科技人才管理体制改革与政策调整

科技体制改革开启了我国科学技术发展的新篇章,为科技人才大显身手创造了自建国以来最佳的条件和机遇,同时也对我国的科技人才政策提出了新的要求。过去那种完全依赖国家养活、大锅饭的用人制度很难激发出科技人才的创造性,既不利于经济与科技的紧密结合,也不利用科学技术自身向着更高水平、更深程度发展。改革科技人才的管理体制,调整不适于人才充分使用、合理流动、有效激励等方面的政策是社会发展的必然。

(一)实行聘任制——科技人才使用制度的改革

科技体制的改革导致科技人才使用方式的变革,其中最主要的是实行科技人才的专业技术职务聘任制和所长负责制。科研机构拨款制度的改革导致科研经费的分配方式发生根本性改变,将经济领域的竞争法则引入科技领域,从而促进科技人才工作积极性的提高。

1.实行专业技术职务聘任制

自1983年中央叫停全国的职称评定工作以后,经过了三年的整顿。1986年1月3日,中央召开了职称改革工作会议,决定成立中央职称改革领导小组,隶属于国家科委。随后,中共中央国务院转发《关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告》,2月18日,国务院正式颁布了《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》。该项《规定》对专业技术聘任的基本内容、专业技术职务评审办法、聘任和任命办法、行政人员与专业技术人员相互兼职职务、已获得职称人员的安排、待聘人员的安排和待遇等问题做出详细说明。

这次改革的基本特点是,改职称评定为专业技术职务聘任。何为“专业技术职务”?《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》中指出“专业技术职务是根据实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期的,并需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位,不同于一次获得后而终身拥有的学位、学衔等各种学术、技术称号。”^[15]并且“在定编定员的基础上,确定高、中、初级专业技术职务的合理结构比例；由行政领导在经过评审委员会评定的、符合相应条件的专业技术人员中聘任；有一定的任期,在任职期间领取专业技术职务工资。”^[16]

从以上这些条文可以看出,专业技术职务聘任制度与1978年实行的各类科学技术人才的职称制度有着根本的不同。首先,专业技术职务是岗位,有一定的任期；专业技术职称是称号,即学位、学衔等学术、技术称号,没有任期,是终身制。其次,专业技术职务既然是岗位,它就规定专业技术人员在任职期间,除担负有责任外,还享有相应的权力,领取相应的职务工资,由此把专业技术人员的责、权、利紧紧地结合在一起。而专业技术职称是与工资分离的,并且没有数量限制。

1986年的职称改革,既是科技体制改革的一个重要环节,也是国家整个干部人事制度改革的重要部分,是与机关、企业人事制度改革相配套进行的,它适应了国家人事分类管理的需要,把事业单位的专业技术人员从笼统的“国家干部”中分离出来。实行专业技术职务聘任制度,是为了革除历史上形成的专业技术人员管理制度上的各种弊端,打破那种禁锢人才、一潭死水的局面,从而逐步建立起充满活力的专业技术人员管理制度。其目的是使每一个专业技术人员都能在与自身知识、能力和客观需要相匹配的工作岗位上,更好地为振兴经济,发展科技、教育,繁荣文化贡献力量。

全国企事业单位首次专业技术职务评聘工作结束以后,为适应治理整顿、深化改革的需要,完善专业技术职务聘任制度,1990年11月人事部下发了《企事业单位评聘专业技术职务若干问题暂行规定》,并相继在1991年5月下发了《〈企事业单位评聘专业技术职务若干问题暂行规定〉有关具体问题的说明》,同年10月又下发了《〈企事业单位评聘专业技术职务若干问题暂行规定〉有关具体问题的补充说明》。这些规定及说明比1986年的《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》,更加详细、具体、全面,对企事业单位评聘专业技术职务的实际工作具有很强的指导作用。比如,关于不具备学历条件的人员参评专业技术职务分中青年和老年区别对待；获得“突贡”称号、博士后、中科院学部委员和博士生导师等人员参评可不占单位岗位职数；正规全日制院校毕业生见习期满可直接聘任相应专业技术职务；评聘只在本省有效,调到其他省份工作的人员须根据当地的要求重新评聘；还规定了专业技术人员的任职考核等次,以及考核与续聘、解聘挂钩等。从此,专业技术职务评聘工作进入常规化轨道,这些规定多数一直沿用至今。

1987年6月,国务院批准劳动人事部发布的《关于实行技师聘任制的暂行规定》,开始对高级技术工人实行技术职务聘任制度,以鼓励工人钻研业务,不断提高技术素质,发挥更大的作用。1991年12月,人事部下发了《关于全民所有制企业评聘专业技术职务工作的原则意见》,由此专业技术职务聘用制由事业单位扩展到工厂企业,覆盖从普通技术工人到科学家的更加广泛的科技人才队伍。

至此,我国的专业技术职务聘任制度基本确立,它标志着我国对专业技术人员的管理由“半封闭型”向“开放型”的转变；由稳定的静态管理向竞争的动态管理的转变。它突破了旧的专业技术人员管理模式,是我国人才管理体制改革的一次新的探索,是适应经济体制、科技体制改革的产物,是破除“大锅饭”和平均主义,贯彻按劳分配原则的有益尝试,它有利于挖掘人才资源,唤起广大知识分子的工作热忱,以适应社会各方面对人才的需求。但是,专业技术职务聘任制它属于人才使用制度,不属于人才评价机制,但又与评价机制和分配制度紧密结合,职称、职务和工资待遇挂钩太紧,这势必带来“职称热”,在人们竞相晋升之后,就会导致职称的“贬值”。

2.实行所长负责制

科技体制改革除了要求科研单位对外实行有偿合同制,对内实行课题承包制的同时,还要求实行所长负责制。这是科技体制改革的一项重要内容,是科研机构领导体制的一次重大改革,不是一般的所谓“权力”的转移。

《关于科学技术体制改革的决定》(1985)中明确提出“研究所实行所长负责制。在研究机构内部应当充分尊重和发挥科学技术人员的作用,建立和实行各种责任制,并加强民主管理。”^[17]《关于进一步推进科技体制改革的若干决定》(1987)中进一步提出“全面实行所长负责制。科研机构的业务与行政管理工作由所长全权负责。”^[18]这次提出的所长负责制相对于1978年提出的党委领导下的所长负责制,有着很大的不同,在科技人才使用中是一次大的进步。

建国以来随着时代的发展,我国科研单位的领导体制一直不断变化。从最初的共产党的一元化领导到党委领导下的所长分工负责制,再到党委领导下的所长负责制,科技人才在研究所的领导地位和权利得到不断提升。但是,由于党委领导下的所长负责制,大事小事都要由党委研究、讨论,由党委做出决策,办事、决策是否恰当、及时,并不取决于所长。党委往往包揽了研究所的各种工作,形成党委书记领导一切的局面,所长事实上并不是一所之长。实践证明,这种领导体制无法实现科技研究所的统一指挥,无法实现研究所现代化的管理,无法有效地组织现代科学技术工作,无法保证科技工作面向经济建设。其主要弊病是,以党代政、以党代学,使研究工作不能遵循科研规律和经济规律办事；所长职、责、权分离,不可能建立起强有力的行政指挥系统,不可能实行严格的责任制。

科技体制改革中提出的所长负责制,是彻底的完全的把研究所的一切事物交给所长负责,是真正意义上的所长负责制,它使得决策权和指挥权达到统一。实行所长负责制后,所长真正成为科研、经营和行政工作的统一领导者、指挥者、决策者,初步形成了集中决策、统一指挥的权力模式,有利于做到决策及时果断,执行畅通、快速、高效。

科研机构内部管理的改革,除了实行所长负责制,还实行了承包经营责任制。对职工按在岗不在岗、编内与编外、创收与不创收等情况给予不同的工资、奖励和福利待遇,提倡课题组人员自由组合,减少行政干预,使人员结构不合理的状况有所改变。

3.改革科技拨款制度

科技拨款制度的改革是科技体制改革的关键和重要组成部分,也是科技体制改革的突破口。它是对国家财政拨款的科研事业费进行改革,从而加强科技经费的宏观管理,其目的是合理地使用科技拨款,有效地配置科技资源,推动科学技术工作面向经济建设,保证国家科技工作的整体布局。

长期以来,国家对事业单位的科研机构(包括中央和地方),实行“供给制”的财政拨款。科研机构一律“吃皇粮”,依靠单一的国家财政拨款,维持科研机构的事业运行,这显然不能适应经济体制改革的要求。

《关于科学技术体制改革的决定》中指出,改革对研究机构的拨款制度,是要按照不同类型科学技术活动的特点,实行经费的分类管理。对列入中央和地方计划的重大科学研究、开发项目和重点实验室、试验基地的建设项目,分别由中央财政和地方拨款；对于技术开发型和近期可望取得实用价值的应用研究工作,逐步推行技术合同制；对于基础研究和部分应用研究工作,逐步推行科学基金制；对于公益事业的研究机构和科学技术服务及技术基础工作的研究机构,仍由国家拨给经费,实行经费包干制；对于高风险的高技术开发工作,设立创业投资给予支持。^[19]

根据《关于科学技术体制改革的决定》的要求,1986年1月23日,国务院颁布《国务院关于科学技术拨款管理的暂行规定》,对于科技拨款制度的实施做了明确的规定。为了配合科研单位的分类,1986年3月24日,国家科委还颁布了《关于科研单位分类的暂行规定》。此后,1987年2月,国家科委、财政部颁布《关于科学事业费管理的暂行规定》,对于科学事业费的分类管理做了进一步的规定。

科技拨款制度改革实施后,一方面,从资金供应上改变了科研机构对行政主管部门的依附关系,使其通过主动为经济建设服务,争取多渠道的经费来源,从而调动了科研机构面向经济、面向市场的积极性。科研单位通过改革增加了面向社会的活力,参与经济建设的能力和实力也大大增强,新的科技运行机制逐步形成,并显示出生命力。

另一方面,促进了科技人才的合理流动,一大批科技人员从传统的科技管理体制和旧的管理模式中解放出来,到商品经济的市场中去大显身手,通过创办、领办技工(农)贸一体化的经济实体和科技型企业,发展高新技术产业。改变了以前,由于国家包得过多,统得过死,严重地束缚和遏制科技人员才能和智慧发挥的状况,解决了许多科研机构“等米下锅”,积压大量科技人才,在人才的培养和选择上积集的很多难以解决的矛盾。

科技拨款制度改革中,针对基础研究实行科学基金制,改变以往单位拨款制带来的局限性。在计划经济体制下,我国基础研究经费的分配一直按单位拨款。这种拨款制具有一定的优点,有利于科研单位配备良好的科研设施,有利于学科的建设和科研队伍的稳定等。但其不足之处在于:容易造成“平均主义的大锅饭”,研究机构课题陈旧、缺乏活力,以及部门分割、各自发展,有限的研究经费难以得到优化配置。

1981年,中科院89名院士(原学部委员)致函中共中央、国务院,建议设立面向全国的自然科学基金,得到了中共中央、国务院的首肯。1982年,中国科学院设立了面向全国的自然科学基金——中国科学院基金。该基金采用国家财政拨款、自由申请、同行评议、择优支持、课题管理制的办法资助基础研究和应用研究中的基础性工作。随后,国务院于1986年2月14日批准成立国家自然科学基金委员会(简称“自然科学基金委”)。由此,我国的自然科学基金制度得以建立并不断完善。

1997年,经国务院批准,特设立“国家基础科学人才培养基金”,并制定《国家基础科学人才培养基金实施管理暂行办法》,以加强基础科学人才培养工作。自然科学基金在推动我国自然科学基础研究的发展,促进基础学科建设,发现、培养优秀科技人才等方面取得了巨大成绩；为提升基础研究创新能力进行了有益的探索,积累了宝贵的经验,为我国基础研究的发展和整体水平的提高做出了积极贡献。

4.改善科技人才福利待遇的政策

中共中央在实施科技体制改革的同时,也出台了一些政策改善科技人才的福利待遇,包括提高工资,解决夫妻两地分居问题,解决医疗保健问题等,为科技人才减轻生活压力,使其能够安心于科研工作。

1985年以来,国务院先后出台了提高科技职工工资的一系列措施。一方面,普遍地提高了科技人才的工资标准,废除旧的等级工资制,实行“基础工资+职务(职称)工资+工龄津贴+奖励工资”的结构工资制；为在县以下工作的农、林、科技人员,具有大中专学历或技术员职务的农业经营管理技术干部另浮动一级工资作为岗位津贴。同时还提高了成绩优异的高级工程师的工资。1988年,国家劳动人事部又决定提高部分中年专业技术人员工资；同年,国务院还决定提高教育、科研、卫生三个系统副教授、副研究员、副主任医师及相当职务人员的起点工资标准。通过提高科技人才的工资水平,在一定程度上解决了“体脑倒挂”的问题,使科技人才在经济上得到部分满足。

另一方面,有针对性地给做出特殊贡献的科技人才发放津贴。1987年,国务院决定,对承担国家重点科技攻关项目的专业技术人员,由财政部专门拨款给予每月20-30元的岗位补贴。1988年10月,国务院又决定,对承担“七五”国家重点科技攻关项目,“863计划”项目和国家自然科学基金支持的重大前沿性基础研究项目的专业技术人员,在按计划开展项目研究期间,每人每月发放20-30元的岗位津贴。后来,这项政策被延续下来,承担“八五”“九五”国家项目的专业技术人员都享受这种津贴。^[20]二三十元的津贴现在看来微不足道,但在科技人员月平均工资不足百元的时代,能够起到缓解生活压力的作用。更重要的是,这种津贴体现出国家和政府对做出贡献的科技人才的一种关心和照顾,精神层面的鼓励作用更大。

在20世纪50年代至90年代的几十年间,由于特殊国情,我国科技人员夫妻两地分居现象非常普遍,由此带来了生活上的很多困难,严重地影响着广大科技人员的工作,对他们的精神和身体健康也十分不利。为此,中共中央采取了一系列有力措施,解决夫妻两地分居问题,为科技人员扫除后顾之忧。如专业技术人才配偶双方所在地党政部门及工作单位根据双方工作实际,创造条件,把“牛郎织女”调到一地；对于科技人员的配偶是农村户口的,中共中央推出了一套“农转非”政策,使配偶和子女转入其科技人员单位所在城镇,还想方设法安排一定的工作,解决生活困难。1980年、1985年、1987年,中共中央曾先后几次解决这一问题。到1989年年底,全国已解决100多万科技人员的夫妻两地分居问题,对解除科技人才的后顾之忧起了重要作用。^[21]

但是仍有一部分尚未得到解决,因大中专毕业生分配等原因又出现一些新的夫妻两地分居问题。为此,国务院于1989年12月8日又发出了《关于进一步解决干部夫妻两地分居问题的通知》,要求对在国内外取得博士学位的人员和获得国家级奖励的专业技术干部、科研项目的主要完成者,其夫妻两地分居要及时给予解决,不受解决干部夫妻两地分居专项户口指标的限制。对中级和中级以上专业技术职务干部的夫妻两地分居问题,要在解决这一问题的专项户口指标内“优先予以解决”。通知还要求,在调配干部时,要尽可能将夫妻双方一同调动。在学生分配时,对已确定恋爱关系的毕业生,只要符合大城市向中、小城市,一、二类地区向三类地区流向的,要尽量照顾,避免造成新的夫妻两地分居现象^[22]。中共中央多次下大力气解决夫妻两地分居问题,表明对科技人才的管理变得更加的人性化,在改善科技人才工作、生活的物质条件的同时,开始关注他们的精神生活,这是中共中央人才管理上的又一次进步。

为了使广大知识分子拥有健康的身体,中共中央制定了一系列针对知识分子的医疗保健措施。1983年1月22日,卫生部发出了《关于认真做好中年知识分子健康体检的通知》,要求各地卫生部门积极创造条件对各条战线的中年知识分子建立定期的健康检查制度。1985年11月7日,国家科委、卫生部发出《对于有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家医疗照顾的通知》,要求各地区行政部门对经国家科委批准有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家的医疗照顾积极做出安排,给予他们相当于当地高级知识分子和厅、局级干部的医疗待遇。为了保护对我国科学技术事业有重大贡献,在国内外享有声誉的知名老专家的健康与安全,使他们延年益寿,继续多做贡献,国家还采取了一系列保险措施。“身体是革命的本钱”,这句名言永远都不会过时。在当时国家经济尚不富裕的情况下,优先照顾科技人才的身体健康足以表明政府的关切态度。这种优待政策一直延续下来,现在我国科技人才的医疗保障待遇仍然比同级别的政府行政人员高出一等。

事实上,自建国以来,中共中央就十分重视改善科技人才的工作和生活条件,但是在改革开放以前,由于我国经济条件的限制,对科技人才的关怀更多是“精神上”和“口头上”的。虽然如此,但是在封闭的管理体制下,大多数科技人才都能安于贫穷,无私奉献,所以科技人才流失的情况并不严重。随着改革开放的实施,经济复苏,国力增强,特别是国门打开之后,外国的优越条件具有很强的吸引力,这使得我国科技人才外流的现象日益严重。中央政府渐渐意识到只凭精神鼓励很难留住人才,那种精神感召在强大的物质诱惑下显得苍白无力。工资、福利等物质条件虽然不是留住人才的充分条件,但却是必要条件,是不可或缺的“保障因子”。因此,改革开放以来,随着我国经济实力不断增强,中央、地方各级政府都在逐渐加大对科技地投入,不断增加吸引人才的资金数额,不断附加住房、实验设施等硬件条件。此时,改善福利待遇已经不仅仅是为了使科技人才能够“安心工作,免除后顾之忧”,而是关系到能否使其“安身工作,不流失”的重要因素。科技人才外流的问题始终困扰着我国政府,当21世纪知识经济时代到来时,全球科技人才的竞争更加激烈,那时我国政府又采取了更加优惠的政策来吸引和留住人才。

(二)多元化的科技人才培育体制初步形成

为配合经济体制改革,中共中央不但实施了科技体制改革,还实施了教育体制改革。实行了九年义务制的基础教育制度和扩大了高等学校的办学自主权,并且建立了科技人才的博士后培养制度和继续教育制度,还通过一些国家重大科技计划培养了一批批科技前沿领域的优秀人才。这一阶段的科技人才的培养已经从过去单一的学校知识教育向多元化的实践技能培养方向发展,一些基本的教育培养制度得以建立。

1.建立博士后制度

博士后制度是我国有计划、有目的地培养和造就高层次青年科技人才的一项重要制度。日益激烈的科技竞争,使人才特别是青年高级研究人才的培养备受各国重视,博士后制度成为许多国家造就拔尖人才的重要途径。

1983年至1984年,诺贝尔奖获得者、华裔物理学家李政道先生两次致信邓小平同志,建议中国实行博士后制度。1984年5月,邓小平同志在人民大会堂会见了李政道,并仔细听取其关于实施博士后制度的意见和方案,他当即表示:“这是一个新的方法,是培养使用科技人才的制度。”^[23]1985年7月,国务院批准了国家科委、教育部、中国科学院《关于试办博士后科研流动站的报告》,由此博士后制度在我国正式确立。1986年,博士后科研流动站管理协调委员会通过了《博士后研究人员管理工作暂行规定》,该规定对博士后研究人员资格、申请手续和审批权限、研究课题、工作期限、经费及工资福利待遇、住房、户口及配偶、子女的随迁、工作分配以及分级管理等问题做出详细规定。后来随着社会主义市场经济体制逐步建立和各项改革事业不断推进,特别是流动站数量和招收人数迅速增加,对博士后制度建设及管理工作提出了新的更高的要求。为此1996年人事部、全国博士后管委会下发了《关于进一步加强博士后管理工作的通知》,进一步加强了博士后管理工作,使其走上制度化、规范化的道路。

博士后制度与高校的学历教育的不同之处在于,首先“博士后”不是学位,它是一种经历,是博士后研究人员经批准,注册,在流动站或工作站里从事科学研究工作的经历,可计入工龄。在我国,高校学历教育的最高学位是博士,“博士后”不是比博士更高一级的学位,但拥有“博士”学位是申请成为“博士后”的必要条件。“博士后”也不是专业技术或行政职务。

其次,博士后研究人员是国家正式工作人员,不再是学生。他们主要从事具有探索、开拓、创新性质的科学研究,并享受国家规定的优惠待遇和同本单位正式职工一样的各种待遇。

最后,博士后制度可以使一些新近获得博士学位的人,在他成为正式的专职研究人员之前,经过竞争而获得有关部门提供的津贴,在一所水平较高的研究机构做一段研究工作,博采众家之长。因此,博士后制度可以视为高校教育的延伸。

我国自1985年建立博士后制度以来,培养了一批优秀人才,形成一支高素质的博士后人才队伍；博士后研究人员主持和参与一批重大科研项目,成为推进科技创新的重要力量。目前,全国博士后科研流动站设立的学科覆盖理、工、农、医、军事、社会科学等12大门类的全部89个一级学科。在大型企业、科研型事业单位、高新园区设立的博士后科研工作站覆盖电子信息、生物医药、国防科技、经济金融等国家经济社会发展的主要领域。人力资源和社会保障部提供的数据显示,截至2011年年初,全国已在包括全部“985”和“211”高等院校、各主要科研院所的415个单位设立博士后科研流动站2146个,累计招收博士后研究人员8万多人,出站博士后绝大多数成为相关领域和单位的科研骨干和学术技术带头人^[24]。招收博士后已成为许多设站单位培养、吸引、使用、筛选高级人才的一个重要渠道。

博士后制度在我国建立的时间已近30年,随着事业不断发展,制度日臻完善,为促进科技、教育和经济的发展发挥了积极作用,取得工作成效的同时,也不可避免的存在一些问题。比如,博士后研究项目与国家重大科技项目、重大工程项目结合得还不够紧密；博士后研究人员在企事业单位科研团队中的比例还偏低、作用还不够突出；博士后制度在高等院校、科研院所人才引进中的作用还不够明显；博士后研究人员国际交流还不够广泛、国际化水平还不够高；博士后考核评估机制与服务体系建设亟待加强等等。

未来我国博士后工作需要进一步改革完善制度,着力提高质量,优化布局结构,鼓励多元投入,健全服务体系,造就创新人才,加快培养造就一支跨学科、复合型和战略型的博士后人才队伍,为我国提供强有力的科技人才支撑和智力支持。

2.建立科技人才的继续教育制度

建国以来,中共中央一直十分重视对农村、工厂的技术人员的在职培训,并制定了一些政策。改革开放以来,为加强在职科技人员的培训,1980年8月,中国科协第二届常务委员会第二次会议通过了《关于积极开展在职科技人员专业培训工作的意见》,对于在职科技人员的教育方针、对象、内容、经费来源、组织、领导等各个方面做了原则性规定^[25]。1985年,国家教委批准成立清华大学继续教育学院,这标志着中国正规继续教育起步。1986年,在六届人大四次会议上关于“七五”规划的报告明确指出“要逐步建立和完善对科技人员继续教育的制度”^[26],从而第一次把继续教育突出列入政府的工作的范围。

随着改革开放不断深入,经济体制改革的浪潮波及到各个领域。为了适应企业发展需要,1987年10月,国家经委、国家科委、中国科协联合颁发了《企业科技人员继续教育暂行规定》。这是我国第一个全面系统的,专门针对企业继续教育制定的行政法规。政府用强制手段来要求企业提高其科技人员知识技能,将企业科技人员的教育培训以制度的形式固定下来,这种科技人力资本的投入政策对促进我国企业提高经济效益,增强竞争力意义重大。

1987年12月,国家教委、国家科委、国家经委、劳动人事部、财政部和中国科协等六个部门联合颁发了《关于开展大学后继续教育的暂行规定》,这是一项具有普遍指导意义的继续教育行政法规,它规定大学后继续教育的对象是所有已具有大学专科以上学历或中级以上专业职务的在职专业技术人员和管理人员,重点是中青年骨干。可见,继续教育的对象已突破了纯粹的工程科技的范围,扩展到了所有的科技人员和管理人员。《关于开展大学后继续教育的暂行规定》还指出,企业、高等学校、科学研究机构是开展继续教育的重点单位和主要基地,鼓励这三者联合办学,建立生产、科研、教学相结合的协作关系^[27]。这是从教育的角度开辟出“产、学、研”有机结合的新途径。

在推动城镇、企业科技人员继续教育工作有序开展同时,为加速农业现代化步伐,1989年4月,农业部、人事部、中国科学技术协会联合发布《农业专业技术人员继续教育暂行规定》,将农业科技人员的继续教育工作制度化。至此,我国的科技人才继续教育制度已经基本建立。此后,人事部又发布了《全国专业技术人员继续教育暂行规定》(1995年),对继续教育的对象、内容、方式和时间,基地、师资和经费,组织管理和实施做出了明确规定,从而使我国的科技人才继续教育制度得到进一步完善。

3.留学教育政策的发展

1986年12月13日,国务院批转国家教育委员会《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》的通知,这是改革开放以来较早的关于出国留学工作的法规性文件。文件对出国留学工作的指导原则、组织管理,以及公派出国留学人员的选派,从事国外“博士后”研究或实习,公派出国留学人员回国休假及其配偶出国探亲和自费出国留学等做出规定。《规定》明确了派遣留学生的政策是对外开放基本国策的一部分,必须长期坚持。国家确定了新的留学方针,即“按需派遣,保证质量,学用一致”,确定建立公派出国留学人员与派出单位签订协议书的制度,以尽可能保证公派留学人员如期回国服务。这一文件的颁布,标志着我国留学教育政策开始走向成熟。

1987年11月28日,国家教委根据《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》,又制定了若干个细则,对留学身份变更、留学期限延长,留学生国内工龄计算等均做出详尽规定,特别是对单位公派(即自费公派)做出若干新规定。如单位公派以在职人员出国进修为主,少派在职人员出国攻读学位,在学本、专科大学生和研究生一般不能以单位公派方式选派；在职、在学人员,未经批准,不得自行联系国内外奖学金、贷学金等资助^[28]。

4.重大科技计划对科技人才的培养

科技体制改革的过程中,中共中央国务院还针对农业、高科技等领域的发展制定了相关的科技计划,如“星火计划”“863计划”“火炬计划”等。这些科技计划在促进我国农业科技发展,高科技产业化的同时,也培养和造就了一批批相关的科技人才,为人才创造性的发挥提供了更广阔的空间。

“星火计划”,是一项依靠科技进步、振兴农村经济,普及科学技术、带动农民致富的指导性科技计划；是中国政府批准实施的第一个依靠科学技术促进农村经济发展的计划,是中国科技计划和国民经济计划的一个重要组成部分。宗旨是把科技火种撒向中国广大农村,指导农民依靠科技振兴农业,并引导乡镇企业健康发展^[29]。

1985年5月,国家科委在《关于抓一批“短平快”科技项目,促进地方经济振兴的请示》中向国务院提出了“星火计划”,该项计划的主要任务是选择一批针对中小企业,特别是乡镇企业特点,并与它们的技术水平相适应,开发投资少、商品化周期短、经济效益好的科技项目推向农村,其目的是促进农村经济迅速发展。

由于当时农业经济体制改革逐步深化与农村商品经济蓬勃发展,激发了广大农村对科学技术的强烈需求；科技体制改革又进一步增强了科技成果向生产力转化的势头。到1995年年末,全国建立了40个国家级星火培训基地,累计培训农村技术、管理人才3680万人次^[30]。星火计划通过科技项目的开发,推动农村专业化、规模化、现代化生产的发展,增加了广大农民的收入,使农民切身感受到科技就是财富,深得广大农民的拥护和支持。因此,星火计划在推动农业生产迅速发展的同时,还为农村培养出大批技术骨干和经营管理人才,使广大农民和乡镇企业从切身利益中看到了科学技术的巨大力量,开始把科学技术看作致富的法宝,一个重科学、学科学、用科学的热潮正在广大农村兴起。

“863计划”是国家高技术研究发展计划,是我国改革开放以来推出的第一个以国家利益为目标的高技术发展计划,担负全局性的、中长期的、重大的战略任务。其具体任务是跟踪国际水平,缩小国内外科学技术水平差距,在发挥自身优势的基础上实现创新,解决国民经济急迫的重大科技问题。

“863计划”采用了“军民结合,以民为主”的总方针,体现了“瞄准前沿,积极跟踪”的思想,坚持了“优先目标,重点突出”的原则,在高性能计算机、生物工程药物、现代通信设备、人工晶体及深海机器人等国际高技术竞争的热点领域,培养出了新一代高水平科技人才。国家科委专门制定了针对参加“863计划”的全体专家成员的考核办法,即《高技术计划专家考核办法》(1991年),旨在加强监督,多出成果。

火炬计划是一项发展高新技术产业的指导计划。它以高新技术革新商品的产业化、高新技术产业化的国际化为宗旨,促进了科技与经济的结合,推动了我国高新技术产业化的发展。

1988年年初,国家科委向国务院提交了《动员和组织科技力量为沿海地区经济发展战略服务的报告》,拟实施火炬计划,以便“动员和组织研究机构、高等学校、大中型企业的科技力量,开发高技术、新技术产品,创办科技型企业,为国家高技术研究发展计划、重点科技攻关计划及其他重大研究项目的成果商品化搭桥铺路,以促进沿海地区建立一批高技术、新技术产业,推动高技术、新技术产品进入世界市场”^[31]。火炬计划项目重点支持的技术领域是:新材料、生物技术、电子与信息、光机电一体化、新能源、高效节能与环保。培养人才、吸引人才是发展高新技术产业的关键之一,是实现高新技术成果商品化、产业化、国际化的根本保证。因此,该项计划的工作重点放在积极鼓励、引导、推动科研院所、高等学校、大中型企业和广大科技人员,以各种形式建立一大批具有国际竞争能力和灵活运行机制的新型科技企业。火炬计划自实施以来,培养了一大批懂技术、善管理、会经营、勇于创新、敢于在市场竞争中奋力拼搏的科技管理人才和科技实业人才。

(三)破冰伊始——科技人才流动政策的调整

改革开放初期,我国政府对科技人才开始实行有计划的调配政策,但是由于受到计划经济体制的影响,科技人才流动始终由政府支配。从1983年国务院下发的《关于科技人员合理流动的若干规定》中就可以看出,中央政府是在优先保证国家重点建设项目和重点发展行业有充足科技人才的基础上,向偏远地区、农村等人才匮乏的地方输送科技人才。这项政策的目的是使科技人才能够在我国的各地区、各行业平均分配,但是人才能否有效流动受主观意愿决定,政府运用强制手段产生的人才流动只会造成更大的人才浪费。因此,经济体制改革实施以后,科技人才难以流动、积压、使用不当的现象尤为突出。

为进一步解决科技人才合理流动的问题,1986年7月,国务院又下发了《关于促进科技人员合理流动的通知》,以配合科技体制改革,促进经济体制改革。其主要目的就是通过改革科技人员的管理制度,促进科技人员合理流动。改革科技人才管理制度就是实行专业技术职务聘任制,打破终身制,这就使科技人员拥有选择单位的权利,单位也拥有了选择职工的权利。过去国家对科技人才采取统包统分的政策,不论人才自身是否愿意都必须到政府分配的单位去工作,而单位方面也不管是否合适都得接收政府分来的人员,这就很容易造成科技人才与工作岗位的不匹配,从而导致人才工作积极性不强,造成积压和浪费。实施科技体制改革之前,那种僵化的科技人才管理模式是无法从根本上解决人才浪费的问题。只有打开闸门,疏通的渠道,才能使人才向着更能发挥作用的地方流动,使一潭死水变得川流不息。

所谓“闸门”就是指“铁饭碗”,即职工拥有旱涝保收的工资。过去由于各单位没有建立严格的考评制度,职工干好干坏一个样,既不影响工资待遇的高低,也不会因此而丢掉饭碗。所以当人才对工作失去兴趣后,他整天“混日子”,也不用担心会失业。但是如果“铁饭碗”被取消了,干不好单位就有可能解聘,丢掉饭碗,那些混日子的人员就会被迫做出选择,要么好好干、做出成绩；要么跳槽,到其他适合的单位去。这种双向选择的人才管理机制,符合人们“趋利避害”的心理,更加有利于达到人才与岗位的最佳匹配。

所谓“流通渠道”就是人才市场,不论用人单位还是人才本身都需要一个市场,来获得对方的信息。就像人们买卖东西需要市场一样,人才的流动也需要有人才市场。在科技人才交流市场上,供求、竞争、工资等市场机制会充分发挥作用。特别是工资机制,它作为不同单位经济效益和需求关系的指示器,对科技人员流向的调节尤为显著,从而形成有效的人才流动。

在经济、科技体制改革初期,“铁饭碗”依然普遍存在,人才市场也还没有建立。因此,科技人才的合理流动仍然停留在理念层面上。当时中共中央已经意识到问题的关键所在,在《关于促进科技人员合理流动的通知》中提出“各地应积极发展科技人员交流服务事业。人才交流服务机构和科技交流服务机构要积极向社会提供人才供求信息,在供求双方之间牵线搭桥,促进各行业、各企业事业单位之间人才合理流动。”^[32]这种人才交流服务机构就是人才市场的前身,但是真正建立并发展完善还需要经历很长的时间。直到20世纪90年代社会主义市场经济体制建立以后,我国的科技人才自主流动才真正开始。

中央政府在积极促进科技人才的合理流动的同时,也鼓励技术与知识的流动,即科技人才通过兼职来形成技术和知识在不同单位和部门间的流动。科技人才的流动是要解决我国科技人才地区、行业分布不合理的问题,其本质是科学技术的技能与知识的合理分配问题。科技人才的流动受多种因素的影响,短时期内很难达到合理布局,但是科技人才的兼职却是方便易行。在原单位不流失科技人才的前提下,兼职使科技人才能够更加充分的发挥作用,既有利于技术交流和人才收入的提高,又可以促进其他单位,特别是中小企业和乡镇企业的技术进步和成果转化,从而缓解部分单位人才积压和有些单位人才不足的问题,有利于达到技术和知识上合理地分配。

为此,《关于科学技术体制改革的决定》中提出“科学技术人员在做好本职工作的情况下可以适当兼职,以促进知识交流和充分发挥潜力。”^[33]1988年1月,国务院批准下发了《国家科委关于科技人员业余兼职若干问题的意见》,对如何处理本职和兼职的关系,合理分配劳动报酬以及维护单位和个人技术权益等方面的问题做出了明确规定。

随着我国经济体制、科技体制改革的深入发展,有越来越多的科技人员从事兼职劳动,为国民经济和科学技术的发展,特别是为中小企业、集体企业和农业生产的发展、科学文化的普及做出了有益的贡献,取得了一定的经济效益和社会效益。但是,这种现在称为“柔性流动”的兼职活动,在改革开放初期,由于“左”的影响余毒未清,“红眼病”现象严重,加之国家立法和单位组织管理工作跟不上,一些兼职的科技人员受到不公正的对待、打击和压制,甚至于受到了法律惩办。

可见,国家对科技人才流动已经做出了正确的指导意见,但是由于很多相关法律法规不健全,经济体制改革尚在探索阶段,科技体制改革不能一步到位,加之人们的思想观念也很难迅速改变,这就使得科技人才的流动依然不畅,科技人才布局不合理的局面一时间没有得到解决。直到今天,科技人才流动仍然存在诸多问题,依然值得我们深入研究。

(四)“突贡”制度化——科技人才激励政策的发展

经济、科技体制改革以来,我国政府对科技人才的激励政策仍然是以对做出重大贡献的人才奖励为主。一方面,在科学技术奖的奖项设置上增加了“中国青年科技奖”,以鼓励青年科技工作者奋发进取,促进青年科技人才健康成长。另一方面,自1984年国务院提出对有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家优先提高生活待遇以后,1987年又出台了《有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家的管理试行办法》,对“有突出贡献专家”实行统一管理,使之制度化。这一阶段的科技人才激励政策并没有新的突破,只是对原有激励机制的完善。

针对“文革”造成的科技人才断层、青黄不接和“出国潮”引起的科技人才流失及科技界存在较严重的论资排辈现象,在中国科协三届六次常委会议上,钱学森主席提议设立一项面向全国青年科技工作者的奖项,以促进优秀青年科技人才脱颖而出,为报效祖国、投身社会主义现代化建设做出积极贡献。1987年9月,中国科学技术协会设立青年科技奖,并制定《中国科学技术协会青年科技奖条例》,其中规定获奖者年龄不超过35岁。后来中央政府将中国科学技术协会设立的“青年科技奖”更名为“中国青年科技奖”,并改为由中共中央组织部、国家人事部、中国科学技术协会共同组织评审、颁奖等项工作,对原中国科学技术协会《青年科技奖条例》进行适当修定,改为《中国青年科技奖条例》。新条例规定“中国青年科技奖”旨在造就一批进入世界科技前沿的青年学术和技术带头人；表彰奖励在国家经济发展、社会进步和科技创新中做出突出成就的青年科技人才；激励广大青年科技工作者为实现全面建设小康社会的奋斗目标,加快推进社会主义现代化建设做出新的贡献；并将获奖者年龄从不超过35周岁调整为40周岁；还提出设立“中国青年科技奖奖励基金”,向海内外团体、企业和个人募集资金,以支持部分获奖者开展科学研究、出版学术著作和参加国内外学术交流等。“中国青年科技奖”仍以精神奖励为主、对获奖者颁发证书和奖杯,并召开颁奖大会^[34]。

中国青年科技奖设立以来,《中国青年科技奖条例》及《中国青年科技奖条例实施细则》一直是开展中国青年科技奖推荐、评审等方面工作的主要依据,也是规范中国青年科技奖各项工作的行为准则,对保障推荐、评审等各个工作环节的质量和水平及中国青年科技奖的权威性和社会影响力起到了至关重要的作用。

为加强对有突出贡献的专家的管理,提高其社会地位,为他们创造良好的生活、工作和学习环境,充分调动他们的积极性和创造性,促进我国科学技术的发展,1987年,国务院出台了《有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家的管理试行办法》。对“有突出贡献专家”的评选对象范围和条件、评选程序以及管理和待遇等问题做出了明确规定。关于评选范围,除了包括从事科学研究、技术开发、教育培训和管理工作的科技人员外,还包括从事承办、租赁、领办科技实业或乡镇企业的各类科技人员。这条规定看似平常,却意义非常。

因为,在1984年出台的《关于优先提高有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家生活待遇的通知》中指出“凡是热爱社会主义祖国的中青年科学、技术和管理专家,年龄在55周岁以下,符合条件的,应视为有突出贡献者,优先提高其生活待遇”^[35]。显然,那时还没对评选对象的范围做出具体规定,因为那时还没有实施经济、科技体制改革,全国所有的科技人才几乎都在政府供养的单位中,所以不需要区分,一致对待。但是,1985年我国实施经济、科技体制改革以后,部分科研机构脱离了国家的供养体系,自谋生路,不再“吃皇粮”。在这种情况下,部分科技人员的身份就发生了变化,由“体制内”转为“体制外”。于是,国家在制定奖励政策的时候就不能再一概而论,必须对不同单位属性的科技人才分别提出来,但是仍然是一视同仁,没有厚此薄彼,而且将“承办、租赁、领办科技实业或乡镇企业的各类科技人员”单独提出来,也是对这些积极响应国家经济、科技体制改革的科技人才的一种鼓励。

中央政府提出有突出贡献的中青年科学、技术和管理专家这一特殊称号,最初是针对那些被政府忽视,但却有较大贡献的中青年科技人才来说的。由于改革开放初期,我国的经济水平落后,人们的生活条件也比较艰苦,繁重的科研工作导致一批优秀科技人才身染重病、英年早逝。为此,中央政府专门制定了对有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家优先提高生活待遇的政策,随着这项政策的实施,有越来越多的科技人才被列入“有突出贡献的专家”行列,这就催生了对这些特殊科技人才的管理制度。《有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家的管理试行办法》的实行标志着该项政策成为了我国科技人才的一项管理制度,长期稳定下来。选拔有突出贡献的中青年专家,并优先提高他们的生活、工作待遇,对广大科技人才具有明显的激励和导向作用,在社会上产生了积极的影响。

1990年7月,为了充分体现党和国家对我国高级专家的关心与爱护,弘扬尊重知识、尊重人才的社会风气,经中共中央、国务院批准,决定给部分高级知识分子发放特殊津贴。为此,人事部、财政部发出《关于给部分高级知识分子发放特殊津贴的通知》(人专发〔1990〕6号),决定将特殊津贴列为国家财政专款,从1990年7月开始发放,津贴额为每人每月100元。

1991年6月,中共中央、国务院发出《关于给做出突出贡献的专家、学者、技术人员发放政府特殊津贴的通知》(中发〔1991〕10号),确定了政府特殊津贴选拔的数量(当年10000名)、范围(以自然科学为主)、条件、程序和待遇(每人每月100元)等内容。从此,这项工作正式在全国推行。

1993年4月,人事部发出关于《对享受政府特殊津贴人员进行考核的意见》的通知(人专发〔1993〕10号),决定每两年对享受政府特殊津贴的专家、学者、技术人员进行考核。考核对象为在职人员,对其新成就通过各种途径进行宣传和表彰,并及时输入专家数据库；对谎报成果、违背思想政治条件、出国不归、自动离职、不求上进等情况,停发或取消政府特殊津贴。

1995年,人事部发出《关于从1995年起实行政府特殊津贴发放办法改革的通知》(人专发〔1995〕27号),实行“新人新办法,老人老办法”,即从1995年起,新选拔的享受政府特殊津贴人员,将不再采取逐月发放津贴的办法,而是由国务院向他们一次性发放5000元；1990-1994年选拔的人员,仍按原逐月发放的方式发给政府特殊津贴。同时制定了政府特殊津贴工作暂行办法。进一步明确了政府特殊津贴选拔的范围、条件、数量(1995-2000年,每年控制在5000名左右)、程序和待遇。1995年人事部下发了《关于进一步做好有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家工作的意见》,使该项政策得到进一步完善。

2001年6月,中共中央、国务院发出《关于对做出突出贡献的专家、学者、技术人员继续实行政府特殊津贴制度的通知》(中发〔2001〕10号),决定自2001年起以后连续十年,每年选拔3000名左右在社会主义现代化建设中做出突出贡献的专家、学者、技术人员享受政府特殊津贴。对享受政府特殊津贴的人员,每人一次性发放政府特殊津贴10000元。

享受政府特殊津贴专家的选拔制度实行十多年来,全国共有十几万人享受了政府特殊津贴。

【注释】

[1]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编:中册.北京:中央文献出版社,2011版,56页。

[2]崔禄春.建国以来中国共产党科技政策研究.北京:华夏出版社,2002版,111页。

[3]中共中央文献研究室.知识分子问题文献选编.北京:人民出版社,1983版,205页。

[4]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编:中册.北京:中央文献出版社,2011版,147页。

[5]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编:中册.北京:中央文献出版社,2011版,137页。

[6]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编:下册.北京:中央文献出版社,2011版,166页。

[7]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编:下册.北京:中央文献出版社,2011版,166-167页。

[8]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编:下册.北京:中央文献出版社,2011版,167-168页。

[9]中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编:上册.北京:中央文献出版社,2011版,203-204页。

[10]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编:下册.北京:中央文献出版社,2011版,204页。

[11]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编:下册.北京:中央文献出版社,2011版,207页。

[12]中华人民共和国科学技术部.中国科技发展60年.北京:科学技术文献出版社,科学出版社, 2009版,127页。

[13]中华人民共和国科学技术部.中国科技发展60年.北京:科学技术文献出版社,科学出版社, 2009版。

[14]崔禄春.建国以来中国共产党科技政策研究.北京:华夏出版社,2002版,116页。

[15]朱丽兰,管志安.中国改革全书·科技体制改革卷.大连:大连出版社,1992版,200页。

[16]朱丽兰,管志安.中国改革全书·科技体制改革卷.大连:大连出版社,1992版,200页。

[17]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编:中册.北京:中央文献出版社,2011版,144页。

[18]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编:下册.北京:中央文献出版社,2011版,167页。

[19]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编:中册.北京:中央文献出版社,2011版,147页。

[20]王桂兰.党的知识分子方略演进.北京:红旗出版社,2004版,288页。

[21]王桂兰.党的知识分子方略演进.北京:红旗出版社,2004版,293页。

[22]同上。

[23]博士后[EB/OL].360百科.http://baike.so.com/doc/5387742.html

[24]博士后[EB/OL].360百科.http://baike.so.com/doc/5387742.html

[25]李晓林.中国继续教育政策演变及发展趋势.见:潘晨光主编.中国人才前沿(No.1).社会科学文献出版社,2005版,110页。

[26]李晓林.中国继续教育政策演变及发展趋势.见:潘晨光主编.中国人才前沿(No.1).社会科学文献出版社,2005版,111页。

[27]国家科学技术委员会政策法规与体制改革司.中华人民共和国科学技术法规选编.中国法制出版社,1995版,280页。

[28]姚蜀平.留学教育对中国科学发展的影响.自然辩证法通讯,1988,10(6):34页。

[29]星火计划[EB/OL].360百科.http://baike.so.com/doc/777060.html

[30]星火计划[EB/OL].360百科.http://baike.so.com/doc/777060.html

[31]中华人民共和国科学技术部.中国科技发展60年.北京:科学技术文献出版社,科学出版社, 2009版,178-179页。

[32]国家科学技术委员会政策法规与体制改革司.中华人民共和国科学技术法规选编.中国法制出版社,1995版,276页。

[33]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编:中册.北京:中央文献出版社,2011版,146页。

[34]中国青年科技奖条例[EB/OL].360百科.http://baike.so.com/doc/6820770.html

[35]国家科学技术委员会政策法规与体制改革司.中华人民共和国科学技术法规选编.中国法制出版社,1995版,272页。