地方性法规或规章

近年来，高速公路快速发展，但中央层面的立法进程始终跟不上高速公路发展的步伐，这既是因为我国高速公路的发展速度过快，也受法律滞后性的影响。为了提供给高速公路立法上的保障，一些地方人大及常务委员会积极制定地方性法规，地方政府也积极出台相关的政府规章，但各个地区的立法进程参差不齐。目前除了西藏、新疆、宁夏（宁夏有《宁夏回族自治区收费公路管理条例》）等省级行政区域没有制定高速公路地方性法规或政府规章外，其他各省级行政区域都制定了相关的地方性法规或规章（详情见下图）。这些地方性法规或规章的法律架构一般都是总则、规划、资金筹措、建设与养护、路政、经营管理、法律责任几个方面组成的。除此之外，其他省、市、自治区及一些省会城市和国批市都是以政府规章的形式对高速公路的部门管理分工、经营收益及其他一些相关问题做出规定。

1．地方性法规

据不完全统计，已有二十多个省份出台高速公路相关管理条例。在这些省份中，最早出台的是广东省，于1998年10月1日实施。

从目前各地出台的高速公路管理条例来看，其内容一般分为总则、规划、建设、养护、路政管理、交通治安、经营管理（收费与服务）、法律责任、附则等几大部分。

“总则”一般只是做了原则性的规定，并对高速公路做了明确定义。一般会明确指出，省交通主管部门主管全省高速公路工作，省公安机关主管交通安全管理工作，省人民政府有关部门和高速公路沿线各级人民政府应当按照各自的职责做好高速公路相关工作。

“规划”一般对高速公路的规划原则进行了说明，例如“高速公路建设应当科学规划，协调发展”；对编制程序进行了规定，例如，“国家重点高速公路规划的编制，按照国家规定执行。其他高速公路规划，由省交通主管部门会同同级计划、土地等有关部门并商沿线省辖市人民政府编制，报省人民政府批准。”此外，“规划”也涉及高速公路的用地问题、环保问题等。

“建设”对高速公路建设时的勘察、设计、施工、监理进行了规定。“养护”主要规范高速公路养护的审批程序、现场作业行为以及相关部门的责任。为有效保障用路人的安全，甚至对养护时的细节做了规定。

“路政管理”对高速公路的路产路权、控制区范围等内容进行了相关规定。部分条例也会对高速公路广告进行限制或规范。另有省份专门出台了高速公路路政管理办法，例如《吉林省高速公路路政管理条例》（2005年7月1日起实施），但内容上涉及高速公路养护、收费、服务等内容。

“交通治安”则是规范用路人，即司机和乘客的行为，例如规定不得超速、超载、超限。《辽宁省高速公路管理条例》甚至规定，“乘车人不得站立，不准向车外抛扔物品。安装有安全带的机动车驾驶员和前排乘车人必须系安全带”。对于交通安全的管理，全国层面已有《中华人民共和国高速公路交通管理办法》出台。与其他省份存在差异的是，《江苏省高速公路管理条例》把高速公路，特别是服务区的治安管理明确为公安部门的责任其他省份并没有明确指出；《贵州省高速公路管理条例》则把这章命名为“交通安全与应急管理”，将应急管理进行了详细论述。

“经营管理”，也有省份称为“收费管理”“收费与服务”或“运营管理”，主要内容是规范高速公路运营管理和经营管理。也有一些条例在此部分对高速公路服务区做了相关规定。

“法律责任”则对违法行为的法律责任进行了说明，涉及规划、建设、养护、路政、收费等各个环节，既涉及用路人的违反行为，也涉及经营管理者的违法行为。

“附则”一般对条例中的相关名词进行了解释，同时说明条例施行时间。

在二十多个地方法规中，特色鲜明、可资借鉴的有湖北、黑龙江、湖南、江苏等。下面重点介绍一下：

第一，《黑龙江高速公路管理条例》于2014年1月1日实施，共6章59条，从高速公路的养护、服务、收费、治理超载超限、清障、交通安全等方面作出细化规范。特点：第一，未拘泥于体系和结构的完整性，以精炼实用为原则，照抄上位法原文的内容在不影响体系科学性、规范性前提下，基本不再重复规定。第二，以解决问题为导向，针对性和操作性强。如规范了交费行为，对妨碍交费秩序的7种行为作了禁止性规定，明确了法律责任，细化了补交通行费的标准。再如，根据黑龙江冬季养护工作的特点，《条例》规定，当高速公路路面存在积雪、积冰时，高速公路经营管理单位应当及时清理。对未及时修复路面损毁、清理冰雪等违反养护作业规定的行为，由省交通运输主管部门责令改正，并根据情节轻重，处以5万元以上20万元以下罚款。第三，不乏创新之举。根据《黑龙江省高速公路管理条例》，广告经营权归高速公路管理机构的法定情形针对的是政府还贷高速公路，而广告经营权归高速公路经营企业的法定情形针对的是特许经营企业经营的高速公路。如《公路安全保护条例》第四十七条“公路管理机构、公路经营企业应当按照国务院交通运输主管部门的规定对公路进行巡查，并制作巡查记录。”但对如何巡查和及时巡查的标准并未规定。《黑龙江省高速公路管理条例》在此方面作出细化规定，第十三条：“高速公路管理机构、高速公路经营企业，对高速公路养护巡查每日不少于一次。”再如确定了卸载与处罚相结合的治理方式。将卸载超限超载货物作为执法人员实施行政处罚的前提条件，避免处罚后的车辆继续超限超载行驶。第四，罚责明确，增强法规的约束力。如在第五十二条对道口设置数量不符合车辆快速通过需要的，根据情节轻重处以五万元以上二十万元以下罚款的规定。第五十六条对高速公路服务区提供的服务设施不符合规范要求的，处以一千元以上一万元以下罚款的处罚规定。对逃交通行费、故意堵塞高速公路收费道口、妨碍计量器具正常运行，以及其他妨碍高速公路交费通行秩序的行为做出了处罚规定。加大了对超限超载的处罚力度。第五十五条对未经许可超限运输、经许可的超限运输车辆未按规定行驶或者租借、转让和使用伪造、变造超限运输许可证等违法行为规定了相应处罚措施，并根据不同情形对超限运输货车驾驶人采取取消从业资格，对运输企业采取停业整顿直至吊销道路运输经营许可证等严格的处罚措施，震慑违法行为人。

第二，《湖北省高速公路管理条例》共7章54条，从建设和养护、经营服务、服务区管理、路政管理、法律责任作出细化规定。第一，最可借鉴之处是派驻路政管理机构，其第二十八条：省高速公路管理机构应当向各高速公路（含在建）派驻路政管理机构。高速公路路政执法经费从高速公路通行费中列支，纳入省级财政预算，具体办法由省交通主管部门会同财政主管部门制定。高速公路执法中一个突出问题是高速公路交通主管机关及其管理机构有执法权，但执法力量不足；高速公路经营企业无执法权，但面对违法问题又必须解决。派驻这种执法方式存在很多优点，例如不涉及执法权的变更，仅涉及执法方式的变化，推行起来阻力要小很多。而且与传统的执法模式比较，这样的执法模式更为直接，能够更加有效及时地发现违法行为，保证执法权的落实。该种执法模式也存在问题需要解决，如该种模式之下，行政机关需要扩充人员、增加编制，会加重财政负担，人员管理会更加复杂等。实践中湖北省已经做出尝试，目前，湖北省已经向境内6条高速公路经营单位派驻路政管理机构，大大提高了执法效率和水平，促进了高速公路安全畅通和高效运营。第二，有些条文规定得很细，现实针对性较强，如第三十二条规定在高速公路及其用地范围内禁止性行为，如禁止种植作物、放养牲畜，利用高速公路边沟排水、蓄水灌溉、养殖，为行政执法提供明确的法律依据，解决了实践中一直困扰执法机构的难题。其第四十一条规定的省公安机关高速公路交通安全管理机构和省高速公路管理机构在交通安全和路政管理工作中实现信息资源共享机制，具有很强的实践意义。

第三，《湖南省高速公路条例》自2011年10月1日起施行，共7章59条，共计总则、规划与建设、养护、经营与服务、路政管理与交通、法律责任等部分。特点是结构完整，内容翔实，缺陷是与上位重复内容略多。条例第四十四条关于应急通道的规定很有借鉴意义，赋予了从事高速公路管理、养护活动的车辆和设备应急通道使用权，“高速公路沿车辆行驶方向最右侧车道与护栏之间部分为应急通道。除执行指挥疏导交通、抢险救援等紧急任务的警车、消防车、救援车以及其他从事高速公路管理、养护活动的车辆和设备外，其他车辆不得在应急通道内行驶，不得在非紧急情况下停车”。

2．地方规章形式

河北、上海、广西等地高速公路地方立法采用了地方规章的形式。其中，《上海市高速公路管理办法》于2013年11月1日起正式实施，共5章45条，涉及建设和养护管理，收费、服务和使用管理，路政管理，法律责任等内容。《办法》有两个突出的特点：第一，注重解决上海市高速公路发展中存在的新情况、新问题。《办法》主要重点强调了以下内容：一是全方位加强高速公路养护监管；二是明确收费道口拥堵时车辆免费放行措施；三是对高速公路上清障牵引施救活动作出规范；四是规定了促进ETC发展的有关措施，此项规定在全国同类地方立法中是走在前面的。第二，强调政务公开、重视信息化建设。如针对社会上要求公开各高速公路收支情况的呼声，《办法》对高速公路收费信息公开问题作了两方面规定：一是政府层面，要求市建交委向社会公布收费高速公路及收费站名称、收费单位、收费标准、收费期限等信息；二是企业层面，明确要求收费高速公路经营管理者定期向社会公开通行费收支情况。从全国范围来看，上海市是首个将公开高速公路通行费收支情况纳入法律规范的城市。为了提高高速公路信息服务水平，方便公众出行，《办法》规定，市公路管理机构应当会同高速公路经营管理者建立高速公路信息发布制度，通过网站、服务热线、电子诱导系统等向社会提供高速公路交通路况、气象预警等出行信息服务。

综上所述，我国有关高速公路立法，在中央立法层面，现阶段我国的高速公路法律体系并不完善，并没有一部专门规定高速公路的法律或法规，关于高速公路的内容散见于法律或法规中。高速公路行政管理体制中的两个核心部门——交通运输部和公安部，也制定了许多部门规章。在地方立法层面：除了西藏、新疆、宁夏等省市没有制定专门规定高速公路的地方性法规或政府规章，各个省级行政区域都制定了专门规定高速公路的地方性法规或政府规章。但各个地区的立法进程参差不齐。总体而言，从宏观视角看，我国高速公路的立法体系不完整，缺乏一部统一的国家法律或法规；从宏观视角看，法出多门，不同效力级次、相同效力级次的法律法规之间协调不够，甚至存在矛盾、冲突或抵触；从微观视角看，法律、法规、地方性法规以及政府规章内容上存在法律漏洞。