比例性原则

高速公路特许经营协议的有效实施，一方面需要特许经营权人严格地按照特许经营协议行使自己的权利，履行义务；另一方面也需要特许经营权授予人——行政机关严格地按照特许经营协议使用自己手中的权力。但是正如庄子所说：“声色滋味权势之于人，心不待学而乐之，体不待象而安之。夫欲恶避就，固不待师，此人之性也。”庄子的意思是权力犹如一把“双刃剑”，只有受到有效监督、制约和正当运用时，才能造福人民。限制权力无非是通过监督和制约两种方式来实现，监督能从外部限制权力，制约可以从外部和内部两个方向来限制权力。外部的限制包涵事前的限制和事后的限制，而内部的限制是事前的限制。

在高速公路的特许经营协议当中，特许经营权授予人——行政机关不仅事前具有选择特许经营权人的权力，而且也有监督特许经营权人行使权利的权力。高速公路尽管具有公共性的特征，但是准公共性。有利益就会有权力的介入，所以为了使高速公路特许经营协议能够得到完全的贯彻，就必须限制权力过多地介入到高速公路经特许经营当中。对于高速公路的特许经营权做最大程度上的限制，就必须践行事前的限制。而事前限制的最好方式就是践行比例性原则。

通说认为比例原则包括三个下位阶的子原则，即适当性原则、必要性原则以及狭义比例原则。

适当性原则又称妥当性原则。要求行政机关在执行职务时，面对多种选择，仅能择取可达到所欲求之行政目的之方法而为之。它针对的是行政手段和目的之间的客观联系，要求行政行为的手段必须适合于实现行政目的，如果行政主体所采取的手段根本不能实现行政目的，则属于违反此项原则^[9]。行政主体在监督特许经营权人的过程中，要做到需要行使权力再行使权力，不能为了行使权力而行使权力，不能对于特许经营权人行使权利做过多地干预。

必要性原则又称最温和方式原则，要求行政机关执行职务时，面对多种可选择方法，应尽可能选择最少不良作用者。此原则要求立法者，必需使用对公民利益损害最小的法规来实现国家所追求的目标^[10]。高速公路特许经营协议包括内部关系和外部关系两个部分，对于特许经营权授予人——行政主体权力的限制主要体现在外部关系上，例如关于公路特许经营优惠政策与政府担保范围，行政主体只能在特许经营权人依托市场不能获得高速公路建设的充分必要条件时，才在一定范围内出台优惠政策，为特许经营权人贷款提供担保，不能过多地干预作为市场主体的特许经营权人的市场行为。

狭义上的比例原则又称平衡原则。此原则要求在符合宪法的前提下，先考察手段（法律文件也可视为一种手段）的有效性，再选择对公民利益最温和的手段来实现同样可以达到的目标，最后还必须进行利益上的总体斟酌，考察此手段实现的目标价值是否过分高于因实现此目标所使用的手段对公民的人身财产等基本权利的损害价值。这就是所谓狭义上的比例原则，也是比例原则的精髓^[11]。高速公路特许经营授予人——行政主体在监督特许经营权人行使权利的过程中，如果特许经营权人的经营行为不当甚至违反特许经营协议，行政主体必须考虑权力的行使不能干扰高速公路的整体运营。能用行政处罚惩戒特许经营权人的，就不能随意撤销特许经营权人的特许经营权。