。土地用途管制是政府通过编制土地利用规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。通过土地用途管制制度，可限制农用地转为建设用地并对耕地实行特殊保护。这其中加强规划制订的民主性、科学性以及严肃性是非常必要的。

（2）尝试土地发展权制度。借鉴美国的经验，建立土地发展权制度。政府从农民手中购买农地的开发权，政府不再对这块土地开发，农民保留农地的所有权并继续耕种，不再改变土地用途以求得更大的发展机会。通过这种给农民经济上补偿的方式，以激励农民有积极性保护耕地。

四是完善社会保障制度。目前我国农村社会保障制度的发展远远落后于城市，存在城乡不公平的问题。当然，让农村居民马上享有与城市居民相同水平的保障待遇也是不现实的，应该循序渐进，完善农村社会保障制度，不断缩小城乡社会保障的差距。由于目前土地在事实上承担着农民生存保障的功能，农民不会轻易放弃土地去城市生活，要农民摆脱对土地的依赖，提高农民从事非农产业以及流转土地的意愿，必须加快完善农民的社会保障，增强农民的安全感，解除农民的后顾之忧。

从以上措施看，仍有许多需要国家层面出台相关政策予以解决，但上海可发挥其优势，将城市土地市场发展的经验运用到农村土地市场建设中，加快集体土地出让的试点并总结经验，为推进全国农村土地市场化的进程继续发挥排头兵作用。